Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 7084 Anno 2026
Civile Ord. Sez. 2 Num. 7084 Anno 2026
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 24/03/2026
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 25544/2019 R.G. proposto da:
COMUNE DI TERNI, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME domicilio digitale alla PEC: EMAIL;
-ricorrente-
contro
RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME AVV_NOTAIO
COGNOME -domicilio digitale alla PEC: EMAIL;
-controricorrente-
avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO PERUGIA n. 339/2019 depositata il 30/05/2019.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/05/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.
FATTI DI CAUSA
RAGIONE_SOCIALE aveva convenuto in giudizio il Comune di Terni per ottenerne la condanna al pagamento di spese di rimozione e custodia di veicoli abbandonati su
strade pubbliche, costituiti da dieci ciclomotori per due dei quali si assumeva esservi stato incarico informale della RAGIONE_SOCIALE e della Questura RAGIONE_SOCIALE Terni.
Il Comune si era costituito e aveva contrastato la pretesa creditoria rilevando il difetto di legittimazione passiva in relazione all’incarico riferito alla Questura di Terni e, comunque, l’assenza di contratti formali e dei relativi impegni di spesa e il maturare della prescrizione.
Il Tribunale di Terni aveva riconosciuto esistente l’obbligazione di pagamento in capo al Comune ma, ritenuta fondata l’eccezione di prescrizione, aveva accolto parzialmente la domanda della società attrice, nella misura di soli € 772,00 oltre accessori.
La Corte d’Appello di Perugia, adita da RAGIONE_SOCIALE con proposizione di appello incidentale da parte del Comune di Terni, aveva accolto l’appello principale e respinto l’appello incidentale, riconoscendo integralmente la pretesa creditoria azionata dalla società. A fondamento della decisione la Corte di merito aveva rilevato, in sintesi, quanto segue: -) il fulcro della controversia si concentra nella validità o meno del negozio giuridico che regge la vicenda; sul punto, richiamando i precedenti della stessa Corte d’Appello, si ribadisce che ‘ non si può usare a proprio piacimento lo schermo della natura pubblicistica dell’Ente quand’anche espleti attività contrattuale iure privatorum per deflettere le obbligazioni contratte nell’esercizio di pubbliche funzioni e servizi di competenza. La normativa evidenziata dall’Appellato, posta a tutela delle finanze degli Enti pubblici, e quindi, in ultima istanza, dei contribuenti, sono da ricondurre al principio del buon andamento della PA di cui all’art. 97 Cost., cosicchè ogni esborso sia di norma pianificato attentamente e liquidato solamente quando siano soddisfatti i rigidi requisiti formali prescritti. Nondimeno, lo stesso principio di rilevanza costituzionale viene in gioco anche sotto un altro prevalente, all’esito di un attento bilanciamento -profilo. Creando in un privato un legittimo affidamento -come quello ingenerato nella RAGIONE_SOCIALE nel caso di cui in parola-, è conseguenza del principio del buon andamento della pa non disattenderlo pretestuosamente, facendo uso surrettizio di norme sulla contabilità pubblica ad altra ratio ispirate ‘; -) la RAGIONE_SOCIALE non possedeva all’epoca dei fatti la qualifica di ‘RAGIONE_SOCIALE‘ e non era soggetta alle disposizioni del DM n. 460/1999; solo due dei veicoli di cui si discute potevano comunque essere considerati propriamente abbandonati, e quindi rifiuti da smaltire ai sensi del
richiamato DM; -) sono stati redatti i verbali di affidamento dei veicoli, ‘ la cui sottoscrizione per accettazione perfeziona il negozio giuridico di deposito fonte della pretesa creditoria ‘; ciò in ossequio al principio per cui dall’affidamento da parte del Comune del servizio di rimozione coattiva alla società espletante il servizio stesso deriva l’obbligo per il Comune di riprendere i veicoli depositati alle scadenze pattuite o a richiesta, sopportando il relativo onere economico salvo rivalsa verso i proprietari; -) è legittimo, ex art. 194 comma 1, lett. e) d.lgs. n. 267/2000, il debito fuori bilancio per acquisizione di beni e servizi nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza e, in tal caso, il rapporto obbligatorio intercorre tra Ente e privato, mentre riguarda il privato e l’amministratore/funzionario responsabile solo per la parte di debito non riconoscibile ai sensi dell’art. 194 cit.; -) la prescrizione deve ritenersi decennale trattandosi di ordinario diritto di credito non correlato ad una prestazione periodica e che non trova la sua fonte in un illecito ex art. 2043 c.c.; in ordine al quantum, le tariffe ANCSA offrono un valido punto di riferimento; si riconoscono di conseguenza come dovuti € 56.210,00, oltre accessori e spese, con assorbimento di ogni altra questione.
Ricorre per cassazione il Comune di Terni articolando cinque motivi.
Vi è controricorso di RAGIONE_SOCIALE
Solo il Comune ha depositato memoria illustrativa delle difese già svolte.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo il Comune di Terni lamenta la ‘violazione e/o falsa applicazione dell’art. 192 d. lvo n. 267/00 (‘Testo Unico delle leggi sull’ordinamento degli Enti locali’), degli art t. 16, 17, 18 (‘forma dei contratti della pubblica amministrazione’) r .d. n. 2440/23 (‘nuove disposizioni sull’Amministrazione del Patrimonio e sulla contabilità generale dello Stato’), dell’art. 14 (‘poteri e compiti degli enti proprietari della strada’) d.lvo. n. 285/1992, dell’art. 1418 c.c. con riferimento all’art. 360 co 1 n. 3 e n. 5 c.p.c.’ .
La sentenza impugnata sarebbe stata emessa in violazione di tutte le norme richiamate perché, per principio generale, i contratti con le pubbliche amministrazioni sarebbero necessariamente ‘formali’ e dunque presupporrebbero l’osservanza di requisiti la cui mancanza ne determina la nullità ex art. 1418 c.c.
Con un secondo motivo il Comune denuncia la ‘Violazione e falsa applicazione degli artt. da 183 a 194 d.lgv. n. 267/2000 (‘Testo Unico delle leggi sull’ordinamento
degli Enti locali’), dell’art. 1418 c.c., dell’art. 97 Cost. (principio del buon andamento della pa), con riferimento all’art. 360 co 1 n. 3 c.p.c.’ .
Contrariamente all’assunto dei Giudici di merito, sarebbe rilevante la speciale disciplina contabile per gli enti locali territoriali, che prevederebbe la nullità degli atti privi di impegno di spesa ed escluderebbe la riconducibilità all’Ente locale del rapporto obbligatorio intercorso tra il pubblico amministratore o dipendente e il terzo contraente in violazione delle norme imperative regolanti la materia.
3. Il terzo motivo di ricorso lamenta la ‘Violazione e falsa applicazione degli art t. 1376 c.c., 1766 c.c., 1781 c.c. e 14 d.lvo. n. 285/1992 con riferimento all’art. 360 co 1 n. 3 c.p.c.’ .
La sentenza ricorsa sarebbe errata anche perché addosserebbe il protrarsi dell’inadempimento discendente dagli informali rapporti di deposito al Comune di Terni, nonostante questi non sia il proprietario dei veicoli depositati.
Il quarto motivo di critica fa riferimento alla ‘Violazione e falsa applicazione degli artt. 1766 e 1418 c.c., con riferimento all’art. 360 co 1 n. 3 c.p.c.’ .
Si porrebbe in contrasto con la nullità dei rapporti di deposito conclusi l’applicazione analogica, operata dalla Corte di merito, di tariffe ad altro fine stabilite (tariffe ANCSA per i veicoli sequestrati e non da rottamare).
‘Violazione e falsa applicazione degli art t. 99 e 112 c.p.c., dell’art. 2946 c.c. con riferimento all’art. 360 co 1 n. 4 e n. 5 c.p.c. -difetto assoluto di motivazione circa un punto decisivo della controversia’.
Non sarebbe condivisibile nemmeno l’identificazione del termine di prescrizione di riferimento in quello decennale.
Debbono essere esaminati i primi tre motivi di ricorso, che sono fondati. Sulle questioni trattate con i motivi di ricorso sub 1, 2 e 3 questa Corte ha già avuto modo di pronunciarsi con le sentenze n. 10354/2019, n. 21660/2019 e n. 21710/2019, alle cui condivisibili motivazioni si fa riferimento.
Rilevato che anche nel presente giudizio non è in discussione che i veicoli dei quali è stata disposta la rimozione non erano stati sottoposti a sequestro, si richiama, in particolare, l’ordinanza di questa Corte n. 21710/2019, che si è espressa sia sulla differente identificazione del soggetto tenuto alla corresponsione delle spese di custodia verso il depositario nell’ipotesi di veicoli sottoposti a sequestro amministrativo e nell’ipotesi di rimozione e custodia di veicoli abbandonati sulle strade comunali e relative pertinenze, sia sulla necessità, nel secondo caso, di un
accordo scritto concluso da soggetto legittimato ad impegnare l’Ente territoriale per la regolamentazione del rapporto, sia sulla possibilità -esclusa- di superare in tale seconda ipotesi l’assenza di un opportuno impegno di spesa.
Nella motivazione del provvedimento di legittimità richiamato si osserva, in particolare, che: ‘… la fonte del dovere per il personale della polizia stradale di disporre la rimozione e l’affidamento in custodia ‘ é da individuare nella sola ‘ previsione di cui all’art. 14 del CDS, norma che effettivamente, alla luce della giurisprudenza di questa Corte (cfr. Cass. n. 17178/2008; Cass. n. 12529/2011) fonda l’obbligo per i proprietari od i concessionari di strade pubbliche … di provvedere alla manutenzione, gestione e pulizia di esse, da ritenersi comprensivo della rimozione, custodia e se del caso demolizione sia dei veicoli lasciati in sosta d’intralcio, sia di quelli abbandonati, e di sostenere i relativi oneri e spese, salvo rivalsa nei confronti del proprietario del veicolo. Tuttavia se da tale norma può ricavarsi il dovere della PA di attivarsi per porre rimedio alle situazioni contemplate dall’art. 14 citato, le Sezioni Unite di questa Corte (Cass. S.U. n. 23458/2015), ancorchè con riferimento al caso di veicoli sottoposti a sequestro, hanno precisato che il profilo pubblicistico che deriva dall’obbligo scaturente dalla legge di prestare un pubblico servizio si accompagna ad un profilo privatistico e di natura convenzionale quando la stessa PRAGIONE_SOCIALE si valga della facoltà di adottare strumenti negoziali e non di poteri autoritativi per garantire lo svolgimento di detto servizio. In tale ottica, diviene quindi risolutivo … proprio i l riscontro dell’assenza di un formale provvedimento di sequestro dei veicoli per la cui custodia e rimozione viene chiesto il compenso da parte della controricorrente. Infatti, nel caso di veicoli assoggettati a misura cautelare, la giurisprudenza di questa Corte anche di recente ha avuto modo di affermare che (cfr. Cass. n. 15515/2018) nel caso di sequestro amministrativo, ad opera della polizia municipale di un comune, di un veicolo per violazioni del codice della strada e di suo affidamento in custodia a soggetto pubblico o privato, diverso sia dall’amministrazione che ha eseguito il sequestro sia dal proprietario del mezzo sequestrato, obbligata ad “anticipare” – salvo recupero dall’autore della violazione, dall’eventuale obbligato in solido, o dal soggetto in favore del quale viene disposta la restituzione del veicolo medesimo – le spese spettanti al custode è, ai sensi dell’art. 11, comma 1, del d.P.R. n. 571 del 1982, l’amministrazione comunale cui appartiene il pubblico ufficiale che ha posto in essere il sequestro, la quale è, pertanto, passivamente legittimata rispetto alla domanda del custode stesso di pagamento
delle summenzionate spese (conf. Cass. n. 6067/2015)’; ‘È la specifica disciplina dettata per il sequestro che assicura la predeterminazione del soggetto cui possa essere validamente affidata la custodia dei veicoli sequestrati che consente poi al pubblico ufficiale che provveda all’adozione della misura cautelare di poter direttamente affidare il veicolo al soggetto indicato nell’elenco appositamente predisposto, di norma dal prefetto, senza dovere procedere alla stipula di un nuovo contratto, e permettendo al custode di poter poi legittimamente reclamare il proprio corrispettivo nei confronti dell’amministrazione cui appartiene il funzionario che abbia disposto la custodia. Al di fuori però di tale ipotesi, espressamente disciplinata da una normativa specifica, e pur riconoscendo come doverosa l’attività dell’amministrazione o del concessionario titolare della strada finalizzata ad assicurare la sicurezza della circolazione ai sensi del citato art. 14, il diritto al corrispettivo dell’affidatario del veicolo non -può prescindere -dalla valida assunzione di un’obbligazione contratta in conformità delle regole che presiedono all’attività negoziale della stessa P.A. (si veda a tal fine Cass. n. 5766/2016, nonché Cass. n. 9751/2011, chiamate a valutare la pretesa della società cui un Comune aveva demandato il servizio di rimozione coattiva dei veicoli in sosta vietata, nonchè della custodia di quelli rimossi perché vengano custoditi presso il parcheggio di pertinenza della società stessa, in attesa del ritiro da parte dei rispettivi proprietari, in relazione alla permanenza dei veicoli in custodia oltre il termine pattuito o, in ogni caso, dopo la richiesta avanzata dalla depositaria, dalla cui motivazione si ricava che il servizio in oggetto era stato formalizzato con apposto contratto). Occorre quindi far riferimento alla costante giurisprudenza di questa Corte (cfr. da ultimo Cass. n. 27910/2018; Cass. n. 20033/2016) secondo cui, ex artt. 16 e 17 del r.d. n. 2440 del 1923, i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalla RAGIONE_SOCIALE, anche “iure privatorum”, attengono essenzialmente alla manifestazione della volontà ed alla forma: la prima deve provenire dall’organo al quale è attribuita la legale rappresentanza (previe eventuali delibere di altri organi), mentre la forma deve essere, a pena di nullità, scritta, al fine precipuo di consentire i controlli cui l’azione amministrativa è sempre soggetta. Il difetto di tali requisiti esclude la sussistenza di un contratto, configurandosi, invero, un comportamento di fatto privo di rilievi di sorta sul piano giuridico per l’assenza in radice dell’accordo tra le parti, richiesto dall’art. 1321 c.c., anche per la costituzione di un contratto invalido e non opponibile ai terzi. Nella fattispecie, la sentenza gravata si è soffermata
essenzialmente ,sul diverso profilo di invalidità derivante dall’assenza di impegno di spesa per il contratto di deposito oggetto di causa, senza in alcun modo esaminare il diverso profilo di patologia del contratto legato all’assenza di una valida forma scritta, omissione questa che già impone la cassazione della sentenza gravata (in tal senso, e con specifico riferimento ad ipotesi di affidamento di veicoli in custodia sussumibile nella medesima fattispecie oggetto del presente procedimento, si veda da ultimo Cass. n. 10354/2019). Né appare idoneo a supplire a tale carenza il richiamo contenuto in motivazione … alla ricorrenza di una situazione contingente che imponeva un’azione immediata, occorrendo a tal fine far riferimento sempre al costante orientamento di questa Corte secondo cui (Cass. n. 20763/2009) la norma dell’art. 23, comma 3, del d.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, nella legge n. 144 del 1989 – successivamente trasfusa nell’art. 35, comma 3, del d.lgs. 25 febbraio 1995, n. 77, e nell’art. 191, comma 3, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 – secondo cui per i lavori di somma urgenza disposti dalle Amministrazioni comunali e provinciali l’ordinazione fatta a terzi deve essere regolarizzata improrogabilmente entro trenta giorni, è norma applicabile anche ai contratti di appalto di lavori pubblici, sicchè la mancata regolarizzazione, che corrisponde ad un preciso obbligo della P.A., costituisce una violazione che può essere fatta valere non solo dal terzo contraente, ma anche dalla stessa Amministrazione, e che è finalizzata ad evitare l’accumularsi di debiti fuori bilancio, deve intervenire necessariamente nel termine sopra indicato e, in mancanza, non può ritenersi sussistente un valido rapporto obbligatorio tra l’Amministrazione ed il terzo (conf. Cass. n. 19037/2010; -Cass. n. 1073/2016; nonché Cass, n. 19038/2010; Cass. n. 669/2003; Cass. n. 13276/2000 per le ipotesi di cd. cottimo fiduciario). Del pari fondate appaiono le censure del Comune quanto alla dedotta violazione delle regole in materia di riconoscimento dei debiti fuori bilancio. La sentenza impugnata, pur avendo preso atto che il contratto di deposito, peraltro carente, come detto, del requisito di forma scritta, non era stato preceduto da un formale impegno di spesa, ha ritenuto che tale norma di contabilità non assumesse rilievo nella fattispecie, in quanto, poichè si trattava di obbligazioni riconducibili all’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza (e ciò ai sensi dell’art. 14 del CDS), ha ritenuto che ciò non influisse sulla validità del contratto facendo da un lato riferimento alla urgenza della situazione che imponeva l’affidamento in custodia ( motivazione che come si è detto è priva di pregio), e dall’altro alla possibilità concessa all’ente di
riconoscere la legittimità del debito fuori bilancio ex art. 194 del D. Lgs. n. 267/2000. Tale ragionamento, supportato soprattutto dal richiamo alla doverosità del servizio di rimozione dei veicoli dalla sede stradale, ove gli stessi rechino intralcio alla circolazione, perviene di fatto alla conclusione secondo cui il riconoscimento dei debiti fuori bilancio sarebbe doverosa, potendosi quindi anche prescindere dalla formale adozione di un provvedimento. Trattasi però di conclusione che contrasta in maniera evidente con la pacifica giurisprudenza di legittimità la quale ha affermato che (cfr. Cass. 1510/2015) il riconoscimento di un debito fuori bilancio, ex art. 5 del d.lgs. 15 settembre 1997, n. 342, poi trasfuso nell’art. 194, comma 1, lett. e), del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, costituisce un procedimento discrezionale che consente all’ente locale, di far salvi nel proprio interesse – accertati e dimostrati l’utilità e l’arricchimento che ne derivano, per l’ente stesso, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza gli impegni di spesa per l’acquisizione di beni e servizi in precedenza assunti tramite specifica obbligazione, ancorché sprovvista di copertura contabile, ma non introduce una sanatoria per i contratti nulli o, comunque, invalidi – come quelli conclusi senza il rispetto della forma scritta “ad substantiam” – né apporta una deroga al regime di inammissibilità dell’azione di indebito arricchimento di cui all’art. 23 del d.l. 2 marzo 1989, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 1989, n. 144 (conf. Cass. n. 25373/2013). Risulta quindi evidente l’erroneità della soluzione del giudice di appello che, oltre ad avere escluso che potesse nella specie, in assenza dell’impegno di spesa, invocarsi la responsabilità diretta ed a titolo contrattuale dell’appartenente alla P.A. che aveva commissionato l’attività contrattuale, ha altresì reputato che la riconducibilità dell’attività prestata a quella dovuta nell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi, comportasse un automatico riconoscimento del debito fuori bilancio, impedendo che potesse ravvisarsi la nullità del contratto dedotto in giudizio dalla società ‘.
Se si applicano al ricorso sub iudice le considerazioni sopra riportate, emerge che: non vertendosi in ipotesi di veicoli sequestrati ma di veicoli abbandonati da rimuovere, l’affidamento di essi in custodia a terzi avrebbe dovuto essere regolato negozialmente in forma scritta, con impegno contrattuale assunto da soggetto legittimato ad impegnare l’Ente territoriale; il contratto scritto in concreto non c’era, non potendo avere alcun rilievo a tal fine la redazione dei verbali di affidamento e la loro sottoscrizione per accettazione; in ogni caso non sarebbe stato possibile superare
la mancanza di impegno di spesa, perché nel caso di specie non vi era un previo impegno negoziale da onorare, pur assunto senza copertura contabile per l’acquisizione di beni e servizi finalizzati all’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.
Ne consegue che la sentenza impugnata deve essere cassata, ma non ricorrendo la necessità di ulteriori accertamenti in fatto, attesa la nullità del preteso titolo contrattuale dal quale deriverebbe la richiesta di adempimento contrattuale avanzata dalla società attrice, può essere decisa nel merito con il rigetto dell’originaria domanda attorea.
I motivi di ricorso sub 4 e 5 rimangono all’evidenza assorbiti poiché riguardano questioni proponibili solo in presenza di un valido titolo negoziale da far valere nei confronti del Comune (senza il quale non si possono porre questioni né di quantificazione del dovuto, né di individuazione ed operatività del termine di prescrizione).
Si debbono regolare in applicazione del principio della soccombenza le spese processuali di tutti i gradi di giudizio, che si pongono a carico di RAGIONE_SOCIALE e si liquidano in complessivi € 13.500,00, di cui € 3.500,00 per il giudizio di primo grado, € 4.000,00 per il giudizio di appello ed € 6.000,00 per il giudizio di legittimità, oltre rimborso forfetario come per legge, CPA ed IVA ed oltre € 200,00 per esborsi.
P. Q. M.
La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza della Corte d’Appello di Perugia e, decidendo nel merito, rigetta la domanda di RAGIONE_SOCIALE nei confronti del Comune RAGIONE_SOCIALE Terni; condanna RAGIONE_SOCIALE a rimborsare al Comune RAGIONE_SOCIALE Terni le spese de ll’intero giudizio che quantifica complessivamente in € 13.500,00, di cui € 3.500,00 per il giudizio di primo grado, € 4.000,00 per il giudizio di appello ed € 6.000,00 per il giudizio di legittimità, oltre rimborso forfetario, IVA e CPA e oltre ad € 200,00 per esborsi per ciascuna fase.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Sezione Civile, il 7 maggio 2025.
Il Presidente
NOME COGNOME