Contratto forma scritta: aggiudicazione è vincolante?

Una casa di cura si è vista negare il pagamento per prestazioni sanitarie fornite dopo un’aggiudicazione pubblica, poiché la Corte d’Appello ha ritenuto necessaria la stipula di un contratto in forma scritta. La Cassazione, riconoscendo la rilevanza della questione sul valore dell’aggiudicazione, ha rinviato il caso alla pubblica udienza per una decisione approfondita.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratto forma scritta: l’aggiudicazione pubblica è sufficiente a vincolare la P.A.?

L’ordinanza interlocutoria in esame solleva una questione fondamentale nei rapporti tra imprese e Pubblica Amministrazione: un atto di aggiudicazione, conseguente a una procedura pubblica, è di per sé sufficiente a costituire un contratto vincolante o è sempre necessaria la successiva stipula di un contratto in forma scritta? La Corte di Cassazione, riconoscendo la particolare rilevanza del quesito, ha deciso di non pronunciarsi in camera di consiglio, rinviando la causa a una pubblica udienza per un esame più approfondito.

I Fatti di Causa

Una struttura sanitaria privata otteneva un’ingiunzione di pagamento per oltre 2,2 milioni di euro nei confronti di un’Azienda Sanitaria Locale (ASL). Il credito derivava da prestazioni sanitarie erogate nell’anno 2013, a seguito dell’assorbimento di 40 posti letto e del relativo personale da un’altra struttura dismessa. Tale riallocazione era avvenuta tramite una procedura pubblica indetta dalla stessa ASL, conclusasi con una delibera di aggiudicazione in favore della struttura ricorrente.

L’ASL si opponeva al pagamento, eccependo principalmente tre punti: la nullità del rapporto per mancanza di un contratto redatto in forma scritta, il difetto di giurisdizione e il superamento del tetto di spesa annuale.

Mentre il Tribunale di primo grado dava ragione alla casa di cura, la Corte d’Appello ribaltava la decisione, accogliendo la tesi dell’ASL. Secondo i giudici di secondo grado, la delibera di aggiudicazione era un mero atto interno, privo di efficacia vincolante tra le parti in assenza della successiva stipulazione di un formale contratto scritto.

I motivi del ricorso in Cassazione

La struttura sanitaria ha impugnato la sentenza d’appello, basando il proprio ricorso su tre motivi principali:

1. Errata interpretazione delle norme sulla forma dei contratti pubblici: La ricorrente sostiene che né il bando né la delibera di aggiudicazione prevedevano la necessità di un successivo contratto, e che la natura stessa dell’operazione (una mera riallocazione di servizi e personale già esistenti) rendeva l’aggiudicazione di per sé sufficiente a perfezionare l’obbligazione.
2. Violazione delle norme sull’autonomia contrattuale: Viene contestata la decisione della Corte d’Appello di negare all’aggiudicazione la natura e l’efficacia di un contratto, fonte di nuove obbligazioni.
3. Inversione dell’onere della prova: La casa di cura lamenta che la Corte d’Appello abbia erroneamente ritenuto non contestato il pagamento del tetto di spesa, quando invece era onere dell’ASL dimostrare che il credito richiesto eccedeva i limiti di spesa pattuiti, prova che non è mai stata fornita.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione, con la presente ordinanza interlocutoria, non entra nel merito della controversia. Non stabilisce, quindi, chi abbia ragione o torto. Piuttosto, svolge una funzione di filtro e di organizzazione del proprio lavoro. Gli Ermellini osservano che le questioni di diritto sollevate dalla ricorrente, in particolare quella relativa alla necessità o meno di un contratto forma scritta per dare efficacia vincolante a un’aggiudicazione pubblica, sono di ‘particolare rilevanza’ ai sensi dell’art. 375 c.p.c.

Questa qualificazione implica che il caso merita una trattazione più solenne e approfondita rispetto a quella, più snella, della camera di consiglio. Pertanto, la Corte dispone il rinvio della causa a nuovo ruolo, affinché venga fissata una pubblica udienza. In tale sede, la discussione avverrà alla presenza dei difensori delle parti e con la partecipazione necessaria del Procuratore Generale, garantendo così un contraddittorio pieno su questioni giuridiche complesse e di potenziale impatto su numerosi altri casi simili.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

La decisione di rinviare la causa a pubblica udienza lascia la questione centrale irrisolta, ma ne sottolinea l’importanza cruciale. La futura sentenza della Corte di Cassazione avrà un impatto significativo sui rapporti contrattuali con la Pubblica Amministrazione. Se la Corte dovesse accogliere la tesi della struttura sanitaria, si affermerebbe un principio di maggiore flessibilità, riconoscendo che, in determinate circostanze, l’aggiudicazione può essere sufficiente a perfezionare il vincolo contrattuale. Se, al contrario, dovesse essere confermata la tesi della Corte d’Appello, verrebbe ribadito il rigido formalismo che impone sempre la forma scritta ad substantiam per i contratti della P.A., a tutela dell’interesse pubblico e della trasparenza. Le imprese che operano con il settore pubblico dovranno attendere la decisione finale per avere un chiaro indirizzo su come e quando un impegno della P.A. possa considerarsi definitivo e legalmente vincolante.

Un’aggiudicazione pubblica è sufficiente a creare un obbligo di pagamento per la Pubblica Amministrazione?
La Corte d’Appello ha stabilito di no, ritenendo indispensabile un successivo contratto in forma scritta. La struttura sanitaria ricorrente sostiene il contrario. La Corte di Cassazione ha ritenuto la questione di tale importanza da dover essere decisa in una pubblica udienza, quindi la risposta definitiva è ancora in sospeso.

Perché la Corte di Cassazione non ha deciso subito il caso?
La Corte ha ritenuto che le questioni giuridiche sollevate, specialmente quella sulla necessità del contratto scritto dopo l’aggiudicazione, fossero di ‘particolare rilevanza’. Per questo motivo, ha rinviato la causa a una pubblica udienza per consentire una discussione più approfondita e la partecipazione del Procuratore Generale, invece di una decisione più rapida in camera di consiglio.

Su chi ricade l’onere di provare il superamento del tetto di spesa?
Secondo la prospettazione della struttura sanitaria ricorrente, l’onere di provare che le prestazioni richieste superavano il tetto di spesa massimo concordato grava sull’Azienda Sanitaria Locale. Questo perché il superamento del tetto rappresenta un fatto che impedisce l’esigibilità del credito, e chi eccepisce un fatto impeditivo deve provarlo.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 10213 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 10213 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 17/04/2025

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 5573/2021 R.G. proposto da:

CASA DI CURA NOME COGNOME, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. NOME COGNOME e dall’avv. NOME COGNOME ed elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’avv. COGNOME;

-ricorrente- contro

AZIENDA RAGIONE_SOCIALE SALERNO, in persona del Direttore Generale e legale rappresentante p.t. dr. NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’avv. NOME COGNOME e dall’avv. NOME COGNOME domiciliata ;

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di SALERNO n. 1461/2020 depositata il 23/12/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/01/2025 dalla Consigliera NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1. Nel 2015, su ricorso della Casa di Cura Prof. Dott. NOME COGNOME RAGIONE_SOCIALE (d’ora innanzi, per brevità, ‘Casa di Cura’), il Tribunale di Salerno, con d.i. n. 2970/2015, ingiungeva alla RAGIONE_SOCIALE Salerno il pagamento, in favore della ricorrente, di Euro 2.291.687,33, oltre interessi moratori, a titolo di differenza del corrispettivo delle prestazioni inerenti l’anno 2013 eseguite dalla ricorrente, la quale aveva già detratto gli importi per somme esigibili in precedenza ed oggetto di pagamento e/o separata e pregressa azione giudiziale.
A fondamento della propria pretesa, la Casa RAGIONE_SOCIALE deduceva che tale credito (documentato dalle note dell’ASL Salerno consistenti nelle verifiche con procedura regionale di controllo SDO delle prestazioni eseguite e dalle fatture) atteneva alla remunerazione delle prestazioni inerenti il volume prestazionale connesso all’assorbimento e alla attivazione di 40 posti letto per acuti dismessi dalla RAGIONE_SOCIALE di Battipaglia ed attribuiti alla esponente a seguito di aggiudicazione dell’Offerta Tecnica promossa con delibera n. 430 del 05.05.2011 dell’ASL Salerno.
Osservava, inoltre, che, in conseguenza della aggiudicazione, la Casa RAGIONE_SOCIALE era stata obbligata al totale assorbimento con contratto a tempo indeterminato di 30 unità di personale che risultavano occupate presso la Casa di Cura Maria Venosa in data 18/02/2011.

Avverso il suddetto decreto ingiuntivo, l’ASL Salerno proponeva opposizione, eccependo: a) il difetto di giurisdizione del Giudice adito; b) la nullità del contratto poiché non redatto in forma scritta; c) il superamento del tetto di spesa.

Con la sentenza n. 655/2019, il Tribunale di Salerno, rigettava l’opposizione osservando che, oltre che per la vicinitas al fatto da provare, era onere ex art. 2697 c.c. della Asl provare il superamento del tetto di spesa fissato per il 2013 – quale fatto impeditivo dell’esigibilità del credito – e che tale prova non era stata fornita: anzi, la stessa Asl aveva prodotto un documento interno dal quale risultavano le somme costituenti il tetto di spesa che era stato assegnato alla casa di Cura Venosa per le prestazioni relative ai 40 posti letto riallocate presso la Casa di Cura Cobellis e che, pertanto, dovevano aggiungersi – rivalutate in ragione della classe A (in luogo che C) della Casa di Cura Cobellis all’originario tetto di spesa fissato (ante riallocazione) per quest’ultima.
Con la sentenza n. 1461/2020, la Corte d’Appello di Salerno in accoglieva l’appello della ASL e in riforma della sentenza impugnata revocava il decreto ingiuntivo e condannava la Casa RAGIONE_SOCIALE al pagamento delle spese del giudizio di entrambi i gradi del giudizio.

Avverso la suindicata pronunzia della corte di merito la RAGIONE_SOCIALE propone ora ricorso per cassazione, affidato a 3 motivi illustrati da memoria.

3.1. L’ASL Salerno resiste con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4.1. Con il primo motivo, la RAGIONE_SOCIALE denunzia, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., la violazione e falsa applicazione dell’art. 16, comma 4, r.d. n. 2440/1923 (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.).

La ricorrente deduce l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui la Corte d’Appello ha riformato la decisione di primo grado, qualificando la delibera di aggiudicazione come un mero atto interno, privo di efficacia vincolante inter partes in assenza della stipula di un contratto in forma scritta.

Secondo la ricorrente, tale conclusione risulta infondata, in quanto né il bando né la delibera di aggiudicazione prevedono l’obbligo di una successiva stipulazione contrattuale. Inoltre, non potrebbe ritenersi sussistente alcuna indeterminatezza riguardo alle prestazioni oggetto dell’affidamento, alla loro remunerazione o al tetto di spesa, trattandosi di una mera riallocazione di posti letto e del relativo personale dalla Casa di Cura Venosa alla Casa di Cura Cobellis (cfr. p. 13 del ricorso).
A ulteriore conferma di tale impostazione, si evidenzia che, in situazioni analoghe, il verbale di assegnazione è stato ritenuto sufficiente per ottenere dalla Regione il pagamento delle prestazioni riallocate, utilizzando il tetto di spesa originariamente previsto per la struttura decaduta (cfr. p. 13 del ricorso).

4.2. Con il secondo motivo di ricorso parte ricorrente si duole, la violazione del d.ls. n. 502/1992, della legge n. 449/1997, della legge n. 549/1995, della legge n. 662/1996, degli artt. 1322 e 1372 c.c., nonché la falsa applicazione dell’art. 1432 c.c. (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.).

La ricorrente deduce l’erroneità della decisione impugnata nella parte in cui ha negato all’aggiudicazione e alla successiva riallocazione dei 40 posti letto ex Venosa la natura e l’efficacia di contratto, escludendone la qualificazione come ‘fonte aggiuntiva, rispetto a quella storica, di obbligazioni’ (cfr. pp. 13 e 14 del ricorso).

Censura, inoltre, la statuizione della Corte d’Appello secondo cui, con riferimento all’esercizio 2013, il contratto del 14 novembre 2013 non potrebbe giustificare le prestazioni erogate in

sostituzione della Casa di Cura Venosa, in quanto l’aggiudicazione rappresenterebbe la fonte dell’obbligazione di pagamento in capo all’ASL.

Sotto tale profilo, la ricorrente sostiene che, solo nell’ipotesi in cui si negasse all’aggiudicazione l’efficacia di contratto ai sensi dell’art. 16 del R.D. n. 2440/1923, l’ASL, non avendo fornito prova di aver corrisposto l’intero importo corrispondente al tetto di spesa previsto nel contratto del 14 novembre 2013, risulterebbe comunque tenuta al pagamento delle prestazioni erogate nel 2013, in virtù dello stesso contratto, il quale prevede la remunerazione di tutte le prestazioni rese in quell’anno (cfr. p. 17 del ricorso).
4.3. Con il terzo motivo, la RAGIONE_SOCIALE denunzia la violazione dell’art. 2697, in relazione all’art. 1218 c.c. (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.).

Deduce l’erroneità della sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che la struttura sanitaria non avesse contestato l’integrale pagamento, da parte dell’ASL, del tetto massimo di spesa previsto per il 2013, pari a oltre 9,8 milioni di euro, e che avesse sostenuto la necessità di corrispondere le prestazioni ex Venosa in aggiunta a tale importo.

Secondo la ricorrente, tale statuizione deve essere cassata, in quanto la RAGIONE_SOCIALE ha dimostrato la mancata remunerazione delle prestazioni ospedaliere, mentre l’ASL, su cui incombeva l’onere probatorio, non ha fornito la prova che il credito azionato riguardasse prestazioni eccedenti il limite già liquidato alla struttura convenzionata, come invece correttamente riconosciuto dal Tribunale (cfr. pp. 18-19 del ricorso).

5.1. Osserva il Collegio come le questioni di diritto sollevate dalla ricorrente attraverso la proposizione dei motivi di doglianza appaiono dotate di particolare rilevanza ai sensi dell’art. 375 c.p.c. sicché appare opportuno disporre il rinvio della causa a nuovo ruolo

perché venga fissata la relativa trattazione in Pubblica Udienza, alla presenza delle parti e con la partecipazione necessaria del P.G.

P. Q. M.

La Corte rinvia la causa a nuovo ruolo, ai fini della relativa trattazione in pubblica udienza.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Terza

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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