Contratto di patrocinio PA: quando è valido? Cassazione

Un avvocato si è visto negare il compenso da un Comune poiché i giudici di merito avevano ritenuto nullo l’incarico. La Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione, stabilendo che un contratto di patrocinio PA è valido se formalizzato tramite la procura alle liti firmata dal sindaco e l’atto difensivo sottoscritto dal legale. Questo incontro di volontà soddisfa il requisito della forma scritta, senza necessità di una preventiva delibera della Giunta.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratto di Patrocinio PA: Procura e Atto Legale Bastano per la Validità

La stipula di un contratto con la Pubblica Amministrazione è spesso circondata da rigidi formalismi, volti a garantire trasparenza e corretto utilizzo delle risorse pubbliche. Ma cosa succede quando un Comune affida un incarico a un avvocato? È sufficiente la procura firmata dal Sindaco? La recente sentenza della Corte di Cassazione, n. 1571/2024, offre chiarimenti fondamentali sul contratto di patrocinio PA, stabilendo un principio di semplificazione che tutela il diritto al compenso del professionista.

I Fatti del Caso

La vicenda ha origine da un decreto ingiuntivo ottenuto da un avvocato nei confronti di un Comune per il pagamento di oltre 16.000 euro, a titolo di compenso per un’attività difensiva svolta in favore dell’ente. Il Comune si opponeva, sostenendo la nullità del contratto di incarico professionale per due motivi principali: la mancanza di una valida procura e l’assenza della forma scritta richiesta ad substantiam per i contratti della Pubblica Amministrazione.

Il Tribunale di primo grado accoglieva l’opposizione del Comune, revocando il decreto ingiuntivo. La motivazione si basava su una valutazione combinata: la procura alle liti era invalida perché non preceduta da un’apposita determina sindacale e, più in generale, mancava un contratto scritto che formalizzasse l’accordo tra il professionista e l’ente pubblico, come richiesto dalla normativa sulla contabilità pubblica.

La Decisione della Corte d’Appello

L’avvocato impugnava la sentenza di primo grado. Tuttavia, la Corte d’Appello dichiarava l’appello inammissibile. Secondo i giudici di secondo grado, la sentenza del Tribunale si fondava su due distinte e autonome rationes decidendi: l’invalidità della procura e la nullità del contratto. Poiché l’avvocato, nel suo appello, si era concentrato solo sulla questione della validità del contratto, senza contestare specificamente il vizio della procura, quest’ultima statuizione era passata in giudicato, rendendo inutile l’esame delle altre censure.

Il Contratto di Patrocinio PA e il Ricorso in Cassazione

Insoddisfatto, il legale ricorreva in Cassazione, contestando l’interpretazione della Corte d’Appello. Sosteneva, in primo luogo, che la motivazione del Tribunale non fosse duplice, ma un’unica, complessa argomentazione in cui l’invalidità della procura era vista come una conseguenza della più ampia questione della nullità del contratto per difetto di forma. In secondo luogo, ribadiva la validità del contratto di patrocinio PA e il suo diritto al compenso, affermando che la forma scritta richiesta dalla legge era stata pienamente rispettata.

Le Motivazioni della Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’avvocato, cassando la sentenza d’appello e stabilendo principi di diritto di grande rilevanza pratica. Ecco i punti salienti della motivazione:

1. Unica Ratio Decidendi: La Corte ha chiarito che il ragionamento del Tribunale era unitario. L’invalidità della procura e la nullità del contratto erano aspetti inscindibilmente connessi di un’unica questione: la corretta formalizzazione dell’incarico legale. Di conseguenza, l’appello non era inammissibile, in quanto aveva colto e contestato il nucleo centrale della decisione di primo grado.

2. La Forma Scritta nel Contratto di Patrocinio: Questo è il cuore della sentenza. La Cassazione ha ribadito un principio consolidato: nel contratto di patrocinio stipulato con un ente pubblico, il requisito della forma scritta ad substantiam è soddisfatto dall’incontro di due atti. Da un lato, la procura alle liti, rilasciata dall’organo rappresentativo dell’ente (il Sindaco) e, dall’altro, l’atto difensivo (es. comparsa di costituzione) redatto e sottoscritto dal difensore. Questo scambio di documenti formalizza l’incontro di volontà tra le parti (ente e professionista), integrando tutti gli elementi essenziali del contratto: l’accordo, la causa, l’oggetto e, appunto, la forma scritta.

3. I Poteri del Sindaco: La Corte ha inoltre specificato che il Sindaco, in qualità di rappresentante legale del Comune, ha il potere di conferire la procura alle liti senza che sia necessaria una preventiva autorizzazione della Giunta comunale. La delibera della Giunta, infatti, è un atto con valenza meramente interna, gestionale e tecnica, che non incide sulla validità esterna dell’incarico conferito dal Sindaco.

Le Conclusioni

La sentenza n. 1571/2024 della Corte di Cassazione rappresenta un punto fermo per tutti i professionisti legali che operano con la Pubblica Amministrazione. Essa conferma che il diritto al compenso non può essere negato sulla base di formalismi eccessivi. La combinazione della procura alle liti firmata dal legale rappresentante dell’ente e dell’atto difensivo sottoscritto dall’avvocato è sufficiente a perfezionare un valido contratto di patrocinio PA. Questa pronuncia non solo tutela il lavoro del professionista, ma garantisce anche maggiore certezza ed efficienza nei rapporti tra avvocati ed enti pubblici.

Per la validità di un contratto di patrocinio con un Comune, è sufficiente la procura alle liti rilasciata dal Sindaco?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che la procura alle liti conferita dal Sindaco, quale rappresentante legale dell’ente, è un elemento fondamentale per la costituzione del rapporto, senza necessità di ulteriori atti formali esterni.

La delibera di autorizzazione della Giunta Comunale è necessaria perché il Sindaco possa conferire un incarico a un legale?
No. La sentenza chiarisce che la delibera della Giunta è un atto meramente gestionale e tecnico, con valenza interna, e non è un requisito necessario per la validità esterna della procura alle liti conferita dal Sindaco.

Come si soddisfa il requisito della forma scritta per un contratto di patrocinio con la Pubblica Amministrazione?
Il requisito della forma scritta ad substantiam si considera soddisfatto attraverso il collegamento tra la procura alle liti, sottoscritta dal rappresentante dell’ente (il Sindaco), e l’atto di difesa (es. comparsa di risposta) sottoscritto dal difensore. Questo incontro di volontà documentale perfeziona l’accordo contrattuale.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 1571 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 2 Num. 1571 Anno 2024

Presidente: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/01/2024

SENTENZA

sul ricorso 3467 -2019 proposto da:

NOME, rappresentato e difeso da sé stesso e dall’AVV_NOTAIO, giusta procura , per quest’ultima, in calce al ricorso, con indicazione degli indirizzi pec;

– ricorrente –

Contro

COMUNE RAGIONE_SOCIALE, in persona del sindaco pro tempore,

INGANNÈ NOME

COGNOME AURELIO

SORTINO SALVATORE

NOME COGNOME

ASSICURATORI DEI LLOYD’S OF LONDON

– intimati – avverso la sentenza n. 1859/2018 della CORTE D’APPELLO di CATANIA, pubblicata il 6/9/2018;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28/6/2023 dal consigliere COGNOME;

lette le conclusioni del P.M. in persona del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME che ha chiesto l’accoglimento del ricorso; lette le memorie delle parti.

FATTI DI CAUSA

Con decreto ingiuntivo n. 239/2015, il Tribunale di Siracusa ingiunse al RAGIONE_SOCIALE di pagare, in favore dell’AVV_NOTAIO, la somma di Euro 16.420,22 a titolo di corrispettivo per l’attività difensiva da lui espletata, in favore dell’ente, nel giudizio iscritto al n. 2002/2003 del registro generale del TAR di Catania.

Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE si oppose e chiamò in causa i dipendenti comunali NOME COGNOME e NOME COGNOME e il sindaco NOME COGNOME, affinché rispondessero personalmente del pagamento dei compensi dovuti al professionista e dei danni provocati all’Ente per aver conferito l’incarico di difesa al professionista opposto, in carenza di delibera della Giunta di autorizzazione al Sindaco a stare in giudizio ed in violazione delle norme di contabilità dettate dall’art. 191 e ss. del d.lgs. 18/08/2000 n. 267.
I terzi chiamati chiamarono in causa il sindaco neoeletto NOME COGNOME che chiamò in garanzia la sua compagnia di assicurazione, RAGIONE_SOCIALE, per essere manlevato in caso di condanna.

Con sentenza n. 1032/2011, il Tribunale di Siracusa accolse l’opposizione del RAGIONE_SOCIALE e revocò il decreto ingiuntivo per difetto di idonea procura e per nullità del contratto per difetto della forma scritta prescritta ad substantiam dagli art. 16 e 17 del r.d. 2440 del 1923.

3 . Avverso questa sentenza l’AVV_NOTAIO propose appello, censurando, con il primo motivo, la statuizione di nullità del contratto in riferimento al difetto di forma e, con il secondo motivo, in riferimento alla riscontrata violazione dell’art. 191 d .lgs. n.267/2000.

Il RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE proposero appello incidentale avverso la statuizione di compensazione delle spese; NOME COGNOME, invece, con la sua impugnazione incidentale, contestò la mancata condanna di NOME COGNOME al risarcimento dei danni ex art. 96 cod. proc. civ..

Con sentenza n. 1859/2018, la Corte d’appello di Catania dichiarò inammissibile l’appello principale, ri tenendo che la sentenza si fondasse su due distinte rationes decidendi , autonomamente sufficienti a fondare la decisione e che ne fosse stata impugnata soltanto una in quanto era stata contestata soltanto la rilevata mancanza di un valido contratto d’opera professionale, ma non la mancanza di una valida procura; dichiarò inammissibile l’appello incidentale di COGNOME, per non essere stata impugnata la statuizione di compensazione delle spese, per sé stessa incompatibile con la condanna per lite temeraria; accolse invece parzialmente l’appello incidentale del RAGIONE_SOCIALE, compensando le spese con il ricorrente soltanto per un terzo e ponendo il residuo a carico dell’AVV_NOTAIO ; accolse infine, integralmente, l’appello incidentale di RAGIONE_SOCIALE le cui spese , per entrambi i gradi, pose pure a carico dell’AVV_NOTAIO.
Avverso questa sentenza l’AVV_NOTAIO ha proposto ricorso per Cassazione, affidato a quattro motivi. Il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE,

NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e la RAGIONE_SOCIALE non hanno svolto difese.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, l’AVV_NOTAIO ha prospettato, in riferimento all’art. 360 comma I n. 3 cod. proc. civ., la violazione dell’art. 2909 cod. civ. e dell’art. 112 cod. proc. civ. per avere la Corte ritenuto che la sentenza di primo grado fosse sostenuta da due motivazioni alternative e, cioè, l’invalidità della procura e la nullità del contratto, di cui la prima non sarebbe stata censurata, con conseguente passaggio in giudicato della sentenza impugnata.

Secondo il ricorrente, invece, il Giudice di primo grado avrebbe unicamente evidenziato che la determina sindacale e la procura alle liti non sono idonee ad integrare il requisito della forma scritta del contratto di patrocinio, prescritta a pena di nullità; la questione della nullità del contratto costituirebbe perciò l’unica motivazione e sarebbe stata peraltro sollevata tardivamente in primo grado o comunque ril evata d’ufficio in violazione dell’art. 101 cod. proc. civ, senza contraddittorio sul punto; la statuizione sarebbe inoltre erronea perché il contratto fra professionista e amministrazione comunale risulterebbe in forma scritta dal concreto esercizio dell’incarico, perché l’atto di costituzione contiene la procura che costituisce l’incontro della volontà del sindaco, che ha la rappresentanza organica dell’ente , e del difensore a cui è conferito il mandato difensivo.
1.2. Con il secondo motivo, il ricorrente ha prospettato, in relazione all’art. 360 comma I n. 4 cod. proc. civ., la violazione dell’art. 342 cod. proc. civ. per avere la Corte erroneamente ritenuto necessario, per il conferimento dell’incarico al difensore e l a costituzione in giudizio del RAGIONE_SOCIALE, la preventiva autorizzazione della Giunta, risultando invece sufficiente l’avvenuto rilascio della procura da parte del sindaco, che peraltro possiede già il potere di rappresentanza dell’Ente locale.

I primi due motivi, che possono essere trattati congiuntamente perché connessi, sono fondati.

Il Tribunale ha accolto l’opposizione fondando la pronuncia su un’unica motivazione, seppure complessa, perché costruita da due argomenti tra loro inscindibilmente connessi: ha ritenuto, infatti, invalida la procura alle liti rilasciata a margine della comparsa di costituzione e risposta davanti al T.A.R. «in quanto non preceduta neppure dalla determina sindacale (in disparte la controversa questione se il Sindaco possa stare in giudizio senza autorizzazione della Giunta municipale) (così a pag. 17 della sentenza di primo grado)»; ha quindi rilevato che era stato soltanto il nuovo Sindaco ad adottare, con atto del 1/7/2003, la determina di nomina del difensore cui, tuttavia, non era seguito il conferimento di una nuova procura; ha, perciò, sovrapposto la necessità della sussistenza di un contratto scritto di mandato fra professionista e amministrazione con la necessità, ai fini della validità della procura alle liti conferita dal Sindaco e del conseguente diritto al compenso, di una determina sindacale e, ancor prima, dell’ autorizzazione della Giunta; ha, pertanto, accolto l’opposizione e revocato il decreto ingiunt ivo opposto, escludendo il diritto al compenso del difensore.
Proprio in questa sovrapposizione è evidente che la ratio decidendi è unica, seppure articolata in due argomentazioni: in quanto offerte in rapporto di conseguenza l’una con l’altra, infatti, le due argomentazioni sono inidonee, se individualmente considerate, a sorreggere la decisione.

Proponendo il suo appello, l’avvocato ha concentrato sì le sue due censure sulla sussistenza di un contratto valido di mandato con l’ente , ma ha rilevato altresì che vi era stato valido conferimento della procura alle liti e, in conseguenza, risultava concluso un valido contratto di patrocinio che fondava il diritto al compenso.

In tal senso l’appello era ammissibile perché censurava la ratio decidendi nella sua interezza in riferimento al principio, ormai consolidato (Cass. Sez. 6 – 3, n. 2266 del 16/02/2012; Sez. 6 – 3, n. 3721 del 24/02/2015; Sez. 2, n. 21007 del 06/08/2019), secondo cui, in tema di forma scritta ad substantiam dei contratti della P.A., il requisito è soddisfatto, nel contratto di patrocinio, con il rilascio al difensore della procura ai sensi dell’art. 83 cod. proc. civ., atteso che l’esercizio della rappresentanza giudiziale tramite la redazione e la sottoscrizione dell’atto difensivo perfeziona, mediante l’incontro di volontà fra le parti, l’accordo contrattuale in forma scritta.
È vero, infatti, che la procura alle liti, quale negozio unilaterale di conferimento della rappresentanza in giudizio, si distingue dal contratto di patrocinio che è, invece, un negozio bilaterale con cui è conferito l’incarico al professionista.

È vero altresì, tuttavia, che, ai sensi dell’art. 83 cod. proc. civ., il conferimento della procura è accettato dal professionista con il concreto esercizio della rappresentanza giudiziale e la sottoscrizione dell’atto di difesa, sicché in questa forma di accettazione del mandato alle liti apposto sull’atto è stato individuato, nella giurisprudenza di questa Corte, il contratto di patrocinio tra ente pubblico e professionista: del contratto di patrocinio con la pubblica Amministrazione sono, infatti, presenti tutti i requisiti necessari e, cioè, l’incontro di volontà tra ente pubblico e difensore, la funzione economico-sociale (causa) del negozio, l’oggetto e la forma scritta ad substantiam ; l’esigenza di identificarne il contenuto negoziale e di rendere possibili i controlli dell’autorità tutoria è, infine, soddisfatta dal collegamento necessario, funzionale e di contenuto tra la procura alle liti, sottoscritta dal rappresentante dell’Ente e l’atto di difesa (citazione, ricorso o comparsa) sottoscritto dal difensore.
La procura, d’altro canto, non necessita se conferita dal sindaco -né di previa determina né di autorizzazione della Giunta perché nel nuovo ordinamento delle autonomie locali, competente a conferire al difensore del RAGIONE_SOCIALE la procura alle liti è il Sindaco; la delibera della Giunta comunale è un atto meramente gestionale e tecnico, privo di valenza esterna (Cass., Sez. I, n. 11516 del 17/5/2007; Sez. 6 – 2, n. 5802 del 23/03/2016; Sez. 1, n. 16457 del 21/06/2018).

In tal senso la sentenza impugnata deve perciò essere cassata e la regolarità del mandato -al fine di riconoscere il diritto al compenso dell’avvocato ricorrente – deve essere valutata in riferimento ai principi esposti.

Dall’accoglimento dei primi due motivi deriva l’assorbimento del terzo motivo, con cui l’avvocato ha lamentato, in relazione all’art. 360 comma I n. 3 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione degli artt. 91 e 92 cod. proc. civ. per avere la Corte territoriale posto a suo carico le spese processuali della terza chiamata in causa RAGIONE_SOCIALE

Ugualmente risulta assorbito il quarto motivo con cui il ricorrente ha lamentato, in riferimento all’art. 360 comma I n. 4 cod. proc. civ., la violazione e falsa applicazione dell’art. 106 cod. proc. civ. per l’omessa pronuncia sulla domanda avanzata dal RAGIONE_SOCIALE nei confronti dei dipendenti comunali e del sindaco chiamati in causa e sull’asserita automatica estensione a questi ultimi della sua pretesa nei confronti del RAGIONE_SOCIALE.

La sentenza impugnata deve perciò essere cassata e la sussistenza del diritto al compenso deve essere valutata anche in riferimento ai principi esposti al punto 2.

Decidendo in rinvio, la Corte d’appello di Catania, in diversa composizione, statuirà anche sulle spese di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il primo e il secondo motivo di ricorso, assorbiti i restanti; cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Catania, in diversa composizione, anche per le spese di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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