Contratti pubblica amministrazione: la forma scritta

Un’impresa aveva stipulato un contratto con un Comune per il taglio di un bosco. A seguito di una rivendicazione di proprietà da parte di terzi su una porzione del terreno, la Corte di Cassazione ha stabilito che la modifica o la risoluzione parziale dei contratti con la pubblica amministrazione esige inderogabilmente la forma scritta ‘ad substantiam’. Una delibera comunale non è sufficiente a provare il consenso della controparte privata, annullando così la decisione del giudice di secondo grado che aveva ritenuto sciolto l’accordo per mutuo consenso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratti Pubblica Amministrazione: la Forma Scritta è Essenziale

La stipula e la modifica dei contratti pubblica amministrazione sono soggette a regole rigorose, prima fra tutte la necessità della forma scritta per la validità stessa dell’accordo. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ribadisce questo principio fondamentale, chiarendo che neppure un presunto accordo verbale o una delibera interna dell’ente possono sostituire un atto sottoscritto da entrambe le parti. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti del Caso: Un Contratto di Taglio del Bosco Conteso

Un imprenditore individuale si era aggiudicato, tramite un contratto stipulato con un Comune, il diritto di taglio e utilizzo di un bosco comunale. Successivamente, una parte di tale bosco è stata rivendicata con successo da un terzo soggetto, rendendo impossibile l’esecuzione integrale del contratto originario.

Di fronte a questa situazione, la Giunta comunale aveva deliberato di consegnare all’imprenditore solo la porzione di bosco rimasta di sua proprietà, a un prezzo ridotto. La Corte d’Appello aveva interpretato questa circostanza come uno scioglimento del contratto per mutuo consenso, basandosi sulla presunta volontà dell’imprenditore di accettare la modifica.

L’imprenditore, tuttavia, ha impugnato tale decisione davanti alla Corte di Cassazione, sostenendo di non aver mai manifestato per iscritto la volontà di accettare una riduzione dell’oggetto del contratto e che, pertanto, non si era mai perfezionato un valido accordo modificativo.

La Disciplina dei Contratti Pubblica Amministrazione e la Decisione della Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’imprenditore, cassando la sentenza d’appello e riaffermando con forza i principi che governano i contratti pubblica amministrazione.

La Necessità della Forma Scritta

Il punto centrale della decisione è il requisito della forma scritta ad substantiam. I giudici hanno chiarito che qualsiasi contratto stipulato con un ente pubblico, così come ogni sua successiva modifica o risoluzione consensuale, deve risultare da un unico documento scritto e sottoscritto da entrambe le parti. Questo rigore formale non è un mero capriccio burocratico, ma serve a garantire la trasparenza, la certezza dei rapporti giuridici e il controllo sull’operato della Pubblica Amministrazione.

L’Inefficacia della Delibera Comunale

La Corte ha specificato che una delibera di un organo collegiale dell’ente (come la Giunta comunale) costituisce un mero atto interno e preparatorio. Essa può manifestare la volontà dell’Amministrazione, ma non è assolutamente idonea a provare il consenso della controparte privata. Affermare il contrario significherebbe violare il principio secondo cui il consenso deve essere manifestato in un atto formale comune a entrambi i contraenti.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione sulla base di un orientamento giurisprudenziale consolidato. I contratti degli enti pubblici devono essere stipulati, a pena di nullità, in forma scritta. Questo principio si estende anche agli accordi volti a modificare o estinguere un precedente rapporto contrattuale, come un accordo di risoluzione parziale per mutuo consenso.

L’onere di provare l’esistenza di un valido accordo scritto modificativo spettava al Comune, il quale non ha fornito alcuna prova in tal senso. La Corte d’Appello, ritenendo che il contratto si fosse sciolto sulla base di una delibera e di una presunta volontà non formalizzata dell’imprenditore, ha errato nell’applicazione delle norme. La volontà di un privato di negoziare con la P.A. non può essere desunta da comportamenti concludenti o da atti interni dell’ente, ma deve essere cristallizzata in un documento formale. Pertanto, in assenza di un nuovo contratto scritto, l’accordo originario non poteva considerarsi né modificato né parzialmente risolto.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza offre un importante monito sia per gli operatori privati che per le Pubbliche Amministrazioni. Per i privati, è fondamentale assicurarsi che ogni accordo, modifica o risoluzione di un contratto con un ente pubblico sia formalizzato in un atto scritto e sottoscritto. Affidarsi a intese verbali o a delibere interne dell’ente espone al rischio di nullità dell’accordo. Per le Amministrazioni, la decisione ribadisce la necessità di seguire scrupolosamente le procedure formali, poiché atti interni, anche se legittimi, non hanno valore contrattuale verso l’esterno e non possono sostituire la necessaria manifestazione di volontà congiunta richiesta dalla legge.

È possibile modificare un contratto con la Pubblica Amministrazione verbalmente o per fatti concludenti?
No, la Corte di Cassazione ha ribadito che sia la stipula che qualsiasi successiva modifica o risoluzione di un contratto con un ente pubblico richiedono la forma scritta ‘ad substantiam’, a pena di nullità. Non sono ammessi accordi verbali o desunti da comportamenti.

Una delibera della Giunta comunale può dimostrare il consenso di una parte privata a modificare un contratto?
No, la delibera è considerata un mero atto interno e preparatorio dell’ente pubblico. Esprime la volontà dell’amministrazione, ma non può in alcun modo sostituire o provare l’accettazione scritta della controparte privata, che deve essere formalizzata in un documento contrattuale sottoscritto da entrambi.

A chi spetta l’onere della prova in caso di presunta modifica consensuale di un contratto con la P.A.?
L’onere della prova spetta alla parte che afferma l’avvenuta modifica. Nel caso esaminato, spettava al Comune dimostrare l’esistenza di un valido accordo scritto che modificasse il contratto originario, prova che non è stata fornita.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 28935 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 28935 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 11/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n° 30742 del ruolo generale dell’anno 2020 , proposto da

COGNOME NOME (C.F.: CODICE_FISCALE]CODICE_FISCALE), nato a Muro Lucano (PZ) il DATA_NASCITA ed ivi residente alla c.da Perlenne, già titolare dell’omonima impresa individuale, rappresentato e difeso, anche disgiuntamente, giusta procura speciale allegata al ricors, dagli avvocati NOME COGNOME (cf: CODICE_FISCALE, numero di fax NUMERO_TELEFONO, pec: EMAIL) ed NOME COGNOME (cf: CODICE_FISCALE, numero di fax NUMERO_TELEFONO; pec: EMAIL) e con questi elettivamente domiciliato in Potenza, alla INDIRIZZO e presso il seguente indirizzo di posta elettronica certificata: EMAIL.
Ricorrente

contro

Comune di Pescopagano c.f.: NUMERO_DOCUMENTO, in persona del Sindaco p.t., AVV_NOTAIO c.f.: CODICE_FISCALE rappresentato e difeso, nel presente giudizio innanzi alla Suprema

Corte di Cassazione, dal quale è rappresentato e difeso in virtù di mandato in calce al controricorso dall’AVV_NOTAIO del foro di Potenza c. f.: CODICE_FISCALE, entrambi elettivamente domiciliati in Pescopagano (PZ), presso il Municipio di Pescopagano alla INDIRIZZO, per comunicazioni di cancelleria EMAIL.

Controricorrente

avverso la sentenza della Corte d’appello di Potenza n° 562 depositata il 25 luglio 2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7 novembre 2024 dal consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1 .- NOME COGNOME conveniva in giudizio davanti al Tribunale di Melfi il Comune di Pescopagano e -premesso di aver ottenuto dall’Ente territoriale, con contratto 9 ottobre 1998 (concluso a seguito di licitazione privata), il diritto di taglio ed utilizzo del bosco comunale ‘ Carruozzo -Vorraginese ‘ verso il corrispettivo di lire 131.091.000; che, ancor prima della stipula del predetto contratto, il Comune era stato convenuto in giudizio da tale NOME COGNOME, che rivendicava la proprietà di parte del bosco; che il Pretore di Melfi aveva accolto tale domanda, con sentenza confermata dalla Corte d’appello di Potenza; che l’Amministrazione, pur sollecitata con varie lettere, non aveva mai provveduto alla consegna del bosco oggetto del contratto 9 ottobre 1998 -tutto ciò premesso, chiedeva al giudice adito di pronunciare la risoluzione dell’accordo negoziale e di condannare l’Amministrazione convenuta al risarcimento del danno.
2 .- Il Tribunale accoglieva la domanda e condannava il Comune al risarcimento del danno quantificato, sulla scorta di c.t.u., in euro 14.271,54.

Tale decisione veniva riformata dalla Corte d’appello di Potenza con la sentenza indicata in intestazione.

Per quello che qui ancora interessa, osservava la Corte che la Giunta comunale, con provvedimento n° 186 del 30 ottobre 2000, aveva preso atto della volontà del COGNOME di rinunciare al taglio della parte di bosco rivendicata dal COGNOME, e con provvedimento n° 64 del 19 aprile 2001 deliberava di consegnare al COGNOME la sola parte di bosco in proprietà del Comune per il corrispettivo di lire 62.980.000.

La Corte ha aggiunto che d ‘altra parte, non risultava, né il COGNOME aveva mai dedotto, che egli ‘ non avesse manifestato l’intenzione di procedere al taglio del bosco limitatamente alla parte di proprietà comunale ‘, rinunciando quella in proprietà di terzi, con la conseguenza che il contratto, almeno limitatamente al taglio del bosco in località Carruozzo, si era sciolto per mutuo consenso ai sensi dell’art. 1372 cod. civ.

3 .- Ricorre per cassazione il COGNOME, affidando il gravame a cinque mezzi.

Resiste il Comune, che conclude per la reiezione dell’impugnazione. Il ricorso è stato assegnato per la trattazione in Adunanza Camerale ai sensi dell’art. 380 bis cod. proc. civ.

Solo il ricorrente ha depositato una memoria ex art. 380bis .1 cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

4 .- Col primo motivo il COGNOME deduce violazione degli artt. 132, secondo comma, n° 4, e 115 cod. proc. civ., ai sensi dell’art. 360, primo comma, n° 4 dello stesso codice.

Il Comune avrebbe affermato in modo del tutto generico che il COGNOME aveva manifestato la volontà di procedere al taglio del bosco limitatamente alla parte in proprietà dell’ente territoriale e non avrebbe mai specificato quando e con quali forme il COGNOME avrebbe enunciato tale volontà.

Nondimeno, la Corte di Potenza, osservando erroneamente che tale volontà non risultava né dagli atti di causa, né dalle allegazioni del

COGNOME (circostanza peraltro smentita dalle dichiarazioni da questi rese in sede di interrogatorio formale), aveva malamente applicato il principio di non contestazione di cui all’art. 115 cod. proc. civ.

Col secondo mezzo il ricorrente si duole dell’omesso esame di un fatto decisivo, ai sensi dell’art. 360, primo comma, n° 5, cod. proc. civ.

Non era, invero, il COGNOME a dover fornire la prova di un fatto negativo, ma era semmai il Comune onerato di provare quanto da lui allegato, ossia la volontà di ricevere solo parte del bosco.

La mancanza di tale volontà era desumibile dalle raccomandate inviate all’ente territoriale il 30 ottobre 2000, il 27 giugno 2001, il 3 aprile ed il 22 agosto 2003, che erano state totalmente ignorate dalla Corte d’appello.

Con la terza doglianza il COGNOME, sulla base dell’art. 360, primo comma, n° 3, del codice di rito, lamenta violazione degli artt. 132, secondo comma, n° 4, e 116 cod. proc. civ., nonché degli artt. 2697 e 2700 cod. civ.

La Corte d’appello avrebbe osservato che la delibera della giunta comunale n° 186 del 30 ottobre 2000 attestava la volontà del COGNOME di limitare il suo diritto alla parte di bosco in proprietà del Comune, ma tale delibera era inidonea a rappresentare o dimostrare l’esistenza di tale volontà, che non era mai stata espressa in un documento sottoscritto.

Con il quarto motivo il ricorrente denuncia violazione dell’art. 16 del r.d. n° 2440/1923, degli artt. 1324, 1326, 1350, 1372, 1418 e 1421 cod. civ. e degli artt. 35 e 36 della legge n° 142/1990.

La Corte avrebbe ritenuto che il contratto per il taglio del bosco nella località di proprietà di terzi si sarebbe sciolto per mutuo consenso tra le parti.

In realtà, a prescindere dalla mancanza di prova della manifestazione di tale volontà da parte del COGNOME, essa avrebbe

dovuto comunque rivestire forma scritta ad substantiam , come pure l’accettazione del Comune; quest’ultima, inoltre, avrebbe dovuto essere espressa dal Sindaco, unico organo deputato a rappresentare l’ente territoriale, mentre la delibera n° 186/2000 era semplicemente un atto interno al Comune e preparatorio.

Col quinto mezzo il ricorrente deduce l’omesso esame di un fatto decisivo, ex art. 360, primo comma, n° 5, cod. proc. civ.

La Corte avrebbe omesso di esaminare e valutare la mancata consegna del bosco, non contestata dal Comune.

5 .-I primi quattro mezzi sono fondati e determinano l’assorbimento del quinto.

Sebbene esista un orientamento giurisprudenziale ormai datato ed abbandonato, secondo il quale il requisito della forma scritta ad substantiam può essere integrato nei rapporti tra privati e PA dalle deliberazioni dell’ente pubblico e dall’accettazione del privato risultante da atti diversi (Cass., sez. 1, 13 maggio 1997, n° 4185), il più recente indirizzo giurisprudenziale di questa Corte -al quale questo Collegio intende dare piena continuità (per tutte: Cass., sez. 3, 21 novembre 2023 n° 32337) -è nel senso che i contratti pubblici debbano risultare da un unico documento scritto e sottoscritto da entrambe le parti (artt. 16 del r.d. n° 2440/1923 e 93-102 del r.d. n° 827/1924), non potendo supplire a tali formalità né la condotta della P.A., anche ove essa si traduca in un comportamento concludente protrattosi nel tempo (Cass., sez. 6-3, 23 giugno 2011, n° 13886), né la delibera dell’ente, costituendo essa un mero atto interno e preparatorio (Cass., sez. 1, 22 febbraio 2008, n° 4532).
D’altra parte, la completa mancanza di uno scritto rende irrilevante stabilire se nella presente fattispecie ricorra l’ipotesi prevista dall’art. 17 del r.d. n° 2440/1923.

Da quanto sopra discende che la modifica dell’originario contratto stipulato inter partes il 9 ottobre 1998 non poteva considerarsi

modificato, né risolto per mutuo consenso, in difetto di un ulteriore contratto scritto tra PRAGIONE_SOCIALEa. e privato.

6 .-L’onere della prova competeva al Comune e certamente la Giunta municipale, nel contesto di un rapporto contrattuale iure privatorum non aveva alcun potere di attestare una manifestazione di volontà della controparte, non altrimenti provata. La decisione impugnata è sorretta poi da motivazione del tutto apparente circa la pretesa non contestazione da parte del COGNOME, predicata in modo del tutto generico, tanto più a fronte delle sue risposte negative alla prova per interrogatorio formale.
La sentenza impugnata va dunque cassata e la Corte di Potenza si atterrà al principio di diritto enunciato al precedente paragrafo.

Essa provvederà, inoltre, a regolare le spese di lite anche per la presente fase processuale.

p.q.m.

la Corte accoglie il primo, il secondo, il terzo ed il quarto motivo di ricorso e, assorbito il quinto, cassa e rinvia alla Corte d’appello di Potenza, anche per le spese della presente fase processuale.

Così deciso in Roma il 7 novembre 2024, nella camera di

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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