Contratti a progetto sanità: limiti e tutele

La Corte di Cassazione interviene sul tema dei contratti a progetto sanità, analizzando il caso di una veterinaria assunta da un’Azienda Sanitaria Provinciale. L’ordinanza ribalta la decisione d’appello, negando alla professionista il diritto alle differenze retributive basate sull’Accordo Collettivo Nazionale (ACN). La Corte ha stabilito che la norma transitoria dell’ACN non è applicabile a contratti formalizzati come progetti ma di fatto riconducibili a un rapporto autonomo convenzionato, escludendo così l’adeguamento economico richiesto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 settembre 2025 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Contratti a Progetto nella Sanità Pubblica: La Cassazione Nega l’Applicazione dell’ACN

L’utilizzo dei contratti a progetto sanità da parte delle Aziende Sanitarie per far fronte a esigenze di servizio è una prassi che genera da tempo un vasto contenzioso. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali sulla qualificazione di tali rapporti e sulle tutele economiche spettanti ai professionisti coinvolti. Il caso esaminato riguarda una veterinaria che, dopo anni di collaborazione con un’Azienda Sanitaria Provinciale, aveva chiesto il riconoscimento delle differenze retributive previste dall’Accordo Collettivo Nazionale (ACN) di categoria.

I Fatti di Causa: Da Contratti a Progetto a Richiesta di Tutele

Una veterinaria aveva lavorato per un’Azienda Sanitaria Provinciale dal 2005 al 2009 sulla base di contratti di collaborazione a progetto, stipulati ai sensi dell’art. 15-octies del d.lgs. 502/1992. Tali incarichi erano finalizzati all’esecuzione di importanti progetti di sanità pubblica, come la sorveglianza sulla BSE e la profilassi per la Blue Tongue. Ritenendo che il suo rapporto di lavoro, per modalità di svolgimento, fosse assimilabile a quello di un medico convenzionato, la professionista ha agito in giudizio per ottenere il riconoscimento del trattamento economico e normativo previsto dall’ACN dei Medici Veterinari del 2005.

Il Tribunale di primo grado aveva respinto la domanda. La Corte d’Appello, invece, aveva riformato la decisione, dichiarando l’illegittimità dei contratti a progetto utilizzati dall’Azienda Sanitaria. I giudici di secondo grado avevano ritenuto che tali contratti fossero stati impiegati per coprire carenze strutturali di personale e non per esigenze temporanee. Di conseguenza, avevano riqualificato il rapporto come convenzionato non conforme e condannato l’ente al pagamento di una cospicua somma a titolo di differenze retributive.

L’Analisi della Cassazione sui Contratti a progetto sanità

L’Azienda Sanitaria ha impugnato la sentenza d’appello dinanzi alla Corte di Cassazione, lamentando principalmente l’errata applicazione delle norme sui contratti a progetto e, soprattutto, l’indebita estensione alla veterinaria della norma transitoria dell’ACN del 2005. La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’ente pubblico, allineandosi a un orientamento già consolidato in casi analoghi.

La corretta interpretazione dell’art. 15-octies d.lgs. 502/1992

La Corte ha ribadito che i contratti previsti da questa norma devono rispondere a esigenze specifiche e temporanee della Pubblica Amministrazione, che non possono essere soddisfatte con il personale in servizio. La loro finalità non è quella di coprire vuoti d’organico strutturali. Sebbene la Corte d’Appello avesse correttamente individuato l’illegittimità dell’uso di tali contratti nel caso specifico, ha errato nel derivarne automaticamente l’applicazione dell’ACN.

Le Motivazioni

Il fulcro della decisione della Cassazione risiede nell’interpretazione della norma transitoria n. 4 dell’ACN Veterinari del 2005. Questa norma era stata introdotta per garantire un’applicazione uniforme dell’accordo nazionale a quei medici già convenzionati che, a livello locale, erano soggetti a trattamenti economici peggiorativi. Secondo la Suprema Corte, la sua portata è limitata a chi era già inserito in un rapporto di convenzione e non può essere estesa per analogia a professionisti assunti con altre forme contrattuali, come i contratti a progetto, anche se questi ultimi vengono poi riqualificati in fatto come rapporti di lavoro autonomo convenzionato.

In altre parole, la Corte ha stabilito che, pur essendo il rapporto di fatto assimilabile a una convenzione, la professionista non poteva beneficiare di una norma specifica (la transitoria n. 4) pensata per sanare situazioni pregresse all’interno di rapporti già formalmente inquadrati come convenzionati. Di conseguenza, la richiesta di pagamento delle differenze retributive basata su tale accordo è stata respinta.

Le Conclusioni

La Corte di Cassazione ha cassato la sentenza d’appello e, decidendo direttamente nel merito, ha rigettato la domanda originaria della veterinaria. La decisione chiarisce un punto fondamentale: la riqualificazione di un contratto a progetto in un rapporto di lavoro autonomo di natura convenzionata non comporta l’automatica applicazione di tutte le clausole economiche dell’Accordo Collettivo Nazionale di riferimento. Sebbene la professionista non abbia ottenuto le differenze retributive richieste, la Corte ha sottolineato che potrebbero esistere altre vie per ottenere tutela, come un’azione per il risarcimento del danno o per indebito arricchimento (art. 2041 c.c.), qualora ne ricorrano i presupposti. Questa ordinanza rappresenta un importante precedente per tutti i professionisti che operano nella sanità pubblica con contratti a progetto sanità o altre forme di lavoro autonomo, delineando con maggiore precisione i confini delle tutele economiche a cui possono aspirare.

Un contratto a progetto stipulato con un’Azienda Sanitaria per svolgere attività istituzionali è legittimo?
No, la sentenza conferma un principio secondo cui i contratti a progetto non possono essere utilizzati per sopperire a carenze strutturali e permanenti di personale, essendo destinati a far fronte a esigenze specifiche e temporanee.

Un professionista sanitario con un contratto a progetto può richiedere l’applicazione dell’Accordo Collettivo Nazionale (ACN) di categoria?
Secondo questa ordinanza, no. La Corte di Cassazione ha stabilito che la norma transitoria n. 4 dell’ACN Veterinari 2005, invocata per ottenere le differenze retributive, non si applica a rapporti di lavoro formalizzati come contratti a progetto, anche se di fatto riconducibili a un rapporto convenzionato.

Se un contratto a progetto nella sanità viene ritenuto illegittimo, quali tutele ha il professionista?
La Corte chiarisce che il professionista non può automaticamente ottenere le differenze retributive basate sull’ACN. Tuttavia, potrebbero aprirsi altre strade legali per ottenere un ristoro economico, come l’azione per il risarcimento del danno o quella per ingiustificato arricchimento (art. 2041 c.c.), a condizione che ne sussistano i presupposti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 12478 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 12478 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 11/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 25207/2023 R.G. proposto da :

AZIENDA RAGIONE_SOCIALE MESSINA, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che l a rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME -ricorrente- contro

NOMECOGNOME con diritto di ricevere le notificazioni presso la PEC dell’avvocato NOME COGNOME che l a rappresenta e difende -controricorrente- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO MESSINA n. 621/2023 pubblicata il 27/09/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Messina, con la sentenza n.621/2023 pubblicata il 27/09/2023, ha in parte accolto il gravame proposto da NOME COGNOME nella controversia con la ASP di Messina. In parziale riforma della sentenza appellata: ha dichiarato «l’illegittimità delle forme contrattuali utilizzate dall’Azienda Sanitaria per il conferimento degli incarichi in favore di NOME NOME»; ha riconosciuto il diritto della COGNOME all’applicazione di tutte le clausole normative ed economiche dell’A.C.N. del 23/03/2005; ha condannato la ASP di Messina al pagamento della somma di euro 192.907,81 oltre accessori.
La controversia ha per oggetto l’accertamento della legittimità dei contratti ex art.15 octies d.lgs. 502/1992 conclusi (e prorogati) tra le parti di causa senza soluzione di continuità, a decorrere dal 23/03/2005 e fino al 31/12/2009, per lo svolgimento di attività libero professionale di collaborazione a progetto quale veterinario convenzionato, ed in particolare per l’esecuzione del progetto «sistema di sorveglianza della BSE, di profilassi della Blue Tongue e di eradicazione della BR, TBC e LEB» (contratti del 2002 e 2004) e «Sistema di reti di sorveglianza epidemiologica delle malattie infettive e diffusive degli animali domestici, degli alimenti di origine animale in tutta la filiera e dell’igiene degli allevamenti e delle produzioni zootecniche» (contratto del 2005); oltre che il conseguente diritto all’applicazione delle clausole normative e economiche dell’A.C.N.
Il Tribunale di Barcellona Pozzo di Gotto rigettava le domande proposte dalla NOME

La corte territoriale: a) ha ritenuto l’illegittimità dei contratti a progetto, perché finalizzati all’assolvimento di attività istituzionale

ordinaria riconducibile «ai livelli essenziali di assistenza di assistenza in materia di sanità animale ed igiene alimentare, non per una ragione legata ad un’esigenza contingente, e come tale transeunte, bensì al fine di colmare carenze strutturali della dotazione interna»; b) ha ricondotto il rapporto dedotto in giudizio nell’ambito delle collaborazioni coordinate e continuative, avuto riguardo al «potere di programmazione e coordinamento del datore di lavoro attraverso direttive, indicazione di metodologie di lavoro ed assegnazione di protocolli, il potere di controllo e verifica di metodologie e risultati, nonché l’obiettivo precipuo di perseguire le finalità istituzionali proprie del Servizio Sanitario Nazionale»; c) ha qualificato tale rapporto «in termini di rapporto convenzionato non conforme alle previsioni dell’art. 8 del d.lgs. 502/92»; d) ha applicato le disposizioni economiche e normative in forza della norma transitoria n. 4 comma 1 dell’ A.C.N. 23 marzo 2005.
5. Per la cassazione della sentenza ricorre la ASP, con ricorso affidato a tre motivi. La COGNOME resiste con controricorso. Le parti hanno depositato memorie illustrative. Il Pubblico ministero ha concluso per l’accoglimento del terzo motivo di ricorso e, solo in parte, del secondo.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la parte ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione dell’art. 15 octies, d.lgs. 502/1992, dell’art. 7, d.lgs. 165/2001, dell’art. 61 d.lgs. 276/2001 e dell’art.1362 cod. civ., con riferimento all’art.360 comma primo n.3 cod. proc. civ. Sostiene che la corte territoriale ha errato nel ritenere che i contratti a progetto stipulati ai sensi dell’art. 15 octies, D.Lgs. 502/1992 fossero finalizzati allo svolgimento di attività ordinaria, pur dando atto del fatto che gli stessi fossero stati sottoscritti per fronteggiare la nascente emergenza da RAGIONE_SOCIALE e le varie
epidemie animali che si erano verificate nel tempo. Deduce che la corte territoriale avrebbe errato anche nel sovrapporre la nozione di «attività ordinaria» con le generali finalità istituzionali dell’Amministrazione.

Con il secondo motivo la parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione dell’art.409 n.3 cod. proc. civ., dell’art.2222 cod. civ. e degli artt. 13 e 21 A.C.N. 2005 dei medici veterinari, con riferimento all’art.360 comma primo n.3 cod. proc. civ. Deduce che la corte territoriale ha erroneamente sussunto il rapporto intrattenuto con il RAGIONE_SOCIALE nell’alveo dei rapporti convenzionati disciplinati dall’art. 8 d.lgs. 502/1992 e dell’ACN Medici Veterinari 2005.

Con il terzo motivo la parte ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione della norma transitoria n. 4 A.C.N. Veterinari 2005, dell’art. 13 A.C.N. Veterinari del 2005, degli artt. 2 nonies legge 138/2004, 15-octies, d.lgs. 520/1992, ed artt. 1362, 1363 e 1365 cod. civ., con riferimento all’art.360 comma primo n.3 cod. proc. civ Deduce che la corte territoriale ha erroneamente esteso l’applicazione dell’ACN alla COGNOME, medico veterinario non convenzionato, sulla base della norma transitoria n. 4, finalizzata a garantire l’uniforme applicazione dell’accordo nazionale in capo a medici già convenzionati oggetto di trattamenti deteriori, sulla base di accordi regionali o aziendali abdicativi, rispetto agli istituti previsti dall’accordo nazionale.
Le questioni sollevate con i tre motivi di ricorso sono identiche a quelle già esaminate da questa Corte con le ordinanze nn.4104, 4105, 4106, 4108, 4109 e 4112/2025 (tutte pubblicate il 17/02/2025), nelle quali sono stati formulati i principi di diritto di seguito riportati: «I contratti a tempo determinato stipulati per l’attribuzione di incarichi ex art. 15 octies del d.lgs. n. 502 del 1992, che possono essere conclusi con personale particolarmente qualificato per lo svolgimento di attività collegate con le finalità
istituzionali della P.A., devono avere un oggetto specifico e rispondere ad esigenze cui la P.A. non può fare fronte con personale in servizio. In particolare, la temporaneità di detti incarichi deve dipendere dalla straordinarietà e contingenza della situazione da affrontare, che non consenta di adeguare immediatamente l’organizzazione, la struttura e le dotazioni dell’Amministrazione coinvolta. La facoltà di rinnovo dei contratti a tempo determinato stipulati per l’attribuzione di incarichi ex art. 15 octies del d.lgs. n. 502 del 1992 può essere esercitata a condizione che persistano esigenze temporanee che non sia stato ancora ragionevolmente possibile affrontare adeguando l’organizzazione, la struttura e le dotazioni ordinarie delle unità sanitarie locali e delle aziende ospedaliere interessate.
La norma transitoria n. 4 dell’ACN del 2005 per la disciplina dei rapporti con i medici specialisti ambulatoriali interni ed altre professionalità sanitarie (biologi, chimici, psicologi) ambulatoriali ai sensi dell’art. 48 della legge n. 833/78 e dell’art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992 e succ. modd. e integrazioni non regola i rapporti con medici veterinari che, pur essendo stati formalizzati con contratti per l’attuazione di progetti finalizzati ex art. 15 octies del d.lgs. n. 502 del 1992, siano stati qualificati in fatto come rapporti di lavoro autonomo convenzionato.
Ne consegue che tali medici non potranno chiedere il pagamento di eventuali differenze retributive, rispetto al compenso previsto in detti contratti, calcolate applicando il menzionato ACN del 2005, ma dovranno, eventualmente, ove ne sussistano i presupposti, o domandare il risarcimento del danno o agire in base al disposto dell’art. 2041 c.c.».

5. La Corte intende dare continuità a questi principi di diritto, rispetto ai quali non risultano ragioni per discostarsene nel caso in esame, e i precedenti sopra citati vengono qui richiamati anche ai sensi per gli effetti dell’art.118 disp. att. cod. proc. civ.

In applicazione di questi principi di diritto deve escludersi che la controricorrente abbia diritto al trattamento economico spettante ai medici convenzionati nella misura prevista dall’ACN del 23 marzo 2005. Quanto alla domanda risarcitoria, effettivamente proposta dalla controricorrente, deve rilevarsi il passaggio in giudicato della statuizione di rigetto della corte territoriale, siccome non impugnata.

Il ricorso deve essere accolto quanto al secondo motivo, nella parte ove censura l’avvenuta riconduzione del rapporto de quo all’ACN medici veterinari del 2005, e al terzo motivo, dichiarati inammissibili il primo e il secondo per il resto, e, poiché non sono necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa è decisa nel merito ex art. 384 comma secondo cod. proc. civ. con il rigetto della domanda originariamente proposta dalla controricorrente volta al riconoscimento del trattamento economico spettante ai medici convenzionati nella misura prevista dall’ACN del 23 marzo 2005 e al conseguente pagamento delle differenze retributive, senza alcun accertamento nei confronti dell’ENPAV.
8. Le spese di lite di tutto il processo sono compensate, in ragione della novità della questione trattata e della definizione del giudizio secondo principi di diritto formati dopo la proposizione del ricorso per cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso, nella parte ove censura l’avvenuta riconduzione del rapporto oggetto del contendere all’ACN medici veterinari del 2005, e il terzo motivo, dichiarati inammissibili il primo e il secondo motivo per il resto; cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda della controricorrente volta al riconoscimento del trattamento economico spettante ai medici convenzionati nella misura prevista dall’ACN del 23 marzo 2005 e al conseguente
pagamento delle differenze retributive; compensa le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Lavoro

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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