Contratto a termine PA: no alla conversione automatica

Un operatore socio-sanitario con contratti a termine illegittimi presso un’Azienda Sanitaria ha chiesto la conversione del rapporto in uno a tempo indeterminato. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, ribadendo il principio fondamentale per cui nel settore pubblico non è ammessa la conversione del contratto a termine PA. La Corte ha chiarito che l’art. 36 del D.Lgs. 165/2001 prevale sulla normativa generale e che le Aziende Sanitarie rientrano a pieno titolo tra le pubbliche amministrazioni soggette a tale disciplina, escludendo anche l’applicabilità di norme regionali sulla stabilizzazione in contrasto con i principi statali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 18 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Contratto a Termine PA: Perché la Cassazione Nega la Conversione

La questione della stabilità lavorativa nel settore pubblico è da sempre un tema delicato, soprattutto quando si parla di abuso dei contratti a termine. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio cardine: un contratto a termine PA, anche se stipulato in violazione di legge, non può essere convertito in un rapporto a tempo indeterminato. Analizziamo questa importante decisione per capire le ragioni dietro a questa regola ferrea e le sue implicazioni per i lavoratori del settore pubblico.

I Fatti del Caso: Contratti a Termine e Richiesta di Stabilità

Un ausiliario socio-sanitario specializzato aveva lavorato per un’Azienda Sanitaria Provinciale (ASP) sulla base di due contratti a tempo determinato. Una volta terminati i rapporti, il lavoratore si è rivolto al Tribunale, chiedendo che venisse dichiarata la nullità dei termini apposti ai contratti e, di conseguenza, la conversione del rapporto in uno a tempo indeterminato. In subordine, chiedeva la stabilizzazione del suo rapporto di lavoro.

Sia il Tribunale che la Corte di Appello hanno riconosciuto l’illegittimità dei contratti, ma hanno respinto la domanda di conversione, applicando il divieto previsto dall’articolo 36 del D.Lgs. 165/2001 per il pubblico impiego. Anche la domanda di stabilizzazione è stata rigettata. Il lavoratore ha quindi presentato ricorso in Cassazione.

La Decisione della Cassazione sul Contratto a Termine PA

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso infondato, confermando le decisioni dei giudici di merito. La decisione si basa su tre pilastri argomentativi fondamentali che chiariscono la netta distinzione tra lavoro pubblico e privato in materia di contratti a termine.

Il Divieto Assoluto di Conversione nel Pubblico Impiego

Il cuore della decisione risiede nel principio consolidato secondo cui, nel pubblico impiego contrattualizzato, la violazione di norme imperative sull’assunzione non può mai portare alla costituzione di un rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Questa regola, sancita dall’art. 36 del Testo Unico sul Pubblico Impiego (D.Lgs. 165/2001), è considerata una norma speciale che prevale sulla disciplina generale prevista per il settore privato (D.Lgs. 368/2001). Anche se la stipula dei contratti a termine è illegittima, la sanzione non è la conversione, ma il diritto del lavoratore a ottenere il risarcimento del danno.

La Natura di Pubblica Amministrazione delle ASL

Il ricorrente aveva tentato di sostenere che l’Azienda Sanitaria, in quanto ente pubblico economico, non dovesse essere soggetta a tale rigido divieto. La Cassazione ha respinto nettamente questa tesi, evidenziando come l’articolo 1, comma 2, del D.Lgs. 165/2001 includa espressamente “le aziende e gli enti del Servizio Sanitario Nazionale” nell’elenco delle pubbliche amministrazioni. Di conseguenza, le ASL sono pienamente soggette al divieto di conversione.

Limiti delle Leggi Regionali sulla Stabilizzazione

Infine, la Corte ha respinto la richiesta di mantenimento in servizio ai fini della stabilizzazione. Richiamando una precedente sentenza della Corte Costituzionale (n. 179/2010), i giudici hanno chiarito che le leggi regionali in materia di stabilizzazione non possono ampliare la platea dei beneficiari oltre i limiti fissati dalla normativa statale di principio. Le procedure di stabilizzazione sono riservate unicamente a chi già possiede i requisiti previsti dalle leggi nazionali, e una delibera regionale non può creare un diritto a rimanere in servizio per maturare tali requisiti.

Le Motivazioni della Sentenza

Le motivazioni della Corte si fondano sulla necessità di tutelare principi costituzionali fondamentali. Il divieto di conversione del contratto a termine PA non è una regola fine a sé stessa, ma serve a garantire il principio dell’accesso agli impieghi pubblici tramite concorso, come sancito dall’articolo 97 della Costituzione. Consentire la conversione automatica significherebbe aggirare questa regola fondamentale, permettendo l’immissione in ruolo stabile senza una selezione pubblica.

Inoltre, la Corte sottolinea che questa disciplina è compatibile con il diritto dell’Unione Europea. La Direttiva 1999/70/CE, pur mirando a prevenire l’abuso dei contratti a termine, non impone la conversione come unica sanzione possibile, lasciando agli Stati membri la facoltà di prevedere altre misure adeguate ed effettive, come appunto il risarcimento del danno.

Conclusioni: Cosa Implica questa Sentenza?

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale ormai granitico: nel settore pubblico, il precariato non si trasforma automaticamente in un posto fisso per via giudiziaria. Per un lavoratore con un contratto a termine PA illegittimo, la strada non è la conversione del rapporto, ma la richiesta di risarcimento del danno subito a causa dell’abuso da parte dell’amministrazione. La sentenza riafferma la netta separazione tra le tutele previste nel settore privato, dove la conversione è la regola, e quelle del settore pubblico, dove prevalgono le esigenze di imparzialità, buon andamento e accesso tramite concorso.

Un contratto a termine stipulato con una Pubblica Amministrazione, se ritenuto illegittimo, può essere convertito in un contratto a tempo indeterminato?
No. La Corte di Cassazione ha ribadito che, in base all’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001, la violazione delle norme sull’assunzione a termine nel pubblico impiego non comporta mai la conversione del rapporto in uno a tempo indeterminato. La tutela per il lavoratore consiste nel diritto al risarcimento del danno.

Le Aziende Sanitarie Locali (ASL) sono considerate Pubbliche Amministrazioni ai fini delle regole sul lavoro a termine?
Sì. La sentenza chiarisce che l’art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165/2001 include espressamente “le aziende e gli enti del Servizio Sanitario Nazionale” tra le amministrazioni pubbliche. Pertanto, anche le ASL sono soggette al divieto di conversione dei contratti a termine.

Le leggi regionali sulla stabilizzazione del personale precario possono derogare ai principi stabiliti dalla legislazione nazionale?
No. La Corte ha affermato che le norme regionali sulla stabilizzazione devono rispettare la “normativa statale di principio”. Non possono né ampliare la platea dei lavoratori interessati oltre i requisiti fissati dallo Stato, né consentire il mantenimento in servizio di un lavoratore al solo fine di fargli maturare i requisiti per la stabilizzazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 14458 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 14458 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 23/05/2024

La Corte di Appello di Catanzaro ha rigettato l’appello proposto da NOME COGNOME, ausiliario socio-sanitario specializzato, avverso la sentenza del Tribunale di Castrovillari, che aveva dichiarato la nullità dei termini apposti a due contratti stipulati dal medesimo con la RAGIONE_SOCIALE (4.5.2007-3.112007 e 9.6.2008-8.12.2008), ed aveva respinto la domanda di conversione.

La Corte territoriale, pur avendo considerato illegittimi i contratti a tempo determinato, ha escluso che potesse disporsi la conversione del rapporto (ostandovi l’art. 36 del d. lgs. n. 165/2001); ha inoltre ritenuto che l’Azienda Sanitaria rientri nell’elenco delle Amministrazioni pubbliche, e segnatamente tra le aziende e gli enti del RAGIONE_SOCIALE, di cui all’art. 1, comma 2, del d. lgs. n. 165/2001.

Ha inoltre ritenuto infondata la domanda di stabilizzazione reiterata dall’appellante.

Avverso tale sentenza NOME COGNOME ha proposto tre motivi di ricorso.

La RAGIONE_SOCIALE è rimasta intimata.

DIRITTO

Con il primo motivo, il ricorso denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 5 d. lgs. n. 368/2001, artt. 35 e 36 d. lgs. n. 165/2001, art. 16 legge n. 56/1987, clausole 4 e 5 Direttiva 1999/70 CE, in relazione all’art. 360 nn. 3 e 5 cod. proc. civ.; insufficiente e contraddittoria motivazione in ordine ad un fatto controverso e decisivo per il giudizio.

Lamenta l’erroneità delle statuizioni sulla mancata conversione, sostenendo che il d. lgs. n. 368/2001 si applica anche ai rapporti di lavoro con la Pubblica Amministrazione.

Sostiene che non osti no alla conversione che le disposizioni contenute nell’art. 36 c. 5 d. lgs. n. 165/2001, in quanto anteriori al d. lgs. n. 368/2001, contrastanti col medesimo, ed abrogate dall’art. 11 del d. lgs. n. 368/2001.

Deduce che i contratti a tempo determinato stipulati tra le parti sono privi di ragioni giustificative.

Evidenzia che nel caso di specie la procedura di reclutamento non prevede un pubblico concorso; precisa il rapporto di lavoro tra le parti è stato legittimamente instaurato nel rispetto delle procedure di cui all’art. 35 d. lgs. n. 165/2001 e all’art. 16 legge n. 56/1987, ossia previa selezione da parte della competente Sezione Circoscrizionale del Lavoro e richiama la giurisprudenza di legittimità.

Il secondo motivo denuncia violazione e falsa applicazione artt. 3 d. lgs. n. 502/1992 e 36 d. lgs. n. 165/2001, in relazione all’art. 360 nn. 3 e 5 cod. proc. civ.; insufficiente e contraddittoria motivazione in ordine ad un fatto controverso e decisivo per il giudizio, per avere la Corte territoriale erroneamente ritenuto l’applicabilità dell’art. 36 del d. lgs. n. 165/2001.

Evidenzia che la RAGIONE_SOCIALE è un ente pubblico economico, ed è pertanto sottratto a tale disciplina.

Il terzo motivo denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 1, commi 519 e 558, della legge n. 296/2006, nonché dell’art. 3, comma 94, lett. a), della legge n. 244/2007, come recepite dall’art. 6 della deliberazione della Giunta Regione Calabria n.1 del 15.1.2009 in relazio ne all’art. 360 nn. 3 e 5 cod. proc. civ., nonché insufficiente e contraddittoria motivazione in ordine ad un fatto controverso e decisivo per il giudizio, per avere la Corte territoriale erroneamente escluso la sussistenza del diritto del COGNOME di essere mantenuto in servizio fino al conseguimento del requisito di anzianità previsto dalle suddette disposizioni.
Evidenzia che la deliberazione della Giunta Regionale Calabria n. 196/2008, come interpretata dalla circolare del Dipartimento della Salute del 23.4.2008, aveva espressamente previsto che il personale in servizio interessato alla

stabilizzazione venisse mantenuto in servizio fino alla definizione delle relative procedure, ivi compresa la maturazione dell’anzianità di servizio prevista per potervi accedere; aggiunge che tale deliberazione è stata recepita dalla L. R. Calabria n. 1 del 2009.

I motivi vanno innanzitutto disattesi nella parte in cui denunciano l’insufficienza e la contraddittorietà della motivazione.

Infatti, in seguito alla riformulazione dell’art. 360, primo comma, n. 5, c.p.c., disposta dall’art. 54 del d.l. n. 83 del 2012, conv., con modif., dalla legge n. 134 del 2012, tali censure non sono più ammissibili nel ricorso per cassazione, in quanto il sindacato di legittimità sulla motivazione resta circoscritto alla sola verifica della violazione del “minimo costituzionale” richiesto dall’art. 111, sesto comma, Cost., individuabile nelle ipotesi -che si convertono in violazione dell’art. 132, secondo comma, n. 4, c.p.c. e danno luogo a nullità della sentenza- di “mancanza della motivazione quale requisito essenziale del provvedimento giurisdizionale”, di “motivazione apparente”, di “manifesta ed irriducibile contraddittorietà” e di “motivazione perplessa od incomprensibile”, mentre al di fuori di tali ipotesi il vizio di motivazione può essere dedotto solo per omesso esame di un “fatto storico”, che abbia formato oggetto di discussione e che appaia “decisivo” ai fini di una diversa soluzione della controversia (Cass. Sez. 1 – Ordinanza n. 7090 del 03/03/2022; Cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 22598 del 25/09/2018; Cass. Sez. 3 – Sentenza n. 23940 del 12/10/2017).
Ciò premesso, il primo motivo è infondato, in quanto basato sull’erroneo presupposto che il superamento delle procedure di reclutamento ai fini della stipula di contratti a tempo determinato sia sufficiente per l’immissione in ruolo.

La sentenza impugnata non si è infatti discostata dall’orientamento, da tempo consolidato nella giurisprudenza di questa Corte secondo cui, ai sensi dell’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001, nell’impiego pubblico contrattualizzato la violazione di disposizioni imperative riguardanti l’assunzione di lavoratori non può mai comportare la costituzione di rapporti a tempo indeterminato (v. Cass. n. 12624/2022 e Cass. n. 37736/2022, nonché la giurisprudenza ivi richiamata).

Detto orientamento, qui ribadito, ha valorizzato i principi affermati dalle Sezioni Unite (Cass. S.U. n. 5072/2016), dalla Corte Costituzionale (Corte Cost.

n. 89/2003) e dalla Corte di Giustizia (sentenza 7.9.2006 causa C-53/04 Marrosu e COGNOME) per escludere profili di illegittimità costituzionale e di contrarietà al diritto dell’Unione del divieto di conversione ed ha trovato ulteriore avallo nella più recente giurisprudenza del Giudice delle leggi (Corte Cost. n. 248/2018) e della Corte di Lussemburgo (Corte di Giustizia 7.3.2018 in causa C-494/16, COGNOME), che, da un lato, ha ribadito l’impossibilità per tutto il settore pubblico di conversione del rapporto da tempo determinato a tempo indeterminato, dall’altro ha riaffermato che la clausola 5 dell’Accordo quadro allegato alla direttiva 1999/70/CE non osta ad una normativa nazionale che vieta la trasformazione del rapporto, purché sia prevista altra misura adeguata ed effettiva, finalizzata ad evitare e se del caso a sanzionare il ricorso abusivo alla reiterazione del contratto a termine.
Né si può sostenere che il divieto di conversione sarebbe privo di copertura costituzionale nei casi in cui, ai sensi dell’art. 35 comma 1 lett. b) del d.lgs. n. 165/2001, l’assunzione può legittimamente essere disposta, a prescindere dal previo esperimento di procedura concorsuale, mediante avviamento degli iscritti nelle liste di collocamento.

Anche detto argomento è già stato esaminato e disatteso da questa Corte, la quale ha evidenziato che il comma 5 dell’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001, seppure tradizionalmente ricondotto al principio sancito dall’art. 97, comma 4, Cost., si ricollega anche alla necessità di assicurare il buon andamento della Pubblica Amministrazione, che sarebbe pregiudicato qualora si consentisse l’immissione stabile nei ruoli a prescindere dall’effettivo fabbisogno del personale e dalla previa programmazione delle assunzioni, indispensabili per garantire efficienza ed economicità della gestione dell’ente pubblico.
Si è pertanto affermato che la regula iuris dettata dal legislatore ordinario non ammette eccezioni e trova applicazione sia nell’ipotesi in cui per l’assunzione a tempo indeterminato non sia richiesto il concorso pubblico, sia qualora il contratto a termine sia stato stipulato con soggetto selezionato all’esito di apposita procedura concorsuale (Cass. n. 8671/2019 e Cass. n. 6097/2020).

E’ del tutto infondato l’assunto di parte ricorrente secondo cui vi sarebbe stata l’abrogazione implicita dell’art. 36 del T.U. del pubblico impiego in virtù del

successivo d.lgs. n. 368 del 2001: il testo unico del pubblico impiego contrattualizzato costituisce, infatti, un corpus normativo speciale, in quanto tale prevalente sulle norme generali successive (si veda anche Cass. n. 392/2012); già Cass. S.U. 5072/2016 ha poi chiarito, definitivamente (punto 5), come la norma sia da considerare speciale e certamente sopravvissuta all’entrata in vigore del d. lgs. 368/2001 e sul punto non vi è ragione di tornare (cfr. Cass. n. 8671/2019; Cass. n. 37736/2022).
E’ inoltre palesemente infondato il secondo motivo di ricorso nella parte in cui fa leva sulla natura dell’Azienda Sanitaria al fine di escludere l’applicabilità dell’art. 36 del d.lgs. n. 165/2001, atteso che l’art. 1, comma 2, include espressamente fra le amministrazioni pubbliche soggette alla disciplina dettata dal richiamato decreto «le aziende e gli enti del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE», come evidenziato in recente pronuncia resa in fattispecie sovrapponibile a quella di causa (Cass. n. 42005/2021).
E’ infondato anche il terzo motivo, che lamenta l’erroneità delle statuizioni relative al mancato mantenimento in servizio del ricorrente ai fini del raggiungimento dei requisiti necessari per la stabilizzazione, ai sensi della delibera della Giunta Regione Calabria n. 196/2008, recepita dalla L. R. Calabria n. 1 del 2009.

Nella sentenza n. 179/2010 la Corte costituzionale ha infatti rilevato che l’art. 54, comma 1, della L.R. Calabria n. 19/2009, il quale ha sostituito il comma 2 dell’art. 43 della L.R. Calabria n. 15/2008, ha autorizzato la Giunta regionale a predisporre un piano per la progressiva stabilizzazione del personale utilizzato dalla Regione ‘nei limiti dei posti disponibili in organico, determinati dalla programmazione triennale del fabbisogno di personale ed in coerenza con la normativa statale di principio’, ed ha pertanto evidenziato che tale norma non ha individuato autonomamente i requisiti che deve possedere il personale da stabilizzare ed ha fatto in proposito rinvio alla ‘normativa statale di principio’.
Tale pronuncia ha dunque chiarito che i lavoratori interessati alla stabilizzazione sono unicamente quelli in possesso dei requisiti stabiliti dalla legislazione statale, e, precisamente, dall’art. 1, comma 558, della legge 27

dicembre 2006, n. 296 e dall’art. 1, comma 90, lettera b), della legge n. 244/2007.

La medesima pronuncia ha altresì precisato che nessuna stabilizzazione è possibile, neppure in virtù dell’art. 54, comma 1, della L.R. Calabria n. 19 del 2009, non solo a favore di lavoratori sforniti dei requisiti richiesti dalla disciplina statale, ma neppure in periodi di tempo per i quali tale disciplina non consente tale stabilizzazione; così ricostruito il significato della norma impugnata, ha pertanto ritenuto che non contrasti con l’art. 117, terzo comma, Cost., in quanto rispetta i principi fondamentali enunciati dalla legislazione statale in tema di stabilizzazione e non amplia il novero dei potenziali interessati alla stabilizzazione, così come definito dalla suddetta normativa dello Stato.
La sentenza impugnata è conforme a tali principi, in ragione dei quali ha ritenuto l’illegittimità della delibera n. 196/2008 della Giunta Regionale Calabria e l’ha disapplicata.

Il ricorso va pertanto rigettato.

Nulla sulle spese, in quanto la RAGIONE_SOCIALE è rimasta intimata.

10 . Sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi dell’art.13, comma 1 quater , del d.P.R. n.115 del 2002, dell’obbligo, per parte ricorrente, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso;

dà atto della sussistenza dell’obbligo per parte ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater , del d.P.R. n.115 del 2002, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio in data 16 aprile 2024.

Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.