Contratti pubblica amministrazione: forma e validità

Una struttura sanitaria ha richiesto il pagamento per prestazioni fornite a un’ASL senza un accordo formale. La Cassazione, con ordinanza interlocutoria, ha rinviato il caso a pubblica udienza per decidere sulla necessità della forma scritta nei contratti pubblica amministrazione e sui criteri per quantificare l’indennizzo per ingiustificato arricchimento, data la rilevanza delle questioni.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contratti Pubblica Amministrazione: la Forma Scritta è Sempre Necessaria?

L’ordinanza interlocutoria n. 2242/2024 della Corte di Cassazione affronta una questione cruciale nei rapporti tra enti privati e settore pubblico: la validità dei contratti pubblica amministrazione in assenza di un documento scritto. Il caso, che vede contrapposte una struttura sanitaria privata e un’Azienda Sanitaria Locale, solleva interrogativi fondamentali sulla natura giuridica delle ASL e sulle tutele disponibili quando manca un contratto formale, come l’azione di indebito arricchimento.

I Fatti di Causa

Una struttura sanitaria otteneva un decreto ingiuntivo per circa 3.8 milioni di euro nei confronti di un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) per prestazioni erogate nel corso del 2008. L’ASL si opponeva, e il Tribunale di primo grado accoglieva l’opposizione, revocando il decreto ingiuntivo.

La vicenda approdava in Corte d’Appello, che non solo confermava la decisione di primo grado rigettando l’appello principale della struttura sanitaria, ma accoglieva parzialmente l’appello incidentale dell’ASL. La Corte condannava la struttura sanitaria a restituire oltre 5.2 milioni di euro, somma che l’ASL aveva versato in esecuzione del decreto ingiuntivo originario, dichiarato provvisoriamente esecutivo. La ragione della decisione risiedeva nella mancanza di un contratto scritto per l’anno 2008, considerato requisito essenziale per la validità dell’obbligazione.

I Motivi del Ricorso e la questione sui contratti pubblica amministrazione

La struttura sanitaria ha presentato ricorso in Cassazione basandosi su tre motivi principali:

1. Violazione delle norme sulla forma contrattuale

Il ricorrente ha sostenuto che la forma scritta ad substantiam non dovrebbe applicarsi ai contratti pubblica amministrazione stipulati con le Aziende Sanitarie. Secondo questa tesi, le ASL non sono Pubbliche Amministrazioni in senso stretto, ma centri di imputazione di autonomia imprenditoriale che possono agire secondo le norme del diritto privato, anche stipulando contratti tramite comportamenti concludenti (per facta concludentia).

2. Erroneo rigetto dell’azione di indebito arricchimento

In subordine, la struttura lamentava il rigetto della domanda di indebito arricchimento (art. 2041 c.c.). La Corte d’Appello aveva respinto tale richiesta perché la struttura non aveva provato adeguatamente la diminuzione patrimoniale subita, ritenendo insufficiente la sola produzione di fatture.

3. Errore procedurale sull’ammissibilità di nuovi documenti

Infine, veniva contestata la decisione di considerare inammissibile la produzione in appello di documenti (impegnative mediche e schede ospedaliere) ritenuti indispensabili per dimostrare il diritto all’indennizzo.

Le motivazioni dell’Ordinanza Interlocutoria

La Corte di Cassazione, con questa ordinanza, non fornisce una risposta definitiva, ma riconosce la “particolare rilevanza” delle questioni giuridiche sollevate. Per questo motivo, invece di decidere in camera di consiglio, rinvia la causa a una pubblica udienza per una trattazione più approfondita.

Le motivazioni della Corte si concentrano su due nodi problematici:

1. La natura giuridica delle ASL e la forma dei contratti: La Corte ritiene fondamentale chiarire se le ASL debbano essere considerate enti pubblici in senso stretto, soggette ai rigidi vincoli formali previsti per i contratti pubblica amministrazione (forma scritta obbligatoria), oppure se la loro natura di enti pubblici economici consenta loro di operare con la flessibilità del diritto privato. La soluzione di questo quesito è decisiva per stabilire la validità o meno di rapporti contrattuali basati su comportamenti concludenti.
2. La quantificazione dell’indennizzo per indebito arricchimento: Il secondo punto di grande rilevanza riguarda i criteri per calcolare l’indennità ex art. 2041 c.c. a fronte di prestazioni sanitarie erogate in regime di accreditamento e soggette a tetti di spesa. La Corte si interroga se l’indennizzo debba limitarsi a coprire solo le spese vive sostenute dalla struttura (escludendo il profitto) o se debba estendersi all’intero valore della prestazione, tenendo conto del risparmio di spesa ottenuto dall’Amministrazione che ha comunque beneficiato del servizio.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

L’ordinanza interlocutoria n. 2242/2024 è un segnale importante. La Corte di Cassazione si prepara a intervenire su temi che hanno un impatto diretto e significativo sui rapporti economici tra il sistema sanitario pubblico e gli operatori privati accreditati. La decisione finale potrà definire con maggiore chiarezza le regole del gioco, stabilendo se la rigidità formale debba sempre prevalere sull’effettività delle prestazioni rese. Inoltre, fornirà un criterio guida per la quantificazione dell’indennizzo per ingiustificato arricchimento, un tema ricorrente nei contenziosi con la Pubblica Amministrazione. L’esito della pubblica udienza è atteso con grande interesse da tutti gli operatori del settore.

Un contratto con un’Azienda Sanitaria Locale è valido anche se non è scritto?
L’ordinanza non fornisce una risposta definitiva, ma identifica la questione come di primaria importanza. La validità dipende dalla qualificazione giuridica delle ASL: se sono considerate enti pubblici in senso stretto, la forma scritta è necessaria per la validità del contratto; se invece sono qualificate come enti pubblici economici, potrebbero essere ammessi accordi basati su comportamenti concludenti. La Corte ha rinviato la decisione a una pubblica udienza per approfondire questo punto.

Se un contratto con la Pubblica Amministrazione è nullo, si ha diritto a un indennizzo per le prestazioni fornite?
Sì, è possibile avanzare una richiesta di indennizzo per indebito arricchimento (ai sensi dell’art. 2041 c.c.). Tuttavia, l’ordinanza evidenzia che un punto cruciale da risolvere è come quantificare tale indennizzo. La Corte dovrà decidere se esso debba coprire solo i costi effettivamente sostenuti dal prestatore del servizio o se debba comprendere l’intero valore della prestazione, considerando il risparmio di spesa per l’ente pubblico.

Cosa significa che la Cassazione ha emesso un’ordinanza interlocutoria?
Significa che la Corte non ha ancora deciso il caso nel merito. A causa della particolare rilevanza e complessità delle questioni legali sollevate, ha ritenuto necessario un esame più approfondito e ha quindi rinviato la causa a una pubblica udienza, dove le parti potranno discutere ampiamente le loro tesi prima che venga emessa la sentenza finale.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 2242 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 2242 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: CONDELLO NOME COGNOME

Data pubblicazione: 22/01/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 12523/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE LIQUIDAZIONE, in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa, giusta procura in calce al ricorso, dall’AVV_NOTAIO, elettivamente domiciliata presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, in Roma, alla INDIRIZZO

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE AVEZZANO -SULMONA -L’RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa, giusta procura in calce al controricorso, dall’AVV_NOTAIO, elettivamente

domiciliata presso il suo studio, in Roma, INDIRIZZO -controricorrente – avverso la sentenza del la Corte d’appello di L’RAGIONE_SOCIALE n. 445/2020, pubblicata in data 18 marzo 2020 udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 19

ottobre 2023 dal Consigliere dott.ssa NOME COGNOME

Rilevato che

RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE proponeva opposizione avverso il decreto con cui si ingiungeva il pagamento, in favore di RAGIONE_SOCIALE, della somma di euro 3.884.013,20, oltre interessi, a titolo di prestazioni sanitarie rese, nell’anno 2008, in regime di accreditamento a favore di pazienti residenti nella Regione e di quelli non residenti;

all’esito della costituzione in giudizio di RAGIONE_SOCIALE, che proponeva, in via subordinata, azione di arricchimento senza causa, il Tribunale di L’RAGIONE_SOCIALE , revocando il decreto ingiuntivo, accoglieva l’opposizione e dichiarava l’inammissibilità delle restanti domande ;

avverso la suddetta sentenza hanno spiegato appello, in via principale, RAGIONE_SOCIALE e in via incidentale l’RAGIONE_SOCIALE, chiedendo la ripetizione delle somme corrisposte in esecuzione del decreto ingiuntivo, e la Corte d’appello di L’RAGIONE_SOCIALE ha rigettato il primo e, in accoglimento parziale del secondo, ha condannato l’appellante al pagamento, in favore della controparte, della somma di euro 5.214.039,79, oltre interessi in misura legale;

in sintesi, i giudici di secondo grado hanno rilevato, in primo luogo, che le obbligazioni assunte dalla RAGIONE_SOCIALE dovevano rivestire la forma scritta, richiesta ad substantiam, non

potendo l’accordo desumersi da altri atti o da fatti concludenti, e hanno respinto conseguentemente la domanda di adempimento, in difetto di un contratto avente forma scritta concluso dall’appellante con la RAGIONE_SOCIALE per l’anno 2008, stante l’irrilevanza d ell’esistenza di un contratto avente ad oggetto l’erogazione di prestazioni da erogarsi per gli anni successivi al 2008; inoltre, osservando che l’appellante aveva riconosciuto di avere ricevuto dalla Regione Abruzzo , per l’anno 2008, la somma di euro 3.859.473, ma aveva poi dedotto, con il ricorso monitorio, di avere erogato prestazioni di valore superiore, hanno escluso, proprio in ragione dell’assenza di un contratto, la fondatezza dell’azione contrattuale, trattandosi di corrispettivo esorbitante il tetto massimo di spesa concesso; pur ritenendo ammissibile l’azione di indebito arricchimento, così correggendo la sentenza di primo grado, l’ha nno parimenti respinta, sul presuppost o che l’appellante non ave sse dimostrato di avere subito una diminuzione patrimoniale superiore a quanto percepito, e reputando non sufficiente, a tal fine, la produzione di fatture, nelle quali era indicato il corrispettivo preteso, compreso il lucro cessante, stante l’ inammissibilità, ai sensi dell’art. 345 cod. proc. civ., della produzione documentale, costituita da impegnative redatte dai medici di base e schede ospedaliere, tutte relative al 2008, effettuata soltanto in grado di appello;
la Corte territoriale ha, infine, accolto l’appello incidentale, ritenendo sussistente il diritto alla ripetizione delle somme, a fronte della prova, offerta dalla RAGIONE_SOCIALE, mediante ordinativo di pagamento, di avere corrisposto, in esecuzione del decreto ingiuntivo opposto, dichiarato provvisoriamente esecutivo, la somma complessiva di euro 5.214.039,79;

RAGIONE_SOCIALE ricorre per la cassazione della decisione d’appello, sulla base di tre motivi, mentre l ‘RAGIONE_SOCIALE

1 RAGIONE_SOCIALE –RAGIONE_SOCIALE -L’RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso;

la causa è stata avviata alla trattazione in adunanza camerale non partecipata ed entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative;

Considerato che

con il primo motivo, deducendo, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., ‹‹ NOME in iudicando : violazione o falsa applicazione di norme di diritto ex art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c.; manifesta carenza, contraddittorietà e illogicità della motivazione››, la ricorrente censura la decisione impugnata per avere ritenuto infondata la pretesa azionata in mancanza di un valido titolo contrattuale per l’anno 2008 ; sostiene, al contrario, che la forma scritta non è prevista ad substantiam per gli accordi sanitari, sicché la sua mancanza non può costituire valida ragione perché la parte pubblica venga meno agli obblighi assunti, in quanto le RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sono centri di imputazione di autonomia imprenditoriale e non possono qualificarsi, ai fini della normativa sulla forma dei contratti di cui al r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, artt. 16 e 17, come pubbliche amministrazioni in senso stretto, con la conseguenza che non è vietata la stipula per facta concludentia o mediante esecuzione della prestazione ex art. 1327 cod. civ.; assume che, nella specie, le parti hanno dato corso ad un rapporto negoziale per facta concludentia , essendo RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, pur in assenza di un contratto scritto, stata autorizzata anche per l’anno 2009 ad erogare prestazioni ospedaliere agli utenti del SSN entro i limiti di spesa;
sotto altro profilo, s oggiunge che, per l’anno 2008, la Regione Abruzzo, con la delibera n. 45, aveva definito un tetto massimo di spesa, con attribuzione ‘provvisoria’ a ciascun erogatore di prestazioni ospedaliere; a seguito di ricorso, presentato dalla stessa odierna ricorrente, la delibera era stata annullata dal TAR, con

pronuncia n. 1149 del 2008, passata in giudicato; successivamente, il Commissario ad acta per la realizzazione del Piano di rientro dai disavanzi del settore sanitario della Regione Abruzzo, in data 5 novembre 2008, aveva approvato la delibera n. 3/2008, anch’essa impugnata dinanzi al Tar, che l’aveva annullata con sentenza n. 263/2009; soltanto dopo tre anni, quando il Consiglio di Stato era stato chiamato a pronunciarsi avverso quest’ultima sentenza, era stata ripristinata l’efficacia della delibera n. 3/2008 ; lamenta che i giudici di merito non si sono avveduti del fatto che la struttura, pur non avendo sottoscritto il contratto approvato con la delibera commissariale n. 3/2008, era stata tuttavia autorizzata, anche per l’esercizio 2008, ad erogare prestazioni ai non residenti in virtù dell’accordo negoziale valido per gli esercizi 2005 , 2006 e 2007, dato che la delibera n. 3/2008 aveva fatto espresso rinvio, per ciò che concerneva l’attività di remunerazione delle prestazioni rese dalle strutture accreditate, alla regolamentazione apprestata nel triennio 2005 – 2007, sottoscritta dalla struttura, nella quale non era stato imposto di osservare un tetto di spesa per le prestazioni rese ai pazienti non residenti in Abruzzo;
e videnzia ancora che l’RAGIONE_SOCIALE anche per il 2008 -aveva provveduto a richiedere e conseguire dalle altre Regioni il pagamento di tutte le prestazioni rese dalla struttura ai pazienti cd. extraregionali, anche per la parte eccedente il limite quantitativo fissato nella delibera commissariale n. 3/2008, ma di tale circostanza la Corte d’appello non aveva tenuto conto ;

con il secondo motivo, denunciando ‹NOME NOME in iudicando : violazione di norme di diritto e dei principi sottesi all’art. 2041 c.c.›› , la ricorrente lamenta che la decisione gravata è censurabile anche nella parte in cui ha disatteso la domanda subordinata di indebito arricchimento; assume che, sul punto, la decisione si presenta

contraddittoria ed illogica, dato che l’Ente sanitario aveva tratto notevoli vantaggi ed utilità dall’erogazione delle prestazioni sanitarie , mentre la struttura sanitaria aveva sostenuto costi pari alla somma richiesta, come emergeva dai bilanci allegati, e tenuto conto che la Corte territoriale non aveva chiarito sulla base di quali criteri la corresponsione della somma pari al 50 per cento dell’ammontare fatturato dovesse ritenersi sufficiente per riparare la struttura dal detrimento sofferto;
con il terzo motivo, denunziando ‹‹ NOME in procedendo : violazione e/o falsa applicazione dell’art. 345, comma 3, c.p.c.››, la ricorrente contesta la decisione della Corte d’appello là dove ha ritenuto ‘nuova’ la produzione documentale allegata in grado di appello ed evidenzia, da un lato, che la necessità di allegare le impegnative redatte dai medici e le schede ospedaliere è scaturita dalla sentenza di primo grado e, dall’altro, che è possibile produrre documenti nuovi in appello anche solo se ‘indispensabili ai fini del decidere’;
la questione posta con il primo motivo di ricorso non può prescindere dalla individuazione della natura giuridica delle RAGIONE_SOCIALE, dal momento che la loro qualificazione si ripercuote inevitabilmente sulle forme che l’attività da esse svolta deve rivestire: risulta, invero, evidente che laddove dovesse riconoscersi la natura di ente pubblico in senso stretto, le RAGIONE_SOCIALE sarebbero tenute a rispettare determinate formalità per la stipulazione dei contratti, mentre la qualificazione in termini di enti pubblici economici imporrebbe di ritenere che esse esercitano la loro attività secondo le regole del diritto privato e, pertanto, nella libertà dalle forme speciali imposte alle pubbliche amministrazioni;
il secondo mezzo di ricorso impone, d’altro canto, di verificare , se, a fronte di prestazioni erogate in regime di accreditamento e sottoposte a tetti di spesa vincolanti, l’indennità pretesa ai sensi

dell’art. 2041 cod. civ. debba essere liquidata nei limiti dell e spese effettivamente sostenute dalla struttura sanitaria, con esclusione di quanto quella avrebbe percepito a titolo di profitto, o se piuttosto debba estendersi sino a ricomprendere l’intero importo dovuto per le prestazioni sanitarie erogate nel periodo di riferimento, tenuto conto del risparmio di spesa per l’Amministrazione ;

le questioni di diritto sollevate con il primo ed il secondo motivo, di particolare rilevanza, giustificano il rinvio della causa a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza;

P.Q.M.

La causa rinvia la causa a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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