Contratto Pubblica Amministrazione: la forma scritta

Una società ha citato in giudizio un Comune per ottenere il pagamento di servizi di verifica fiscale. La Corte di Cassazione ha confermato le decisioni dei tribunali inferiori, negando il pagamento. Il motivo fondamentale è la mancanza di un formale contratto pubblica amministrazione in forma scritta per quel servizio specifico, requisito indispensabile per la validità dell’accordo. Le comunicazioni di un funzionario comunale e l’esistenza di un precedente contratto per servizi diversi sono state ritenute insufficienti a creare un’obbligazione valida.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratto Pubblica Amministrazione: Senza Forma Scritta è Nullo

Lavorare con enti pubblici richiede un’attenzione scrupolosa alle formalità. Un recente provvedimento della Corte di Cassazione ribadisce un principio fondamentale: un contratto pubblica amministrazione deve avere la forma scritta per essere valido. In assenza di questo requisito, qualsiasi prestazione eseguita, anche se richiesta da un funzionario, rischia di non essere pagata. Analizziamo questa importante decisione per capire le implicazioni pratiche per le aziende.

I Fatti di Causa

Una società specializzata in servizi fiscali aveva ottenuto un decreto ingiuntivo contro un Comune per il pagamento di oltre 500.000 euro. La somma era richiesta come compenso per un’attività di verifica del minor gettito ICI subito dall’ente a causa di rendite catastali provvisorie. Il Comune si è opposto al pagamento, sostenendo che non esisteva un valido contratto per quella specifica prestazione.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno dato ragione al Comune. I giudici hanno accertato che, sebbene esistesse un precedente contratto di concessione tra le parti per la gestione dei rifiuti e la riscossione della relativa tassa (TARSU), questo non poteva essere esteso al nuovo e diverso servizio di verifica ICI. La Corte d’Appello ha sottolineato che per i contratti della Pubblica Amministrazione è richiesta la forma scritta ad substantiam, ovvero come condizione essenziale di validità, e che una semplice comunicazione da parte del responsabile dell’area contabile non era sufficiente a integrare tale requisito.

L’Analisi della Corte di Cassazione sul contratto pubblica amministrazione

La società ha presentato ricorso in Cassazione, basandolo principalmente su due motivi, entrambi giudicati inammissibili dalla Suprema Corte.

Il Primo Motivo: L’Interpretazione del Contratto

La ricorrente ha contestato l’interpretazione del contratto di concessione originario data dalla Corte d’Appello, sostenendo che le sue clausole avrebbero permesso l’affidamento di servizi ulteriori. La Cassazione ha respinto questa argomentazione, evidenziando che la società si era limitata a proporre una propria interpretazione alternativa senza specificare quali canoni legali di ermeneutica contrattuale fossero stati violati dai giudici di merito. Soprattutto, il ricorso non affrontava il nucleo centrale della decisione impugnata (la ratio decidendi): la constatazione della mancanza assoluta di un contratto in forma scritta per il servizio in questione, requisito imposto dalla legge a pena di nullità.

Il Secondo Motivo: L’Affidamento Incolpevole

La società ha inoltre invocato il principio dell’affidamento incolpevole, sostenendo che non si potesse negare il pagamento a fronte di un’illegittimità formale dell’affidamento. Anche questo motivo è stato giudicato inammissibile. La Corte ha chiarito che l’azione intrapresa era di adempimento contrattuale, la quale presuppone l’esistenza di un contratto valido. La questione dell’affidamento del privato nei confronti della P.A. è estranea a questo tipo di azione. Sebbene l’affidamento incolpevole possa, in determinate circostanze, fondare una richiesta di risarcimento del danno, non può mai sanare la nullità di un contratto e trasformarla in un’obbligazione di pagamento.

Le Motivazioni della Decisione

La decisione della Corte di Cassazione si fonda su principi consolidati in materia di contratti pubblici. La motivazione principale è che i contratti stipulati con la Pubblica Amministrazione devono, per regola generale, essere redatti in forma scritta a pena di nullità. Questa regola serve a garantire la trasparenza, la tracciabilità e il controllo della spesa pubblica. Un accordo verbale, o un incarico conferito tramite una semplice comunicazione interna da parte di un funzionario, non possiede la forza giuridica per impegnare economicamente l’ente. La Corte ha ribadito che il funzionario, pur essendo responsabile di un’area specifica, non aveva il potere di obbligare il Comune al di fuori delle procedure formali e di un contratto scritto, specialmente per un incarico oneroso e non previsto nel contratto di concessione già in essere.

Conclusioni

Questa ordinanza offre una lezione cruciale per tutte le imprese che operano con il settore pubblico. La fiducia nelle assicurazioni verbali o nelle comunicazioni informali da parte di funzionari pubblici può rivelarsi economicamente disastrosa. Per tutelarsi, è indispensabile che ogni singolo servizio o incarico, specialmente se esula da un contratto preesistente, sia formalizzato in un apposito accordo scritto e approvato secondo le procedure previste dall’ente. Senza un valido contratto pubblica amministrazione scritto, il rischio di eseguire prestazioni senza ottenere il relativo compenso è estremamente elevato, e le possibilità di successo in un eventuale contenzioso sono minime.

Un incarico verbale o una comunicazione da parte di un funzionario comunale è sufficiente per creare un obbligo di pagamento per il Comune?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che non è sufficiente. Per i contratti con la Pubblica Amministrazione è richiesta la forma scritta a pena di nullità (ad substantiam), salvo rare eccezioni previste dalla legge.

Un contratto esistente per un servizio può essere esteso per coprire un servizio completamente diverso senza un nuovo accordo?
No, non senza un nuovo e specifico accordo scritto. La Corte ha ritenuto che il nuovo servizio non fosse in alcun modo riconducibile o estensibile dall’oggetto del contratto di concessione originario.

Se una società agisce in buona fede sulla base delle indicazioni di un ente pubblico, può chiedere l’adempimento del contratto anche se è nullo?
No, non può chiedere l’adempimento contrattuale. La nullità del contratto impedisce di pretendere il pagamento della prestazione. L’eventuale affidamento incolpevole potrebbe, in teoria e se ne sussistono i presupposti, dare diritto a un risarcimento del danno, ma non può mai sostituire un contratto inesistente o nullo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 35047 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 35047 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 30/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 31734/2021 R.G. proposto da

– ricorrente –

contro

Comune di Civita Castellana , in persona del Sindaco pro tempore , elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’ avv. NOME COGNOME che la rappresenta e difende

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 6202/2021 della Corte d’Appello di Roma, depositata il 24.9.2021;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18.12.2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE chiese ed ottenne dal Tribunale di Viterbo decreto ingiuntivo nei confronti del Comune di Civita Castellana per il pagamento della somma capitale di € 562.734,68, oltre interessi e spese, a titolo di corrispettivo per la verifica del minor gettito ICI subito dal Comune in seguito all’ autodeterminazione provvisoria delle rendite dei fabbricati di categoria castale D, verifica finalizzata alla richiesta di compensazione da parte dello Stato ai sensi dell’art. 64 della legge n. 388 del 2000.
Il Comune propose opposizione al decreto ingiuntivo, che venne accolta dal Tribunale sul presupposto della riscontrata mancanza di un valido contratto tra Comune e società avente ad oggetto quella specifica prestazione e il relativo compenso.

La sentenza di primo grado venne impugnata da RAGIONE_SOCIALE davanti alla Corte d’Appello di Roma, la quale rigettò il gravame, confermando la decisione del Tribunale.

Contro la sentenza d’appello RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione articolato in due motivi.

Il Comune di Civita Castellana si è difeso con controricorso.

La ricorrente ha depositato altresì memoria illustrativa nel termine di legge anteriore alla data fissata per la trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso si denuncia «nullità della sentenza per violazione, ai sensi dell ‘ art. 360 c.p.c., comma 1, n. 4, degli artt. 111, 115, 116, 132 n. 4 c.p.c. in relazione agli artt. 1362 (interpretazione del contratto) 1462 e ss. e 2727 e ss. c.c.».

La ricorrente contesta alla Corte d’Appello di avere erroneamente ritenuto che la prestazione per cui è causa fosse estranea alle previsioni della concessione già sottoscritta tra la società e il Comune, avente ad oggetto il servizio di smaltimento dei rifiuti solidi urbani e la riscossione della relativa imposta, e che fosse illegittimo il conferimento di un ulteriore incarico da parte di un funzionario comunale.

1.1. Il motivo è inammissibile, perché la ricorrente si limita a prospettare un ‘ interpretazione alternativa del contratto stipulato con il Comune di Civita Castellana e delle presupposte delibere comunali, senza « specificare i canoni che in concreto assuma violati, ed in particolare il punto ed il modo in cui il giudice del merito si sia dagli stessi discostato, non potendo le censure risolversi nella mera contrapposizione tra l’interpretazione del ricorrente e quella accolta nella sentenza impugnata » (Cass. n. 28319/2017; conformi, Cass. nn. 11254/2018; 16987/2018; 21576/2019; 22318/2023; 18214/2024).
Il contratto di concessione di servizio stipulato aveva ad oggetto lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani e la riscossione della relativa imposta, prevedendo la possibilità di conferire incarichi per servizi ulteriori, «provvedendo all’eventuale relativa copertura finanziaria», in particolare per «la eventuale gestione del recupero dell’evasione riferita ad altri tributi comunali». La Corte territoriale ha ritenuto che tali clausole non potessero essere interpretate nel senso di avere attribuito al funzionario comunale (responsabile di area contabile) il potere di impegnare il Comune nel conferimento di un ulteriore incarico avente ad oggetto un diverso tributo (ICI) e un servizio non inquadrabile nel concetto di «recupero dell’evasione» ,
stabilendo anche il corrispettivo di tale diverso servizio (al quale non si può considerare estensibile, senza un previo e specifico accordo, il corrispettivo previsto per la ben più impegnativa e onerosa attività di «recupero dell’evasione», trattandosi in questo caso di un mero rilevamento di dati tratti dalla contabilità comunale).

Tale interpretazione è di per sé insindacabile in sede di legittimità e, si ribadisce, la censura non indica specifici canoni ermeneutici legali che siano stati violati, limitandosi la ricorrente a indicare in rubrica l’art. 1362 c.c. e a definire genericamente inspiegabile la decisione del giudice d’appello .

1.2. Si deve anche osservare, sotto altro profilo, che la censura non affronta un altro aspetto della ratio decidendi della sentenza impugnata, che consiste nell’ essere stata rilevata la mancanza di forma scritta ad substantiam del l’asserito contratto avente ad oggetto il servizio ulteriore di verifica del minor gettito ICI. Infatti, nella motivazione della sentenza si legge che «tutti i contratti della P.A. devono essere stipulati in forma scritta, a pena di nullità ex art. 1418 c.c., salvo i casi in cui la legislazione ammetta una deroga a tale forma».
La Corte territoriale ha escluso che tale forma scritta potesse essere integrata da una comunicazione del responsabile dell’area contabile alla società concessionaria, perché tale funzionario -in base al contratto di concessione di servizio -non aveva il potere di conferire alla società un incarico aggiuntivo particolarmente oneroso per le casse comunali e non rientrante né nell’ambito dell a tassa oggetto di concessione (TARSU), né nel concetto di «recupero dell’evasione» .

1.3. Quanto, infine, alla prospettata nullità della sentenza per violazione dell’art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c. , è sufficiente ricordare che la riformulazione dell ‘ art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., disposta dall ‘ art. 54 del d.l. n. 83 del 2012 (convertito con modificazioni dalla legge n. 134 del 2012), deve essere interpretata, alla luce dei canoni ermeneutici dettati dall’art. 12 disp. prel. c.c., come riduzione al «minimo costituzionale» del sindacato di legittimità sulla motivazione. Pertanto, è denunciabile in cassazione solo l ‘ anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all ‘ esistenza della motivazione in sé, purché il vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali. Tale anomalia si esaurisce nella «mancanza assoluta di motivi sotto l ‘ aspetto materiale e grafico», nella «motivazione apparente», nel «contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili» e nella «motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile», esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di sufficienza della motivazione (Cass. S.U. n. 8053/2014).
Che la sentenza qui impugnata abbia una motivazione e che essa sia ben comprensibile lo dimostra lo stesso contenuto del ricorso, che individua e descrive i relativi argomenti nel momento stesso in cui si propone di confutarli, ritenendoli non condivisibili.

Il secondo motivo di ricorso denuncia «erroneità della sentenza nella parte in cui la stessa ha ritenuto non sussistere la pretesa intimata in ragione dell’illegittimità dell’affidamento del servizio alla società concessionaria e ciò in violazione del disposto di cui agli articolo 21 -quinquies-octies-novies della legge n. 241 del 19 90 e dell’art. 97 della Cost .».

Con questo motivo RAGIONE_SOCIALE invoca «il principio di giustizia» e «le norme che disciplinano il procedimento amministrativo le quali non consentono l’annullamento di un atto per vizi meramente formali quando il contenuto dello stesso non sarebbe stato differente».

2.1. Anche questo motivo è inammissibile, perché pone una questione del tutto estranea alla ratio decidendi della sentenza impugnata.

L’azione proposta da RAGIONE_SOCIALE è un’azione di adempimento contrattuale basata sulla allegazione che fosse stato stipulato un valido contratto avente ad oggetto (anche) il servizio di verifica del minor gettito ICI subìto dal Comune in seguito all’autodeterminazione provvisoria delle rendite dei fabbricati di categoria castale D e il corrispettivo per tale servizio, determinato nella misura del 20% del gettito recuperato. La Corte d’Appello (così come, prima, il Tribunale) ha accertato l’inesistenza o comunque la nullità di un siffatto contratto e ha conseguentemente respinto la domanda di condanna all’adempimento .
La sentenza non fa alcun cenno all’annullamento di atti amministrativi qual e presupposto dell’accertata infondatezza della domanda.

Quanto all’« affidamento incolpevole del privato nei rapporti di qualsiasi tipo con la pubblica amministrazione», esso potrebbe eventualmente far sorgere -qualora ne sussistessero i presupposti -un diritto del privato al risarcimento dei danni, ma non potrebbe certo surrogare l’ inesistenza o la nullità del contratto di cui si pretende l’adempimento .

È poi evidente che non integra gli estremi della specifica denuncia di un vizio della sentenza censurabile con il ricorso per cassazione la generica invocazione del «principio di giustizia» e del « principio costituzionale di solidarietà di cui all’art. 2 Cost. ».

Dichiarato inammissibile il ricorso, le spese legali per il presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

Si dà atto che, in base all’esito del ricorso, sussistono i presupposti per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte:

dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese relative al giudizio di legittimità, liquidate in € 10.000 per compensi, oltre a spese generali al 15%, € 200 per esborsi e accessori di legge ;

ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso a norma del comma 1 -bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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