Contributi agricoli: titoli fittizi e sanzioni

Un’imprenditrice agricola è stata sanzionata per aver ricevuto fondi UE sulla base di contratti di comodato fittizi. La Corte di Cassazione ha respinto il suo ricorso, confermando che le dichiarazioni dei proprietari terrieri possono dimostrare la natura fittizia dei contratti e che le formalità procedurali non possono sanare una richiesta di contributi agricoli basata sulla frode.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contributi Agricoli e Titoli Fittizi: La Cassazione Conferma le Sanzioni

La richiesta di contributi agricoli è un processo che si basa sulla fiducia e sulla correttezza documentale. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha ribadito con forza un principio fondamentale: la sostanza prevale sulla forma. L’utilizzo di titoli giuridici fittizi per ottenere indebitamente fondi comunitari non può essere sanato da formalità procedurali e comporta pesanti sanzioni. Analizziamo insieme questa importante decisione.

Il Caso: La Richiesta di Contributi Agricoli Basata su Contratti Fittizi

Una imprenditrice agricola si è vista infliggere una sanzione amministrativa di oltre 170.000 euro dal Ministero delle Politiche Agricole. L’accusa era di aver richiesto e ottenuto illecitamente contributi comunitari per un triennio (dal 2011 al 2013), dichiarando di avere la disponibilità di terreni agricoli sulla base di contratti di comodato che, secondo l’amministrazione, erano in realtà fittizi. In sostanza, l’imprenditrice avrebbe creato un’azienda agricola parzialmente fittizia, utilizzando documenti che non corrispondevano a una reale conduzione dei fondi.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno dato ragione al Ministero, confermando la sanzione. L’imprenditrice ha quindi deciso di portare il caso davanti alla Corte di Cassazione, sollevando diverse questioni di diritto.

I Motivi del Ricorso in Cassazione

La difesa dell’imprenditrice si basava su cinque motivi principali:
1. Valore probatorio del verbale: Si contestava il valore di prova legale attribuito alle dichiarazioni di terzi (i proprietari dei terreni) raccolte dal Corpo Forestale dello Stato.
2. Violazione di norme procedurali: Si sosteneva che l’ente pagatore non avesse seguito la procedura corretta, omettendo di comunicare ai proprietari dei terreni la richiesta di contributi per permettere loro un’eventuale opposizione.
3. Mancanza di intenzionalità: Si lamentava che i giudici non avessero considerato l’assenza di un comportamento intenzionale, che avrebbe dovuto escludere la sanzione.
4. Decisione su questioni non contestate: Si asseriva che la sentenza si fondasse su elementi (come la fittizietà della conduzione dei fondi) mai sollevati nel corso del giudizio.
5. Mancata riduzione della sanzione: Si chiedeva una riduzione della multa, dato che l’imprenditrice aveva legittimamente ottenuto altri aiuti per altri terreni non oggetto di contestazione.

La Validità dei Titoli per i Contributi Agricoli

Il cuore della controversia ruota attorno alla necessità di possedere un titolo giuridico valido e reale per poter richiedere i contributi agricoli. La Corte ha ribadito che l’occupazione di fatto (sine titulo) non è sufficiente. È indispensabile che l’agricoltore dimostri di avere la disponibilità legale dei terreni, tramite contratti di affitto, comodato o altri titoli idonei. Quando questi titoli si rivelano fittizi, cioè creati al solo scopo di accedere ai fondi, l’intera richiesta diventa illegittima.

Il Valore delle Prove Raccolte

Un punto cruciale affrontato dalla Corte riguarda il valore probatorio dei verbali di accertamento. Gli Ermellini hanno chiarito che un verbale redatto da un pubblico ufficiale ha una fede privilegiata (fa piena prova fino a querela di falso) solo per i fatti che l’ufficiale attesta come avvenuti in sua presenza o da lui compiuti. Tuttavia, per quanto riguarda la veridicità delle dichiarazioni rese da terzi e riportate nel verbale, queste non hanno valore di prova legale ma costituiscono prove che il giudice può liberamente valutare insieme a tutto il resto del materiale probatorio. Nel caso di specie, la Corte d’Appello aveva correttamente basato la sua decisione non sull’efficacia di prova legale del verbale, ma sulle risultanze complessive, in particolare sulle dichiarazioni rese dai proprietari dei fondi, che smentivano la reale conduzione da parte dell’imprenditrice.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato tutti i motivi di ricorso, fornendo importanti chiarimenti. In primo luogo, ha stabilito che le norme procedurali, come la comunicazione della richiesta ai proprietari terrieri, servono a facilitare la prova della titolarità, ma non possono in alcun modo ‘sanare’ una situazione fondata su titoli fittizi. La frode non può essere legittimata dal rispetto di una formalità. In secondo luogo, ha dichiarato inammissibili le censure relative all’omessa valutazione di fatti (come l’intenzionalità), richiamando il principio della ‘doppia conforme’: quando due sentenze di merito giungono alla stessa conclusione basandosi sugli stessi fatti, il riesame di tali fatti è precluso in Cassazione. Infine, la Corte ha respinto la richiesta di riduzione della sanzione, affermando che la determinazione dell’importo è un potere discrezionale del giudice di merito, il quale deve commisurarla alla gravità dell’illecito specifico, senza che possano avere rilievo eventuali altri rapporti legittimi che l’imprenditrice aveva per altri fondi.

Le Conclusioni

Questa sentenza è un monito per tutti gli operatori del settore agricolo: la correttezza sostanziale è un requisito imprescindibile per accedere ai contributi agricoli. L’utilizzo di documentazione fittizia costituisce un illecito grave che viene sanzionato severamente, e non è possibile nascondersi dietro cavilli procedurali o appellarsi ad altre situazioni in cui si è agito correttamente. La decisione della Cassazione rafforza il principio secondo cui il diritto all’aiuto comunitario è strettamente legato alla reale e legittima conduzione dei terreni, e spetta a chi richiede il contributo dimostrare la veridicità e validità dei propri titoli.

Un verbale della Forestale che riporta dichiarazioni di terzi ha valore di prova legale?
No. Fa piena prova fino a querela di falso solo per i fatti che il pubblico ufficiale attesta come avvenuti in sua presenza o da lui compiuti. La veridicità sostanziale delle dichiarazioni di terzi riportate nel verbale può essere contestata e deve essere liberamente valutata dal giudice insieme a tutte le altre prove disponibili.

La mancata comunicazione ai proprietari dei terreni può sanare una richiesta di contributi agricoli basata su contratti fittizi?
No. La Corte ha stabilito che le norme procedurali, come quella sulla comunicazione, mirano ad agevolare la prova della titolarità del fondo, ma non sono idonee a sanare o rendere legittima una domanda di contributo che si fonda su titoli giuridici inesistenti o fittizi.

Aver ricevuto legittimamente altri contributi può portare a una riduzione della sanzione per quelli ottenuti illecitamente?
No. La Corte ha chiarito che non vi è alcuna correlazione tra la sanzione per uno specifico illecito e la legittima detenzione di altri fondi o la ricezione di altri aiuti. La sanzione è commisurata esclusivamente alla gravità del fatto illecito contestato, e il giudice ha il potere discrezionale di determinarne l’entità entro i limiti di legge.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 7140 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 2 Num. 7140 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 17/03/2025

SENTENZA

sul ricorso n. 31578/2021 proposto da:

NOME COGNOME, elettivamente domiciliata in Roma INDIRIZZO presso lo studio COGNOME rappresentata e difesa dall ‘ avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE.

– Ricorrente –

contro

MINISTERO DELLE POLITICHE AGRICOLE ALIMENTARI E FORESTALI.

– Intimato – avverso la sentenza della Corte d ‘ appello di Bari n. 902/2021 depositata in data 11/05/2021.

Udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME nella pubblica udienza del 17 ottobre 2024.

Sanzioni amministrative

Udito il Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale ha chiesto che il ricorso sia rigettato.

Udito l’avvocato NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME ha proposto opposizione avverso l’ordinanza n. 195/2017 del Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali che le ingiungeva il pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria di euro 170.361,47, per la violazione degli artt. 2 e 3 della legge n. 898/1986, perché, quale titolare di un’impresa a gro-zootecnica, aveva richiesto e indebitamente ottenuto dall’AGEA contributi comunitari, per anni dal 2011 al 2013, avendo creato un’azienda agricola, in parte fittizia, con la disponibilità di una superficie fondiaria falsamente condotta.
Il Tribunale di Bari, nel contraddittorio del l’amministrazione, ha rigettato l’opposizione, con sentenza n. 704/2020, che è stata confermata dalla Corte d’appello di Bari, la quale ha respinto l’appello della parte privata.

Avverso la sentenza d’appello, NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione, affidato a cinque motivi.

Il Ministero delle politiche agricole alimentari e forestali è rimasto intimato.

Il relatore ha formulato proposta ex art. 380 bis. c.p.c. (nella versione ratione temporis vigente) di inammissibilità del ricorso per cassazione.

All’adunanza del 14/10/2022, il Collegio ha rinviato alla pubblica udienza in assenza di evidenza decisoria.

Da ultimo il Pubblico ministero ha depositato una memoria nella quale ha chiesto che il ricorso sia respinto.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo di ricorso denuncia la violazione degli artt. 2697, 2700 c.c. e degli artt. 115 e 116 c.p.c. per avere la CDA di Bari attribuito valore di prova legale alle dichiarazioni dei terzi assunte dal Corpo Forestale dello Stato circa la natura fittizia dei contratti di comodato stipulati dalla ricorrente al fine di ottenere i contributi comunitari.

1.1. Il motivo è infondato.

È orientamento consolidato della Corte ( ex multis , Sez. 2, Sentenza n. 6565 del 20/03/2007, Rv. 596066 – 01), che «nel giudizio di opposizione a ordinanza-ingiunzione irrogativa di una sanzione amministrativa pecuniaria, il verbale di accertamento dell ‘ infrazione può assumere un valore probatorio disomogeneo, che si risolve in un triplice livello di attendibilità: a) il verbale fa piena prova fino a querela di falso relativamente ai fatti attestati dal pubblico ufficiale come da lui compiuti o avvenuti in sua presenza, o che abbia potuto conoscere senza alcun margine di apprezzamento o di percezione sensoriale, nonché quanto alla provenienza del documento dallo stesso pubblico ufficiale ed alle dichiarazioni a lui rese; b) quanto alla veridicità sostanziale delle dichiarazioni a lui rese dalle parti o da terzi, fa fede fino a prova contraria, che può essere fornita qualora la specifica indicazione delle fonti di conoscenza consenta al giudice ed alle parti l ‘ eventuale controllo e valutazione del contenuto delle dichiarazioni ».
La CDA di Bari, senza discostarsi da questo principio di diritto, non ha fondato la propria decisione sull’efficacia di prova legale dell’accertamento della p.a. , ma si è basata sulle risultanze probatorie (specialmente le dichiarazione rese durante le indagini dai proprietari dei fondi rustici) e ha ravvisato la natura fittizia dei contratti di

comodato (funzionali all’ottenimento dei premi comunitari) in quanto stipulati con soggetti diversi dai titolari del terreni.

Il secondo motivo denuncia la violazione dell’art. 9 d.m. 1922/2015 per avere la sentenza qui impugnata ha trascurato che l’ente pagatore non ha inviato ai proprietari dei terreni – per i quali la ricorrente aveva chiesto i contributi – la comunicazione prevista (appunto) dall’articolo 9 invitandoli a esprimere, entro trenta giorni, la propria eventuale opposizione, in assenza della quale gli aiuti dovevano considerarsi legittimamente richiesti e/o erogati.

2.1. Il motivo è infondato.

È corretta la statuizione della CDA di Bari, la quale ha considerato irrilevante il richiamo all’art. 9 d.m. n. 1922/2015: la norma infatti mira ad agevolare la prova della titolarità di un valido titolo di disponibilità del fondo, ma non è certamente idonea a sanare situazioni nelle quali la domanda di percezione degli aiuti sia ancorata a titoli fittizi.

In termini generali, la necessità che, ai fini del conseguimento del diritto a ll’aiuto, l’agricoltore alleghi validi titoli giuridici, è confermata anche dalla Cassazione penale (Sez. 2, Sentenza n. 1161 del 14/11/2018, in connessione con Cass. pen. n. 42363 del 2012), secondo cui è legittima la normativa nazionale recettiva del regolamento C.E. n. 1254 del 1999 (il quale prevede premi zootecnici comunitari a fronte del dichiarato utilizzo di pascoli di proprietà di enti pubblici, per i quali non esisteva alcun titolo giuridico e/o era esclusa in fatto la pascolabilità), nella parte in cui stabilisce che il soggetto che richiede i premi previsti dal suddetto regolamento debba produrre validi titoli giuridici che attribuiscano al coltivatore/allevatore la disponibilità dei terreni, non essendo sufficiente l’occupazione sine titulo dei fondi per i quali è richiesto il beneficio comunitario.
Il terzo motivo denuncia ‘omesso esame di un fatto decisivo’, ‘omessa motivazione’ e la violazione degli artt. 57, 58 e 60 reg. CE 1122/2009.

Si addebita alla CDA di Bari di avere omesso di prendere posizione sul motivo di appello che faceva valere l’ insussistenza della ‘ dichiarazione eccessiva frutto di un comportamento intenzionale ‘ (che elide in radice il diritto all’aiuto ) in mancanza di una precedente ammonizione della beneficiaria da parte dell’autorità.

3.1. Il motivo, articolato in tre distinte censure, è complessivamente inammissibile.

Innanzitutto, quanto alla prima censura (‘omesso esame su fatto decisivo’) , opera la previsione d ‘ inammissibilità del ricorso per cassazione, di cui all ‘ art. 348-ter, comma 5, c.p.c. (applicabile ratione temporis ), che esclude che possa essere impugnata ex art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. la sentenza di appello ‘ che conferma la decisione di primo grado ‘ e che risulti fondata sulle stesse ragioni, inerenti alle questioni di fatto, poste a base della sentenza di primo grado (cd. doppia conforme). La ricorrente non indica, ai sensi dell’art. 366, comma 1, n. 4, c.p.c., in quale misura siano tra loro diverse le ragioni di fatto poste a base, rispettivamente, della decisione di primo grado e della sentenza di rigetto dell ‘ appello (tra le altre, Cass. n. 5947 del 2023). Il secondo rilievo critico (‘omessa motivazione’) è inammissibile dato che la motivazione della sentenza d’appello soddisfa il requisito del ‘minimo costituzionale’, come delineato dalla giurisprudenza di questa Corte (Cass. Sez. U. 27/12/2019, n. 34476, la quale cita, in motivazione, Cass. Sez. U., 07/04/2014, n. 8053; Sez. U. 18/04/2018, n. 9558; Sez. U. 31/12/2018, n. 33679). L’ultima censura, in punto di error in iudicando , si sostanzia nell’inammissibile richiesta, rivolta alla Corte di cassazione, di sindacare la sussistenza del profilo psicologico della
sanzione ( l’intenzionalità della violazione), quale attività rimessa al giudice di merito e sottratta al vaglio di legalità della decisione demandato alla S.C.

Il quarto motivo censura la violazione degli artt. 112, 436 c.p.c., e degli artt. 24 e 111 Cost. perché la sentenza si fonderebbe su questioni, come la fittizia conduzione dei fondi da parte della sig.ra COGNOME e l ‘invalidità delle clausole dei contratti di affitto dei terreni che l’interessata aveva utilizzato per ottenere i premi , che non sono mai state dedotte o eccepite nel corso del giudizio.

4.1. Il motivo è inammissibile per carenza di decisività: la ricorrente non allega, in maniera puntuale, né dimostra che vi sia una correlazione tra la sentenza in esame, confermativa della legittimità della sanzione, e i ‘fatti e/o situazioni’ per altro, nemmeno ben delineati in ricorso – assuntivamente estranei al tema del decidere che la stessa Corte territoriale (secondo la generica prospettazione della parte privata) avrebbe posto a base della decisione.

Il quinto motivo lamenta ‘ omessa e contraddittoria motivazione’ e la violazione dell’art. 23 comma 13 della legge n. 689/1981 per non avere la Corte territoriale ridotto la sanzione pur essendo pacifico che la ricorrente aveva legittimamente ottenuto aiuti comunitari anche in relazione ad altri fondi rustici (in agro di Irsina) in relazione ai quali il ministero non aveva formulato alcuna contestazione.

5.1. Il motivo non è fondato.

È orientamento di questa Corte (tra le altre, Sez. 2, Ordinanza n. 4844 del 23/02/2021, Rv. 660460 – 01) che, in tema di sanzioni amministrative pecuniarie, ove la norma indichi un minimo e un massimo della sanzione, spetta al potere discrezionale del giudice determinarne l ‘ entità entro tali limiti, allo scopo di commisurarla alla gravità del fatto concreto, globalmente desunta dai suoi elementi

oggettivi e soggettivi. Peraltro, il giudice non è tenuto a specificare nella sentenza i criteri adottati nel procedere a detta determinazione, né la Corte di cassazione può censurare la statuizione adottata, ove tali limiti siano stati rispettati e dal complesso della motivazione risulti che quella valutazione è stata compiuta.

Nella specie, il giudice di merito, senza incorrere nella prospettata violazione di legge, con una valutazione discrezionale – insindacabile in sede di legittimità e non attinta da specifica censura – ha ritenuto congrua la sanzione applicata, ha precisato che essa si riferisce agli illeciti contestati (consistenti nella richiesta, in assenza dei requisiti necessari, di contributi comunitari in relazione a determinati fondi) e, infine, ha escluso che vi sia una correlazione tra la stessa sanzione e la legittima detenzione, da parte dell’imprenditrice sanzionata, di altri fondi rustici per i quali gli aiuti comunitari sono stati legittimante chiesti e ottenuti.
In definitiva, rigettati il primo, il secondo e il quinto motivo, dichiarati inammissibili il terzo e il quarto motivo, il ricorso va rigettato.

Nulla occorre statuire sulle spese del giudizio di cassazione, al quale il ministero non ha partecipato.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis del citato art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115/2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo

unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis del citato art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 2^ Sezione Civile,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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