Contratto forma scritta: nullo senza firma con l'ente

Un’impresa ottiene un decreto ingiuntivo contro un ente consortile per servizi resi. L’ente si oppone lamentando l’assenza di un contratto scritto. La Corte d’Appello, riformando la sentenza di primo grado, qualifica l’ente come ‘pubblico non economico’ e dichiara la nullità del rapporto per la mancanza del requisito del contratto forma scritta, revocando il decreto ingiuntivo. La Corte chiarisce che per i contratti con la Pubblica Amministrazione, la forma scritta è un requisito di validità assoluta, non sanabile da comportamenti concludenti come il pagamento di fatture precedenti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratto forma scritta con la P.A.: Senza non c’è obbligo di pagamento

Una recente sentenza della Corte di Appello di Napoli ribadisce un principio fondamentale nei rapporti con la Pubblica Amministrazione: l’inderogabile necessità del contratto forma scritta. La mancanza di un documento formale, sottoscritto da entrambe le parti, determina la nullità assoluta dell’accordo, rendendo non esigibile il pagamento per le prestazioni eseguite. Questo caso offre uno spunto cruciale per tutte le imprese che forniscono beni o servizi agli enti pubblici.

I fatti di causa

Una società fornitrice di servizi ambientali aveva ottenuto un decreto ingiuntivo di circa 800.000 euro nei confronti di un consorzio incaricato della gestione dei rifiuti. Il credito si basava su una serie di fatture emesse per prestazioni di smaltimento regolarmente eseguite. L’ente consortile, tuttavia, si opponeva al pagamento, eccependo in primo luogo la mancanza di un valido contratto stipulato secondo le forme di legge.

La decisione di primo grado e i motivi dell’appello

Il Tribunale, in prima battuta, aveva dato ragione alla società creditrice, rigettando l’opposizione dell’ente. La motivazione si fondava sulla qualificazione dell’ente come soggetto di natura privatistica, assimilabile a un’impresa, per il quale non sarebbe stata necessaria la forma scritta del contratto.
L’ente consortile ha impugnato tale decisione, sostenendo di essere, in realtà, un ‘ente pubblico non economico’, e che, di conseguenza, ogni suo impegno contrattuale dovesse inderogabilmente risultare da un atto scritto, a pena di nullità.

L’importanza del contratto forma scritta per gli Enti Pubblici

La questione centrale del processo ruota attorno alla natura giuridica dell’ente debitore e alle conseguenze che ne derivano. La giurisprudenza, inclusa quella della Corte Costituzionale e della Cassazione, ha chiarito che i consorzi tra enti locali per la gestione di servizi pubblici essenziali, come la raccolta dei rifiuti, operano come enti pubblici non economici.
Questa classificazione non è una mera etichetta, ma comporta l’applicazione di rigide norme di contabilità pubblica. Tra queste, spicca la regola secondo cui la Pubblica Amministrazione può assumere impegni e concludere contratti solo attraverso un contratto forma scritta. Questo requisito, detto ‘ad substantiam’, non è un semplice formalismo, ma uno strumento di garanzia per la trasparenza, la regolarità dell’azione amministrativa e la tutela dell’interesse pubblico.

Le motivazioni della Corte d’Appello

La Corte di Appello di Napoli ha accolto l’appello dell’ente, ribaltando completamente la decisione precedente. I giudici hanno affermato, sulla base di consolidati orientamenti giurisprudenziali, la natura di ente pubblico non economico del consorzio. Di conseguenza, il rapporto contrattuale da cui scaturivano le fatture doveva necessariamente essere formalizzato in un unico documento scritto e sottoscritto dalle parti.
La società creditrice non ha mai prodotto in giudizio tale contratto. La Corte ha specificato che la nullità derivante dalla mancanza della forma scritta è assoluta, insanabile e rilevabile d’ufficio. Non possono avere alcun effetto sanante né i pagamenti di fatture precedenti, né altri comportamenti concludenti (‘facta concludentia’), poiché non possono sostituire il requisito formale imposto dalla legge. L’assenza del contratto forma scritta ha quindi reso il rapporto giuridico nullo fin dall’origine, privando la pretesa creditoria del suo fondamento.

Le conclusioni

La sentenza è un monito per le imprese: prima di eseguire qualsiasi prestazione per un ente pubblico, è imperativo assicurarsi dell’esistenza di un contratto valido, redatto per iscritto e firmato da chi ha il potere di impegnare l’ente. La semplice esecuzione della prestazione, anche se accettata e utilizzata dall’ente, non è sufficiente a creare un diritto al compenso se manca il fondamentale requisito formale. Affidarsi a intese verbali o a prassi consolidate espone al rischio concreto di non vedere mai pagato il proprio lavoro, poiché la nullità del contratto travolge ogni pretesa economica basata su di esso.

Un consorzio tra Comuni per la gestione dei rifiuti è un ente pubblico?
Sì, la sentenza, richiamando la giurisprudenza consolidata, stabilisce che tali consorzi sono da considerare enti pubblici non economici, soggetti alle regole di contabilità e contrattuali della Pubblica Amministrazione.

Un contratto con un ente pubblico è valido se non è scritto?
No. La Corte di Appello ha ribadito che un contratto stipulato con un ente pubblico non economico deve avere la forma scritta ‘ad substantiam’, cioè come requisito per la sua stessa validità. In assenza di un documento scritto, il contratto è nullo e non produce alcun effetto giuridico.

Il pagamento di alcune fatture può sanare la nullità di un contratto non stipulato per iscritto con la P.A.?
No, il pagamento parziale o di fatture precedenti non può sanare la nullità del contratto. La sentenza chiarisce che comportamenti concludenti o riconoscimenti di debito impliciti sono inidonei a superare il vizio di forma, che rende il contratto nullo in modo assoluto e insanabile.

Testo del provvedimento

SENTENZA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI N. 1040 2026 – N. R.G. 00005726 2019 DEPOSITO MINUTA 11 02 2026 PUBBLICAZIONE 11 02 2026

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE DI APPELLO DI NAPOLI

Quinta sezione civile

(già Prima Sezione Civile bis)

riunita in camera di consiglio nelle persone dei Magistrati:

Dr.ssa NOME COGNOME COGNOME relatore

Dr. NOME COGNOME Consigliere

Dr.ssa NOME COGNOME Consigliere

ha deliberato di definire mediante la pronuncia della presente

SENTENZA

il processo d’appello avverso la sentenza pronunciata dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere recante il numero 2854/2018, pubblicata il 7.11.2019 e notificata il 20.11.2019, iscritto al n. 5726/2019 del ruolo generale degli affari civili contenziosi e pendente

TRA

(codice fiscale e partita iva ), in persona del Commissario Liquidatore pro tempore rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO (C.F. ) P. C.F.

APPELLANTE

PRONTO INTERVENTO

(partita iva

), in persona del legale rappresentante pro tempore rappresentata e difesa, in virtù di procura in calce alla comparsa di costituzione del 27.09.2024 di nuovo difensore in sostituzione del precedente difensore, dall’ AVV_NOTAIO ( ) APPELLATA PRAGIONE_SOCIALE.

Con decreto ingiuntivo n. 322/2013 del 28.03.2013 il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere ingiungeva al (d’ora in poi anche solo o il pagamento della somma di € 802.999,67, olt re interessi e spese del procedimento monitorio, in favore dell’impresa RAGIONE_SOCIALE (d’ora in poi ) a saldo delle fatture nn.: 126/T del 31.03.2010 dell’importo di € 175.066,16; 144/T del 27.04.2010 dell’importo di € 71. 444,90; 69/A del 28.04.2010 relativa agli interessi e pari all’importo di € 82.483,94; 169/T del 30.04.2010 dell’importo di € 90.066,50; 188/T del 19.05.2010 dell’importo di € 27.228,43; 217/T del 31.05.2010 dell’importo di € 8.166,08; 250/T del 28.06.2010 dell’importo di € 55.917,28; 279 /T dell’8.07.2010 dell’importo di € 24.848,04; 298/T del 20.07.2010 dell’importo di € 5.294,22; 15/T del 28.01.2011 dell’importo di € 5.512,85; 16/T del 28.01.2011 dell’importo di € 6.133,63; 8/A del 31.01.2011 relativa agli interessi maturati dal 31.01.2011 al 27.02.2013 e pari all’importo di € 145.521,73.
A fondamento della domanda, la ricorrente RAGIONE_SOCIALE esponeva:

-di essere creditrice della somma complessiva di € 802.999,67 ‘ comprensiva di interessi maturati fino al 27.02.2013 per € 115.846,47, oltre gli interessi moratori dal 28.02.2013 sino al saldo’ per le prestazioni rese in esecuzione dell’appalto relativo al servizio di smaltimento del percolato presso il sito di Ferrandelle (CE);

-di aver partecipato alla gara di appalto europea indetta dal delle Province di e in data 25.02.2010, con l’impegno, in caso di aggiudicazione, di costituirsi in un’RAGIONE_SOCIALE;

-di essere risultata aggiudicataria del detto appalto in forza della determina n. 2324 del 4.03.2010;

-di aver pertanto costituito l’ (in qualità di impresa capogruppo/mandataria) con atto notarile dell’11.03.2010 (rep. 97361; racc. 31524) registrato il 15.03.2010.

Avverso il suddetto decreto ingiuntivo notificato il 24.05.2013 il , con una citazione notificata il 26.06.2013, proponeva opposizione deducendo l’infondatezza della domanda. In particolare, eccepiva: 1) il pagamento delle fatture indicate nel ricorso, come comprovato dagli ordini di pagamento n. 42 del 04.10.2010 e n. 468 del 26.04.2011, in forza dei quali il assumeva di aver effettuato un primo pagamento di € 500.000,00 e un successivo pagamento di € 157.719,05 per la somma complessiva di € 657.719,05; 2) che le sole fatture non erano idonee a dimostrare la sussistenza del credito azionato in mancanza di un valido contratto stipulato nella forma scritta richiesta dalla legge ad substantiam per i contratti posti in essere con la RAGIONE_SOCIALE. attesa la natura di ente pubblico del in liquidazione;
il mancato rispetto da parte dell’impresa opposta delle procedure e dei regolamenti interni dell’Ente; 4) l’illegittimo frazionamento del credito azionato.

Si costituiva in giudizio la con comparsa depositata il 30.01.2014 resistendo all’avversa opposizione. In particolare, deduceva che i presunti ordini di pagamento indicati dall’opponente non le erano mai stati comunicati; tuttavia, riconosceva di aver ricevuto dall’ente consortile, mediante due bonifici bancari emessi in data 8 ottobre 2010 e 2 maggio 2011, il pagamento delle somme di € 500.000,00 e di € 157.719,05. Rilevava, tuttavia, che il non aveva specificato nella causale dei suddetti bonifici a quali fatture i pagamenti dovevano essere imputati, pur in presenza di una pluralità di debiti già scaduti e ugualmente onerosi; di conseguenza l’opposta aveva proceduto, ai sensi dell’art. 1193 c.c., ad imputare i pagamenti ai debiti del più risalenti nel tempo.
Nello specifico, il pagamento della somma di € 500.000,00 veniva riferito alle fatture nn. 1, 2, 29, 30, 49, 50, 51 del 2010 (quest’ultima a titolo di acconto), mentre la somma di € 157.719,05 veniva imputato alle fatture nn. 71, 72, 100, 124 e 126 del 201 0 (quest’ultima a titolo di acconto). Ne derivava che le fatture poste a fondamento del decreto ingiuntivo opposto, contrariamente a quanto eccepito dal , non risultavano onorate.

Quanto all’eccezione dell’opponente relativa all’assenza di un valido titolo contrattuale stipulato in forma scritta ad substantiam, la evidenziava la contraddittorietà delle difese del , il quale, da un lato, eccepiva l’intervenuto pagamento delle fatture, presupponendo così l’esistenza di un valido rapporto contrattuale, dall’altro lato, eccepiva l’assenza del contratto in forma scritta ad substantiam , senza peraltro formulare alcuna domanda di ripetizione dell’indebito. Aggiungeva, inoltre, che tra i documenti prodotti a corredo del ricorso per decreto ingiuntivo vi era anche il contratto stipulato tra le parti e concludeva per l’infondatezza delle ulteriori eccezioni sollevate dall’opponente relative al mancato rispetto delle procedure in terne da parte dell’Ente e all’abusivo frazionamento del credito, ritenendole generiche e prive di adeguato supporto probatorio.
Con la comparsa conclusionale depositata il 14.10.2019, il ribadiva la propria natura di Ente Pubblico specificandone la tipologia ‘ ente pubblico non economico ‘ . Ribadiva, in ogni caso, la conseguente insussistenza del credito vantato dalla RAGIONE_SOCIALE interventi in assenza di un valido titolo contrattuale nella forma scritta prescritta ad substantiam .

Con la sentenza appellata il Tribunale di Santa Maria Capua Vetere rigettava l’opposizione, confermava il decreto ingiuntivo e condannava il

al rimborso delle spese di lite sostenute dalla nonché al pagamento della somma di € 8.000,00 ai sensi dell’art. 96, comma 3, c.p.c..

In particolare, il Tribunale pur accertando che la non aveva prodotto in giudizio alcun contratto scritto, rigettava l’opposizione affermando la natura privatistica del rapporto inter partes, sul presupposto che al non potesse essere riconosciuta la natura di ente pubblico. A sostegno di tale affermazione, richiamava una precedente decisione (sentenza n. 1311/2016) del medesimo Tribunale di Santa Maria Capua Vetere con la quale veniva affermato che: ‘ tenuto conto dell’RAGIONE_SOCIALE svolta dalla società opponente (smaltimento rifiuti solidi ed urbani dei Comuni convenzionati), ben si comprende come lo stesso abbia una vocazione precipuamente economica ed imprenditoriale. ………………………………….necessariamente improntata non solo al recupero dei costi ma anche al principio del profitto, e solitamente svolta anche da società private, benché a partecipazione pubblica…la natura prettamente privatistica, dunque, dell’ente opponente fuga ogni dubbio circa la sua non sottoposizione alle regole dell’evidenza pubblica, e a quelle di contabili tà con la consequenziale valutazione di validità dell’accordo intervenuto con lo scambio di consensi, frutto della proposta contrattuale del e dell’accettazione tacita mediante esecuzione della prestazione da parte della società opposta.’
Sulla scorta di tali considerazioni, il AVV_NOTAIO di prime cure riteneva provata la fonte del credito azionato dalla RAGIONE_SOCIALE e, conseguentemente, la fondatezza della pretesa creditoria. Riteneva altresì dimostrata l’esistenza del credito, tenu to conto anche della rilevata contraddittorietà delle difese del .

Infine, il Tribunale condannava il al pagamento della somma di € 8.000,00 ai sensi dell’art. 96, comma 3, c.p.c., ritenendo sussistente in capo all’opponente la colpa grave consistita nel fatto di non aver svolto difese specifiche, approntando ec cezioni più articolate con riguardo alla natura pubblicistica dell’ente solo in sede di comparse conclusionali, con deduzioni ritenute peraltro contrastanti con gli scritti difensivi introduttivi.

Per la riforma della sentenza di primo grado il , con una citazione notificata il 20.12.2019 alla , si è appellata a questa Corte, formulando le seguenti censure:

-il Tribunale avrebbe erroneamente escluso la natura pubblica del delle di e in liquidazione, omettendo di qualificarlo quale ente pubblico non economico, in contrasto con la disciplina normativa e statutaria di riferimento nonché con i principi elaborati dalla giurisprudenza in materia. Tale erronea qualificazione ha condotto il giudice di prime cure a disattendere il regime giuridico proprio degli enti pubblici non economici con conseguente violazione dei principi e delle norme che regolano l’RAGIONE_SOCIALE contrattuale della P.A.;
-il AVV_NOTAIO di prime cure avrebbe errato nel non rilevare il difetto di un valido titolo contrattuale stipulato nella forma scritta prescritta ad substantiam per i contratti posti in essere con la RAGIONE_SOCIALE, difetto determinante una nullità assoluta

non era sanabile da comportamenti delle parti o da presunte ammissioni implicite come il pagamento di precedenti fatture;

-il AVV_NOTAIO di primo grado avrebbe ritenuto fondata la pretesa creditoria interpretando e valutando erroneamente le risultanze istruttorie e attribuendo rilevanza probatoria a dichiarazioni testimoniali inammissibili e, comunque, inattendibili.

Ha rassegnato le seguenti conclusioni: ‘ 1. in via pregiudiziale e cautelare, sospendere la provvisoria esecutorietà della sentenza impugnata per i motivi tutti meglio dedotti nel presente atto di appello; 2. in via principale e nel merito, accogliere il proposto appello per tutti i motivi dedott i in parte narrativa e, per l’effetto, in riforma della sentenza n. 2854/2019 emessa dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, Sezione I Civile, AVV_NOTAIO, nell’ambito del giudizio recante R.G. n . 701556/2013, pubblicata in data 07/11/2019 e notificata in data 20/11/2019, revocare e/o dichiarare nullo e/o annullare il decreto ingiuntivo n. 322/2013 emesso dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere -ex sezione distaccata di Caserta, poiché inammissibile nonché palesemente infondata sia in fatto che in diritto la pretesa creditoria promossa dall’odierna appellata in sede monitoria; 3. con vittoria di spese e competenze del doppio grado di giudizio, oltre il rimborso forfettario delle spese generali, IVA e CPA come per legge, il tutto con attribuzione ed in favore dei sottoscritti procuratori’.
Con comparsa depositata in data 11.05.2020, la si è costituita in giudizio resistendo al gravame proposto. In via preliminare, ha eccepito l’inammissibilità dell’appello ai sensi dell’art. 345 c.p.c., sostenendo che le censure sollevate dall’appellan te sono inerenti a eccezioni mai formulate in primo grado o, comunque, tardivamente introdotte nel giudizio di opposizione.

In particolare, ha evidenziato l’incompatibilità dell’eccezione di avvenuto pagamento formulata dal con la successiva contestazione dell’esistenza del contratto e della effettiva esecuzione delle prestazioni, sul presupposto che l’adempimento, an che solo parziale, presupporrebbe necessariamente l’esistenza di un valido rapporto contrattuale.

Nel merito, in ordine al primo motivo di gravame, la ditta RAGIONE_SOCIALE ha dedotto la natura del quale ente pubblico’ economico’ con conseguente esclusione della forma scritta ad substantiam . Quanto alla dedotta inesistenza di un valido titolo contrattuale, ha invocato l’esistenza di un contratto di appalto perfezionatosi per facta concludentia ed ha allegato anche che dalla documentazione ritualmente prodotta in giudizio emergerebbe, in modo univoco, l’intervenuta proroga del precedente contratto intercorso con il e la possibilità di deroga alla forma scritta ex art. 17 del R.D. 2444/1923, con la conseguenza che le prestazioni sarebbero state regolate e remunerate secondo le pattuizioni del contratto originario. Tale circostanza secondo l’appellata sarebbe di per sé sufficiente a dimostrare la
continuità del vincolo contrattuale e la volontà del di consentire l’immediata prosecuzione del servizio, a prescindere da ulteriori formalizzazioni.

Infine, ha chiesto la condanna di parte appellante anche in virtù dell’art. 96, comma 3, c.p.c. e ha rassegnato le seguenti conclusioni: ‘ Piaccia all’Ecc.ma Corte di Appello adita, reitta ogni contraria istanza ed eccezione in uno alla istanza di sospensione dell’efficacia esecutiva della sentenza di I grado, rigettare l’appello per le ragioni sopra espresse e per l’effetto condannare il

P. IVA – con sede legale in Curti (CE) alla INDIRIZZO, in persona del Soggetto Liquidatore p.t., Dott. C.F. , al pagamento delle spese e competenze del doppio grado di giudizio con conferma della condanna ai sensi dell’art. 96 comma 3 c.p.c. in sede di primo grado e condanna al pagamento di una ulteriore somma per il promosso giudizio di appello in chiaro abuso dello strumento processuale ‘. P. C.F.

All’udienza del 4.11.2025 il Collegio ha introitato il processo in decisione assegnando i termini abbreviati di cui all’art. 190, comma 2, c.p.c. per il deposito delle comparse conclusionali e delle memorie di replica. Nelle memorie conclusive non si rinvengono conclusioni e domande diverse da quelle già introdotte.

MOTIVI DELLA DECISIONE

In via preliminare, va rigettata l’eccezione di inammissibilità dell’appello sollevata dalla ai sensi dell’art. 345 c.p.c. In particolare, l’appellata sostiene che l’impugnazione si fonderebbe su questioni non tempestivamente trattate ed eccepite in primo grado, quindi su eccezioni nuove e su deduzioni incompatibili con il comportamento processuale tenuto dall’appellante, avendo questi limitato l’opposizione alla sola eccezione di intervenuto pagamento delle fatture indicate nel ricorso per decreto ingiuntivo, eccezione incompatibile con le successive contestazioni in ordine all’esistenza del rapporto contrattuale e all’effettiva esecuzi one delle prestazioni.
L’eccezione è infondata.

Va rilevato che con l’atto di appello il non ha introdotto nuove eccezioni ma ha censurato specificamente le rationes decidendi poste a fondamento della sentenza impugnata; in particolare, avendo nell’atto di opposizione allegato e sostenuto di rivestire la qualifica di ‘ente pubblico’ e, di conseguenza, che l’assenza di contratto scritto elideva in radice la possibilità di riconoscere il credito oggetto dell’opposizione ( atto di opposizione pagina 2 quart’ultimo rigo) ha contestato in appello il fatto che il Tribunale -equivocando sulla posizione processuale dell’opponente abbia erroneamente ritenuto che la relativa eccezione fosse stata incardinata solo in comparsa conclusionale, quindi fosse tardiva., e che in limine il
non aveva contestato l ‘ esecuzione del servizio.

Secondo l ‘ appellante l’eccezione relativa alla natura di ‘ente pubblico’ non è tardiva in quanto sollevata in atto di opposizione a d.i.; erroneamente il Tribunale non l’ha presa in considerazione ed ha limitato la propria indagine al perimetro di ‘ente pubblico economico’, ritenendo erroneamente che la categoria ‘ ente pubblico non economico ‘ fosse oggetto di una tardiva eccezione piuttosto che una specificazione del concetto di ente pubblico allegato in atto introduttivo.

I primi due motivi di gravame vanno esaminati congiuntamente, in ragione della loro connessione; essi sono fondati.

A parere della Corte la decisione del Tribunale di disconoscere in capo al la natura di ente pubblico non economico, non è condivisibile.

Da un punto di vista processuale, l ‘ esame degli atti del primo grado rivela che il in atto di opposizione ha eccepito la propria natura di ‘ Ente Pubblico ‘ da cui ha fatto discendere la obbligatorietà del contratto scritto a fondamento della pretesa creditoria avanzata dalla . Tale eccezione non è stata interamente esaminata dal giudice, avendo il Tribunale affermato che il contratto non era necessario in quanto il in parola non è un ente pubblico ( v. sentenza pag. 6) senza fare riferimento alla proposizione dell ‘ eccezione. Quanto alla tardività della eccezione, il Tribunale a pagina 8 sembra confermare la precedente svista affermando che la natura di ente pubblico non economico sarebbe stata eccepita ‘ tardivamente nella comparsa conclusionale) ‘ e che ‘ il titolo deve ritenersi provato non solo dalla non contestazione al medesimo da parte del … . ‘ .
La motivazione si rivela alquanto confusa sul piano dell ‘ esame delle emergenze processuali. Non è, infatti, predicabile il principio di non contestazione -letto l ‘ atto di opposizione -e l ‘ eccezione attinente al profilo soggettivo non è tardiva, avendo in comparsa conclusionale il provveduto ad illustrare i motivi per cui era indispensabile il contratto, pacificamente non stipulato, stante la già eccepita natura pubblicistica del , specificando che trattavasi di ente pubblico non economico.
Sul merito, la Corte d’Appello di Napoli ha già avuto modo di affermare la natura di ente pubblico non economico del appellante, in coerenza con precedenti giurisprudenziali di diversa provenienza ( Corte Cost. sentenza n. 289 del 3.12.2019, Corte Cost. sentenza n. 226/2012 ivi richiamata, Cass. SS.UU. n. 26939/2014, Corte d’Appello di Napoli 27.4.2022 resa nel giudizio n. R.G. 1548/2021, Corte d’Appello di Napoli n. 10/2023, Corte d’Appello di Napoli n. 2027/2022 e, da ultima n. 2406/2025).

Alla base della tematica, le Sezioni Unite della Cassazione hanno avuto modo di affermare che l’indagine sulla natura di ente pubblico economico oppure non economico va compiuta sulla base dell’analisi ‘ della disciplina statutaria e legale dell’ente con particolare riferimento allo scopo perseguito, alle modalità di gestione, nonché agli strumenti finanziari utilizzati, senza che rilevi l’ oggetto dell’RAGIONE_SOCIALE ‘ ( nei termini, Cass. SS.UU.11-07-2006, n. 15661; conf. a Cass. SS.UU.17-12-2002, n. 18015; Cass. SS.UU. 09-08-2001, n. 10968; Cass. 18-02-2011, n. 4098).
Dello stesso tenore la decisione del 2019 con cui il AVV_NOTAIO delle Leggi ha avuto modo di affermare esplicitamente ‘ i consorzi di bacino sono stati costituiti, ai sensi dell’art. 6 della legge della Regione Campania 10 febbraio 1993, n. 10 (Norme e procedure per lo smaltimento dei rifiuti in Campania), quali consorzi obbligatori tra Comuni per la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti. Essi hanno altresì costituito società, alle quali hanno partecipato. Va precisato che, come più volte sottolineato anche dalla giurisprudenza amministrativa (da ultimo, Consiglio di Stato, sezione quinta, sentenza 16 febbraio 2015), i consorzi di bacino sono enti pubblici non economici, riconducibili, pertanto, alle amministrazioni pubbliche, anche per quanto concerne la regolamentazione del rapporto di lavoro (sentenza n. 226 del 2012) ‘ (così Corte Cost. sentenza n. 289/2019).
Ne consegue che, sulla base del percorso giurisprudenziale citato, per vero successivo al deposito della sentenza di primo grado, deve concludersi che il

è da considerare un ente pubblico di natura non economica al quale si applicano le disposizioni di cui all’artt. 2, comma 2 e all’art. 31, comma 7 TUEL.

A sostegno dell’appello l’appellante fondatamente sostiene che il Tribunale ha omesso di considerare:

che il è un soggetto giuridico diverso rispetto ai precedenti consorzi atteso che ‘ nelle more della costituzione delle Società provinciali, di cui all’articolo 20 della legge della regione Campania 28 marzo 2007, n. 4, modificato dall’articolo 1 della legge della regione Campania 14 aprile 2008, n. 4, nasce COATTIVAMENTE dallo scioglimento di ex consorzi obbligatori: NA1; NA2; NA3; NA4; CE1; CE2; CE3;CE4 ed è (ERA) deputato a svolgere tutte le RAGIONE_SOCIALE necessarie per la gestione associata, integrata ed unitaria, del servizio pubblico della raccolta differenziata e smaltimento dei rifiuti, al fine di operare in regime di esclusività e non di libera concorrenza, in base a tariffe approvate dagli Enti (Comuni e Province) e riscosse mediante ruoli »;
-che, in particolare, il è stato istituito dall’articolo 11, comma 8, del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90, convertito nella legge 14 luglio 2008 n. 123;

-che esso è ‘ ad azionariato pubblico vincolato e, dunque, non ha operato nel campo della produzione o scambio di beni e servizi, in regime di concorrenza con altri soggetti privati ma di esclusività coatta ‘, tant’è che ‘ con l’ O.P.C.M. n. 3695 del 31 luglio 2008 all’art. 4: A) sono individuati i Comuni costituenti il che corrispondono a tutti quelli che alla data in vigore si avvalgono delle articolazioni territoriali dei disciolti consorzi per la gestione del ciclo integra to dei rifiuti o per la raccolta differenziata (….); B)
vengono, inoltre dichiarate nulle tutte le procedure di gara per l’affidamento del ciclo integrato dei rifiuti o della raccolta differenziata al di fuori del Unico (…); C) nonché il comma 5, prevede che i pagamenti al ed ai disciolti consorzi, nelle more della costituzione della relativa contabilità, sono garantiti anche in deroga alle disposizioni normative relative alla regolarità contributiva e previdenziale, nonché in deroga al decreto del Ministero dell’economia e delle finanz e 18 gennaio 2008, n. 40 ‘;
-che, pertanto, il ‘ è un sodalizio partecipato esclusivamente da enti pubblici per la migliore gestione di un servizio pubblico essenziale quale è la raccolta ed il trasporto dei rifiuti, applicando prezzi stabiliti in base a tariffe approvate dagli Enti (Comuni e Province) e riscossi mediante ruoli;

che proprio alla luce delle previsioni dello statuto consortile, integrate con quelle della legislazione generale e speciale (O.P.C.M. e decreti ministeriali), è possibile desumere la natura pubblica non economica del considerato che ai sensi dell’art. 1, comma 3, dello Statuto il «- è dotato di personalità giuridica di diritto pubblico; – è disciplinato delle norme del decreto legislativo del 18 agosto 2000, n. 267, contenente il T. U. delle leggi sull’ordinamento degli Enti Locali »; -ai sensi dell’art. 6, il patrimonio del è composto ‘ pressoché interamente da beni e mezzi finanziari provenienti dai soggetti consorziati, e non già dai proventi dell’RAGIONE_SOCIALE imprenditoriale, sicché i costi dell’RAGIONE_SOCIALE risultano prevalentemente sostenuti con entrate estranee ad una gestione puramente economica » ed ai sensi dell’art. 25 « il patrimonio è costituito prevalentemente da beni mobili, immobili e contributi dei Comuni consorziati »; ai sensi dell’art. 23, il informa la propria RAGIONE_SOCIALE a « criteri di efficacia, efficienza e trasparenza, nel rispetto del vincolo dell’economicità » (comma 1) ed ha l’obbligo del pareggio di bilancio preventivo da perseguire attraverso l’equilibrio dei cost i e dei ricavi, compresi i trasferimenti (comma 2), tuttavia è prevista l’erogazione di servizi a costi non economici ‘ con l’illustrazione delle finalità sociali da perseguire e la specifica indicazione delle fonti di finanziamento ‘ (comma 3); -ai sensi dell’art. 26, agli enti territoriali può essere trasferito l’utile di esercizio, che però, per deliberazione assembleare, può essere impiegato o per incrementare il fondo di riserva, ove già costituito, ovvero il fondo di finanziamento dell’RAGIONE_SOCIALE prevista dal piano di programma, ed ove il fondo di riserva risulti insufficiente, la perdita residua può essere ripianata dal Comuni consorziati; ai sensi dell’art. 3, l’oggetto del è costituito -esclusivamente -dall’espletamento delle RAGIONE_SOCIALE nece ssarie per la gestione associata, integrata ed unitaria, finalizzata al contenimento dei costi e alla qualità delle prestazioni della raccolta differenziata; ai sensi dell’art. 7, il non ha la capacità di disporre di sé stesso, indisponibilità ch e è una ‘ conseguenza della doverosità del perseguimento dell’interesse pubblico ‘;
inoltre la natura di ente pubblico non economico è comprovata dalla normativa sulla gestione del personale, come riconosciuto in più occasioni anche dai giudici del lavoro ( Cass. SS.UU. 26939/2014 e Cass. 3558/2021) .

Infondatamente, pertanto, l’appellata eccepisce che dallo statuto emergerebbe che il è dotato, ai sensi dell’art. 1, comma 3, di ‘ personalità giuridica di diritto pubblico e di autonomia imprenditoriale ‘ e che ai sensi dell’art. 23 dello Statuto ‘ informa la propria RAGIONE_SOCIALE a criteri di efficacia, efficienza e trasparenza nel rispetto del vincolo dell’economicità ‘; da tali locuzioni, infatti, non può evincersi la natura di ente pubblico economico, poiché l ‘ espressione ‘ autonomia imprenditoriale ‘ non vale a superare il contenuto della disciplina applicabile, di cui si dirà più avanti.
Ed infatti, c ome già affermato, l’indagine volta a stabilire se un ente pubblico sia o meno economico deve essere compiuta in concreto, tenendo presente la disciplina legale e statutaria che ne regola l’RAGIONE_SOCIALE con riferimento agli scopi dell’ente medesimo, non rileva ndo a tal fine, l’oggetto dell’RAGIONE_SOCIALE stessa.

Dalla giurisprudenza richiamata risulta la strutturazione del in parola come ente pubblico, strumentale ai Comuni associati, munito di personalità giuridica e con proprio statuto, che eroga i servizi di interesse pubblico necessari per la gestione associata, finalizzata al contenimento dei costi, della raccolta differenziata dei rifiuti, dunque perseguendo finalità istituzionali mediante fornitura di servizi essenziali di rilievo ambientale e di salute pubblica, in assenza di un regime di libera concorrenza. Tanto, in coerenza con la previsione dell’art. 2 del TUEL, che nel definirne l’ambito applicativo estende la vincolatività dell’intera disciplina degli Enti Locali ai Consorzi, cui partecipano enti locali, istituiti per la gestione dei servizi sociali (così la già citata Corte di appello di Napoli del 27 aprile 2022, resa nel giudizio n. R.G. 1548/2021).
Ebbene, la suddetta conclusione va condivisa, a superamento delle distonie letterali dello statuto (cfr. l’art. 1, comma 3) occorrendo privilegiare il complessivo tenore della disciplina legale e statutaria che regola l’RAGIONE_SOCIALE dell’ente con riferimento agli scopi, piuttosto che l’oggetto dell’RAGIONE_SOCIALE stessa, come già ricordato. Quanto al richiamo ai principi di ‘ economicità ‘ cui improntare l ‘ RAGIONE_SOCIALE del ( art. 23 dello statuto), esso non è significativo per affermare la sua natura privatistica poiché esso è una esplicitazione del principio di ‘ buon andamento ‘ dettato dall ‘ art. 97 Cost. per l ‘ RAGIONE_SOCIALE delle pubbliche amministrazioni.
Sul punto vale la pena di riportare, come integralmente condivisa, la motivazione della sentenza n. 5624/2025 della Corte di Appello di Napoli depositata il 12 novembre 2025, che ha esplicitato i motivi per i quali il

ha natura di ente pubblico non economico, così motivando: ‘ Ritiene il Collegio di dover sottolineare innanzitutto come il nasca ‘coattivamente’ ai sensi del D.L. 23.05.2008 (convertito nella legge n. 123/2008), in seguito allo scioglimento dei precedenti consorzi di bacino delle Province di e e la contestuale loro riunione in un unico consorzio la cui amministrazione viene affidata ad un Gestore Unico. La sua disciplina generale è contenuta in alcune ordinanze del COGNOME del Consiglio dei Ministri ed in particolare nell’ordinanza n. 3686 del
1.7.2008, emanata ai sensi dell’art. 5 della legge n. 225/1992, riguardante la specifica disciplina dello stato di emergenza e del potere di emettere ordinanze, che hanno carattere generale ed astratto ed assumono valenza innovativa dell’ordinamento, ricon osciuto al P.C.D.M anche ‘in deroga ad ogni disposizione vigente e nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento giuridico’. Tali ordinanze hanno (cfr. Consiglio di Stato 8.06.2011 n. 3502) carattere generale e astratto ed assumono valenza innovativa dell’ordinamento, sottolineando come nell’art. 8 di tale ordinanza n. 3686/2008 si delinea chiaramente la natura pubblicistica dell’Ente in questione .
A ciò si aggiunga che, nel caso in esame, ai sensi dell’art. 1, comma 3, dello Statuto prodotto in atti, ‘ il dotato di personalità giuridica di diritto pubblico e di autonomia imprenditoriale ed è disciplinato dalle norme del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, contenente il Testo Unico delle leggi s ull’ordinamento degli enti locali ‘. Peraltro, ai sensi dell’art. 23 del medesimo Statuto, ‘ il informa la propria RAGIONE_SOCIALE a criteri di efficacia, efficienza e trasparenza, nel rispetto del vincolo dell’economicità ‘ (comma 1) ed ‘ ha l’obbligo del pareggio di bilancio preventivo da perseguire attraverso l’equilibrio dei costi e dei ricavi, compresi i trasferimenti ‘ (comma 2).
Al fine di dissipare eventuali dubbi che potrebbero sorgere dal richiamo al ‘rispetto del vincolo dell’economicità’, appare opportuno evidenziare che il richiamo a tale criterio è ridimensionato dallo svolgimento dell’RAGIONE_SOCIALE in regime di non concorrenza, nonché dalle altre clausole statutarie che prevedono la possibilità di erogazione dei servizi a costi non economici e la provenienza delle risorse per la gestione anche dai contributi effettuati dai Comuni. Da un lato, dunque, il è assoggettato ad una disciplina pubblicistica; dall’altro lato, non fonda la sua RAGIONE_SOCIALE su criteri di rendimento e redditività ‘.
Ma lo Statuto del offre ulteriori decisivi elementi atti a corroborare la natura di ente pubblico non economico dello stesso. In particolare, l’art. 6 stabilisce che ‘ il è dotato di un patrimonio costituito: a. da un fondo di dotazione sottoscritto da ciascun ente consorziato in proporzione alle quote di partecipazione di euro uno per singolo abitante; b. da beni in natura imputabili alla quota di partecipazione al fondo di dotazione valutati al valore attuale; c. dai beni dei disciolti consorzi rimasti in capo al in seguito alla definizione dei rapporti di dare ed avere con gli enti locali, già consorziati dei disciolti consorzi di bacino e non costituenti il ### La proprietà dei citati beni dei disciolti consorzi rimane ripartita secondo le originarie quote di partecipazione. d. da acquisti, permute, donazioni, lasciti; e. da contribuzioni annuali dei comuni consorziati determinate in base alla popolazione residente; f. da contribuzioni straordinarie conferite dai comuni consorziati o da terzi; g. da ogni diritto che venga devoluto al o acquisito dallo stesso; h. dalle proprietà e capitali del . Potranno altresì essere assegnati al dai comuni consorziati beni in uso, locazione o comodato gratuito ‘. Si tratta, dunque, di un patrimonio composto pressoché interamente da beni e mezzi finanziari provenienti dai soggetti consorziati e non già dai proventi dell’RAGIONE_SOCIALE imprenditoriale, sicché i costi
dell’RAGIONE_SOCIALE risultano prevalentemente sostenuti con entrate estranee ad una gestione puramente economica: tale elemento è considerato espressamente dalla RAGIONE_SOCIALE significativo della natura non economica di un consorzio.

Non ignora la Corte il precedente di legittimità invocato da parte appellata (Cass. S.U. n. 20684 del 9.8.2018) relativo alle cc.dd. aziende speciali di enti pubblici territoriali. E’ noto, infatti, che fanno eccezione alla disciplina dell’ente pubblico n on economico i consorzi che gestiscono RAGIONE_SOCIALE aventi rilevanza economica ed imprenditoriale ai quali si applica la normativa delle aziende speciali in quanto compatibile (così Corte di Appello di Napoli n. 1338/2020 del 12.5.2020, con richiami ai numerosi precedenti: sentenze n. 1542/2015, n. 698/2018, n. 4903/2018, n. 6217/2018, n. 6495/2018, n. 2019/4159, n. 3172/2019). Per tali aggregazioni la RAGIONE_SOCIALE ritiene che ‘ in ragione della natura imprenditoriale dell’RAGIONE_SOCIALE svolta e della sua autonomia organizzativa e gestionale rispetto allo stato e agli enti locali da cui è partecipata, l’azienda speciale di ente pubblico territoriale, pur appartenendo al sistema con il quale la RAGIONE_SOCIALE gestisce i servizi pubblici che abbiano per oggetto produzioni di beni e RAGIONE_SOCIALE rivolte a soddisfare fini sociali e a promuovere lo sviluppo economico e civile delle comunità locali, non può qualificarsi, ai fini della normativa sulla forma dei contratti di cui agli articoli 16 e 17 del r.d. n. 2440 del 1923, Pubblica Amministrazione in senso stretto. Ne consegue che per i suoi contratti non è imposta la forma scritta “ad substantiam”, né sono vietate la stipula per “facta concludentia” o mediante esecuzione della prestazione ex art. 1327 c.c., ma vige, al contrario, il principio generale della libertà delle forme di manifestazione della volontà negoziale ‘. Tale pronunzia, che è relativa ai Consorzi RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE imprenditoriali facenti capo ad un ente pubblico, che ha lasciato impregiudicata la questione della qualificabilità o meno dell’azienda speciale come ente pubblico economico ad ogni ‘ altro o complessivo effetto ‘ (trattandosi di ‘ figura a struttura composita o ibrida, caratterizzata dall’evidente compresenza e dalla reciproca interazione di elementi marcatamente pubblicistici e pienamente privatistici ‘ ( così in sentenza), non si presenta coerente con il profilo del qui in esame, che non ha struttura imprenditoriale tipica ed opera con entrate estranee ad una gestione puramente economica, per cui non può essere tout court assimilato ad un’azienda speciale di un ente pubblico territoriale.
Tanto accertato, va da sé la fondatezza del motivo relativo alla mancata stipula del contratto; tale carenza non è stata mai superata documentalmente dalla ma neanche specificamente contestata. La circostanza è stata, peraltro, affermata dallo stesso Tribunale, che ha ritenuto che tale contratto effettivamente non era stato stipulato ma che esso, a monte, non fosse necessario, stante la natura di ente pubblico economico riconosciuta al .

Ebbene, non può condividersi la posizione della , che intenderebbe superare il problema della mancanza del contratto invocando contraddittoriamente altri principi; afferma che il requisito della forma scritta a pena di nullità richiesto anche quando la Pubblica Amministrazione agisce iure privatorum può essere surrogato da altri

elementi, come delibere interne dell’ente o da fatti concludenti quali il pagamento di fatture precedenti. A parere della Corte la necessità della forma scritta ad substantiam non consente l’individuazione di equipollenti documentali o di fatto ; in particolare, un eventuale riconoscimento del debito o l’adempimento parziale da parte del debitore è inidoneo a determinare una sanatoria per i contratti nulli e comunque invalidi.

In sostanza, affermata la natura del di ente pubblico non economico, non può dubitarsi del fatto che ai rapporti (all’epoca) intercorsi tra le parti debba applicarsi la normativa che impone la stipula per iscritto di ogni accordo negoziale, alla luce del conso lidato principio secondo cui ‘ la pubblica amministrazione non può assumere impegni o concludere contratti se non in forma scritta, richiesta ad substantiam, il cui mancato rispetto produce la nullità assoluta dell’atto, rilevabile anche d’uff icio. Né può darsi rilievo a comportamenti taciti o manifestazioni di volontà altrimenti date, in quanto la forma scritta ad substantiam è uno strumento di garanzia del regolare svolgimento dell’RAGIONE_SOCIALE amministrativa, sia nell’interesse del cittadino che della stessa Pubblica Amministrazione’ (cfr. ex multis Cass. n. 20340 del 28.9.2010) .
L’imposizione della forma scritta per tutti i contratti della Pubblica Amministrazione, infatti, essendo contenuta in norme dettate in materia di contabilità generale dello Stato, che costituisce regola generale certamente valida per tutte le Pubbliche Amministrazioni (cfr. artt. 16 e 17 R.D. 2440/1923), non risulta espressamente derogata per la situazione di emergenza rifiuti in Campania; tale deroga avrebbe dovuto risultare espressamente dalla legge. Né può ritenersi che la proroga unilaterale di un pregresso contratto equivalga a nuovo contratto, come sembra affermare la . Infatti i contratti della pubblica amministrazione non solo sono assoggettati a tale requisito di forma, ma per essi non valgono neppure le regole civilistiche dell’incontro tra proposta e accettazione, ‘dovendosi l’incontro delle volontà consacrare necessariamente in un unico documento sul quale sono apposte le sottoscrizioni di tutte le parti, seppure non contestuali’ (cfr. Cass., 12540/2016). Per tali ragioni non è possibile neanche la loro stipulazione nella forma dello scambio di proposta ed accettazione tra assenti (conclusione del contratto cd. a distanza o per corrispondenza), onde essi vanno consacrati in un unico documento che va sottoscritto dalle parti, anche se non conRAGIONE_SOCIALEmente (cfr., ex multis, Cass. n. 12540 del 17.6.2016).
Applicando i suddetti principi al caso in esame, la mancata produzione del contratto in forma scritta ad substantiam , mai depositato dall’opposta in primo grado ( ma neanche in sede di gravame), integra una nullità assoluta del rapporto dedotto in giudizio, rilevabile anche d’ufficio e non suscettibile di sanatoria né mediante il principio di non contestazione di cui al l’art. 115 c.p.c. né attraverso asserite ammissioni implicite desunte dalla proposizione di difese alternative, quali l’eccezione di avvenuto pagamento che non equivale in alcun modo a riconoscimento della validità del titolo contrattuale.
Quanto alla eccepita deroga all’obbligo della forma scritta per i contratti pubblici, ai sensi dell’art. 17 dello stesso R.D. 2248/1923, che consentirebbe la conclusione dei contratti a distanza ‘ secondo l’uso del commercio ‘ nei rapporti tra la Pubblica amministrazione e un’impresa commerciale nonché all’eccezione relativa alla validità della proroga di un precedente contratto intercorso con il (possibilità esclusa da Cass. n. 12216/2024), trattasi di eccezioni nuove ex art. 345 comma 2 c.p.c., come tali inammissibili e, comunque, infondate per tutte le ragioni spiegate.
In definitiva, gravando sull’opposta l’onere di provare l’esistenza di un valido contratto di appalto stipulato in forma scritta con la Pubblica Amministrazione, ne consegue che tale onere deve ritenersi non assolto, non avendo la stessa fornito alcuna pro va dell’esistenza del titolo negoziale da cui deriverebbe il credito con conseguente infondatezza della pretesa azionata; ogni altra questione è assorbita.

La condanna ai sensi dell’art. 96, comma 3, c.p.c. adottata in primo grado ( difesa dalla in appello ) è caducata dalla presente decisione, con cui il vede riformare in suo favore la sentenza di primo grado.

Con riguardo alle spese processuali di entrambi i gradi di giudizio, si ritengono sussistenti i motivi di cui all’art. 92 comma 2° c.p.c. per giustificarne la compensazione integrale tra le parti, tenuto conto del consolidarsi dell’orientamento circa la na tura di ente pubblico non economico del solo dopo la proposizione dell’appello e dell’esistenza di qualche precedente di Tribunale ancora di senso contrario

P.Q.M.

l a Corte di Appello di Napoli, definitivamente pronunciando sull’appello proposto dal , avverso

la sentenza n. 2854/2018 del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, pubblicata il 7.11.2019 e notificata il 20.11.2019, disattesa ogni altra domanda, eccezione e deduzione, così provvede:

accoglie l’appello e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, accoglie l’opposizione del avverso il decreto ingiuntivo n. 322/2013 emesso dal Tribunale di Santa Maria Capua Vetere e revoca il decreto stesso;

dichiara assorbita la domanda della di condanna del al risarcimento del danno da responsabilità aggravata; compensa tra le parti integralmente le spese del doppio grado. Così deciso in Napoli, il 9 febbraio 2026

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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