Contratto a termine pubblico impiego: no conversione

Una collaboratrice linguistica, assunta da un’università pubblica con una serie di contratti a tempo determinato, ha chiesto la conversione del rapporto in uno a tempo indeterminato. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, riaffermando il principio secondo cui il contratto a termine nel pubblico impiego, anche se illegittimo, non si converte in un rapporto stabile. Tale divieto deriva dai principi costituzionali che regolano l’accesso al pubblico impiego, che deve avvenire tramite concorso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratto a Termine nel Pubblico Impiego: La Cassazione Conferma il Divieto di Conversione

La gestione del contratto a termine nel pubblico impiego rappresenta una delle aree più complesse e dibattute del diritto del lavoro, con regole profondamente diverse da quelle applicate nel settore privato. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: l’illegittimità del termine apposto a un contratto di lavoro con una pubblica amministrazione non comporta la sua automatica conversione in un rapporto a tempo indeterminato. Analizziamo questa importante decisione per comprenderne le ragioni e le conseguenze pratiche.

I Fatti del Caso: La Vicenda di una Collaboratrice Linguistica

Il caso riguarda una collaboratrice ed esperta linguistica che per anni ha lavorato presso un’importante università pubblica attraverso una successione di contratti di lavoro subordinato a tempo determinato. Ritenendo che tale prassi mascherasse un’esigenza lavorativa stabile e continuativa, la lavoratrice si è rivolta al tribunale per chiedere l’accertamento dell’illegittimità dei termini e, di conseguenza, la conversione del suo rapporto di lavoro in uno a tempo indeterminato, a partire dal primo contratto stipulato.

Il Tribunale di primo grado le aveva dato ragione, dichiarando la nullità del termine e ordinando all’ateneo la riammissione in servizio a tempo indeterminato. La Corte d’Appello, tuttavia, ha parzialmente riformato la decisione: pur confermando l’illegittimità del termine e l’esistenza di un rapporto di lavoro subordinato, ha escluso la possibilità di conversione del contratto, applicando i principi consolidati in materia di pubblico impiego.

La Decisione della Corte di Cassazione sul contratto a termine pubblico impiego

Investita della questione, la Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della lavoratrice, confermando la decisione della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno colto l’occasione per ribadire con fermezza la netta distinzione tra la disciplina del lavoro privato e quella del lavoro pubblico in tema di contratti a termine.

La Corte ha inoltre respinto le altre doglianze della ricorrente, tra cui la richiesta di parificazione del trattamento economico a quello dei ricercatori a tempo definito, ritenendo non applicabile in via estensiva la normativa specifica invocata, data la diversità delle figure professionali e la mancata prova di un’identità di mansioni.

Le Motivazioni: Perché non c’è Conversione nel Pubblico Impiego?

Il cuore della decisione risiede nell’interpretazione dell’articolo 97 della Costituzione. Questo articolo sancisce i principi di buon andamento e imparzialità dell’amministrazione e stabilisce che agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede, di regola, mediante concorso pubblico. Questo principio fondamentale ha lo scopo di garantire l’efficienza, la trasparenza e la parità di accesso al lavoro pubblico.

La conversione automatica di un contratto a termine illegittimo in un rapporto a tempo indeterminato eluderebbe questa regola costituzionale, consentendo l’instaurazione di un rapporto di lavoro stabile senza il superamento di una selezione pubblica. Per questa ragione, la giurisprudenza, sia costituzionale che di legittimità, è costante nell’affermare che la sanzione per l’abuso dei contratti a termine da parte della P.A. non è la stabilizzazione del lavoratore, bensì il diritto di quest’ultimo a ottenere il risarcimento del danno.

La Corte ha precisato che anche le normative speciali, come quella relativa all’assunzione di collaboratori linguistici universitari (D.L. n. 120/1995), pur prevedendo contratti di diritto privato, non derogano a questi principi imperativi del diritto pubblico. L’autonomia delle università nella gestione del personale deve sempre avvenire nel rispetto dei vincoli di bilancio e dei criteri di selezione pubblica, escludendo la possibilità di una conversione.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

L’ordinanza in esame consolida un orientamento giurisprudenziale ormai granitico. Per i lavoratori del settore pubblico, la via per la stabilizzazione non passa attraverso l’impugnazione del contratto a termine. L’abuso da parte dell’amministrazione può fondare una richiesta di risarcimento del danno, ma non può portare all’assunzione a tempo indeterminato.

Questa decisione sottolinea la specialità del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, dove l’interesse pubblico alla corretta gestione delle risorse e alla selezione meritocratica del personale prevale sulla sanzione della conversione, tipica del settore privato. I lavoratori precari della P.A. devono quindi essere consapevoli che la tutela offerta dall’ordinamento in caso di illegittimità del contratto è di natura risarcitoria e non costitutiva di un rapporto di lavoro stabile.

Un contratto a termine illegittimo stipulato con un’università pubblica può essere convertito in un contratto a tempo indeterminato?
No. La Corte di Cassazione ha ribadito che, a differenza del settore privato, nel pubblico impiego vige un divieto di conversione. L’accesso ai ruoli della pubblica amministrazione deve avvenire, di regola, tramite concorso pubblico, come stabilito dall’art. 97 della Costituzione, e la conversione violerebbe tale principio.

Perché alla collaboratrice non è stato riconosciuto lo stesso trattamento economico di un ricercatore universitario?
La Corte ha ritenuto che la normativa che equipara la retribuzione dei lettori di madrelingua a quella dei ricercatori non fosse applicabile in via estensiva a figure professionali diverse, come quella di collaboratore ed esperto linguistico. Inoltre, la lavoratrice non aveva fornito la prova di aver svolto mansioni identiche o superiori che giustificassero tale parificazione.

Quale tutela ha un lavoratore in caso di abuso di contratti a termine nel pubblico impiego, se non è possibile la conversione?
Sebbene la sentenza si concentri sul rigetto della domanda di conversione, la giurisprudenza costante prevede che il lavoratore abbia diritto al risarcimento del danno. L’illegittima apposizione del termine o la reiterazione abusiva dei contratti a termine da parte della pubblica amministrazione configura un illecito che dà diritto a una tutela di tipo risarcitorio, ma non alla stabilizzazione del rapporto di lavoro.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 18104 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 18104 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 02/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso 2914-2019 proposto da:

NOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del Rettore pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE DELLO RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE presso i cui Uffici domicilia in RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, alla INDIRIZZO;

– controricorrente –

nonchè contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Centrale dell’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1199/2018 della CORTE D’APPELLO di RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, depositata il 11/07/2018 R.G.N. 4926/2013;

Oggetto

R.G.N. 2914/2019

COGNOME.

Rep.

Ud. 09/04/2024

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 09/04/2024 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Corte di appello di RAGIONE_SOCIALE aveva parzialmente accolto il ricorso proposto dall’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE avverso la decisione con cui il tribunale locale aveva dichiarato la nullità del termine apposto ai contratti di lavoro subordinato stipulati tra l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e NOME , aveva dichiarato la sussistenza di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato fin dal 15.2.1999 ed ordinato all’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE il ripristino del rapporto con la riammissione in servizio della lavoratrice nelle mansioni di collaboratore ed esperto linguistico.
La corte di merito, confermando le statuizioni in punto di illegittimità del termine e di esistenza di un rapporto di lavoro subordinato, aveva riformato la decisione in punto di conversione del rapporto a tempo indeterminato in applicazione dei principi espressi da Cass.nn. 5220/2016 e 21831/2014; aveva poi accolto le censure relative alla condanna al pagamento delle somme riconosciute alla lavoratrice in ragione della parificazione della posizione lavorativa della NOME a quella dei collaboratori linguistici ex lettori di madre lingua straniera, per i quali era intervenuta una normativa ad hoc DL n. 2/2004 art.1 co.1, ritenuta dal giudice d’appello non applicabile in via estensiva a figure professionali differenti, peraltro in assenza di prova sulle specifiche mansioni, eventualmente differenti, svolte dalla RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE.
Avverso detta decisione proponeva ricorso NOME cui resisteva con controricorso l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, quest’ultimo insistendo per la declaratoria di carenza di legittimazione passiva e comunque per la conferma della decisione impugnata.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1)- Con primo motivo è denunciata la violazione e falsa applicazione di norma di diritto in relazione RAGIONE_SOCIALE artt. 36 co.2 d.lgs n. 165/2001 e 4 co.2 DL n. 120/95 conv. L. 236/95. Con il motivo proposto la ricorrente si duole della statuizione circa la impossibilità di conversione dei contratti a termine nel pubblico impiego.

Questa Corte, sul punto di doglianza ha chiarito che ‘L’instaurazione di rapporti di lavoro da parte delle università con collaboratori ed esperti linguistici di lingua madre, in possesso di laurea o titolo universitario straniero adeguato alle funzioni da svolgere e di idonea qualificazione e competenza, con contratto di lavoro subordinato di diritto privato a tempo determinato, anziché a tempo indeterminato, pure in assenza di esigenze temporanee, a norma dell’art. 4 del d.l. n. 120 del 1995, convertito nella l. n. 236 del 1995, non comporta la conversione del primo nel secondo, ai sensi dell’art. 2 della l. n. 230 del 1962 e poi dell’art. 5 d.lgs. n. 368 del 2001, poiché l’art. 4 del d.l. n. 120 del 1995, nel prevedere che i vincoli di compatibilità con le risorse disponibili nei bilanci e di selezione pubblica con modalità disciplinate dalle università secondo i rispettivi ordinamenti, ossia criteri di efficiente impiego delle finanze pubbliche e di garanzia di imparziale valutazione meritocratica, rispondenti al principio di “buon andamento e imparzialità dell’amministrazione” (ai sensi dell’art. 97, comma 2, Cost.), esclude tale conseguenza per la palese non omogeneità dei suddetti rapporti di lavoro con quelli di lavoro privato’ ( Cass 30909/2021- Cass 30520/2021- Cass 21831/2014).
L’orientamento consolidato cui si intende dare seguito, ribadito in plurime pronunce (Cass. nn. 5220 e 14776 del 2016, Cass. n. 18709/2019, Cass. 8255/2020, Cass. 8618/2020, Cass. 12876/2020), chiarisce che nei rapporti che si svolgono alle dipendenze di Pubbliche Amministrazioni, non è sufficiente la qualificazione privatistica, seppure espressamente data dalla legge nazionale o regionale, per sostenere che, stante l’inapplicabilità del d.lgs. n. 165/2001, non potrebbe operare il divieto di conversione e tornerebbe ad espandersi nella sua pienezza la disciplina dettata dal d.lgs. n. 368/2001 anche quanto alle conseguenze dell’illegittima apposizione del termine. La natura pubblica non economica dell’ente datore di lavoro impone di orientare l’esegesi della normativa speciale al rispetto dei principi fissati dall’art. 97 Cost., in relazione ai quali la Corte Costituzionale da tempo ha evidenziato che la loro applicabilità «dipende infatti dalla natura pubblica del soggetto cui il rapporto di impiego fa capo e non dalle caratteristiche dello strumento giuridico utilizzato per allacciarlo» ed ha aggiunto che il reclutamento nelle amministrazioni pubbliche
«non può rendersi indipendente dalla preventiva e condizionante valutazione dell’oggettiva necessità di personale per l’esercizio di pubbliche funzioni (sentenza n. 205 del 1996): una valutazione che, nel rispetto del principio di legalità (sentenza n. 728 del 1988), si esprime di norma, in relazione alle esigenze permanenti, connesse alle funzioni istituzionali dell’ente, attraverso le procedure previste per la definizione dell’organico e l’eventuale determinazione di nuovi posti da coprire con dipendenti di ruolo…. La carenza di una previa valutazione delle esigenze funzionali, infatti, finirebbe per incrementare inutilmente e quindi irragionevolmente il numero dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni e per subordinare l’interesse pubblico a quello del personale, con ciò venendosi a determinare quell’inversione di priorità che questa Corte, in diverse circostanze, ha già ritenuto lesiva dell’art. 97 della Costituzione (ad es., sentenze nn. 205 del 1996, 484 del 1991, 1 del 1989 e 123 del 1968, nonché, a contrario, 477 del 1995 e 250 del 1993), anche indipendentemente dalla recente legislazione statale di principio sull’impiego pubblico, la quale dei sopra indicati principi costituzionali costituisce una puntualizzazione» (Corte Cost. n. 59 del 1997- Cass.n. 30909/2021).
Il motivo deve essere pertanto disatteso

2)- Con seconda censura la ricorrente si duole della violazione di legge con riferimento all’art. 36 Cost. art. 115 cpc, art 51 CCNL comparto università, art. 1 co.1, dl n. 2/2004. Si lamenta la ritenuta non applicabilità dell’art. 1 co.1 DL n. 2/2004 con riguardo al trattamento retributivo, previsto per ricercatore a tempo definito, utilizzato dal tribunale quale parametro per definire le somme dovute alla NOME e valutato non utilizzabile dalla Corte di appello. La corte territoriale richiamando l’orientamento sul punto del Giudice di legittimità, ben chiarisce la non applicabilità di una norma speciale. Sul punto
si osserva che ‘In tema di retribuzione dei collaboratori esperti linguistici, già lettori di madre lingua straniera, la conservazione del trattamento di miglior favore previsto dal d.l. n. 2 del 2004, conv. con modif., in l. n. 63 del 2004, opera nei limiti precisati dall’art. 26, comma 3, della l. n. 240 del 2010, sicché va escluso che la retribuzione stessa possa rimanere agganciata, anche per il periodo successivo alla stipula del contratto di collaborazione, alle

dinamiche contrattuali previste per i ricercatori confermati a tempo definito, né una eventuale delibera derogatoria può trovare legittimazione nel procedimento sostituivo per i trattamenti integrativi, di cui all’art. 40, comma 3-ter, del d.lgs. n. 165 del 2001, mancando la procedura di controllo da parte dei revisori dei conti, prevista per la contrattazione collettiva sostituita, e la costituzione del fondo per il trattamento accessorio (Cass.n.11637/2021).

Il motivo deve essere disatteso.

3)- Con il terzo motivo è denunciata violazione di legge con riguardo RAGIONE_SOCIALE artt. 112 e 115 c.p.c. in riferimento alla statuizione sulle retribuzioni dovute nel periodo 2005-2010 in cui erano stipulati contratti di collaborazione. La ricorrente assume che, per tale periodo, era stata proposta una domanda subordinata di accertamento della natura subordinata del rapporto di lavoro a tempo indeterminato con le conseguenze economiche. Rileva che la corte territoriale non aveva dato ingresso alle prove testimoniali richieste al fine di provare le mansioni svolte e le ore lavorate e, dunque, l’inadeguatezza del trattamento economico percepito.
Lasciando in disparte ogni valutazione circa il vizio denunciato, non coerente rispetto alle doglianze di mancato esame di domanda e di attività istruttoria e, quindi, già sintomatico di una pronuncia di inammissibilità, deve comunque osservarsi che, con riguardo alla lamentata inadeguatezza della retribuzione, il giudice d’appello aveva correttamente richiamato l’orientamento di questa Corte secondo cui (Cass.n. 14705/2011) ‘In tema di rapporti di lavoro dei lettori di lingua straniera, di cui all’art. 28 del d.P.R. n. 382 del 1980, l’art. 4, secondo comma, del d.l. n. 120 del 1995, convertito, con modificazioni, nella legge n. 236 del 1995, nel consentire l’assunzione del collaboratore linguistico con contratto di lavoro subordinato di diritto privato a tempo indeterminato, ovvero, per esigenze temporanee, a tempo determinato, ha individuato come destinatari prioritari di tali assunzioni coloro che già erano titolari dei contratti di cui al citato art. 28, ai quali è stata garantita la conservazione dei diritti acquisiti in relazione ai precedenti rapporti ma non anche l’esercizio della funzione docente, rimanendo limitata l’equiparazione ai ricercatori confermati a tempo definito, ai sensi dell’art. 1 del d.l. n. 2 del 2004, convertito con modificazioni nella
legge n. 63 del 2004, ai soli fini economici. Ne consegue che va disattesa la domanda di risarcimento del danno da dequalificazione per l’omessa assegnazione alle funzioni di docente attesa l’impossibilità giuridica di assegnare dette funzioni ai collaboratori ex lettori’. A tale orientamento si intende dare seguito.

Nello stesso punto della decisione la corte d’appello ha statuito anche sulle asserite mansioni superiori rilevando che era rimasta non provata l’inadeguatezza della retribuzione attesa la possibilità, nell’orario assegnato, di svolgere anche mansioni comp lementari Sii tratta di accertamenti di merito non ri-valutabili in questa sede di legittimità. Per le esposte ragioni, il ricorso deve essere rigettato. Le spese seguono il principio di soccombenza nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE, mentre devono essere compensate nei confronti dell’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, attesa la accertata legittimazione dell’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE a stare in giudizio e la posizione dallo stesso rappresentata al fine di eventualmente adeguare le contribuzioni sulla prestazione accertata.
Si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, ove dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento delle spese processuali liquidate in E.4.000,00 per compensi ed E. 200,00 per spese oltre spese generali nella misura del 15% ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma quater del d.p.r. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Cosi’ deciso in RAGIONE_SOCIALE il 9 aprile 2024.

La presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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