Contratti a progetto: no conversione per enti pubblici

Un lavoratore ha contestato la legittimità dei suoi contratti a progetto con un ente pubblico in liquidazione, chiedendone la conversione in un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando che per gli enti pubblici non economici l’illegittimità di tali contratti non comporta l’automatica conversione del rapporto. La regola del concorso pubblico per l’accesso al pubblico impiego prevale, lasciando al lavoratore solo il diritto a un risarcimento del danno.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Contratti a progetto nel settore pubblico: niente conversione in posto fisso

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha ribadito un principio fondamentale in materia di lavoro pubblico: l’illegittimità dei contratti a progetto stipulati con un ente pubblico non economico non comporta la loro automatica conversione in un rapporto di lavoro a tempo indeterminato. Questa decisione chiarisce che la tutela per il lavoratore è di natura risarcitoria e non può tradursi in un’assunzione che aggirerebbe la regola costituzionale del concorso pubblico. Analizziamo insieme i dettagli di questa importante pronuncia.

La vicenda: contratti atipici e la richiesta di stabilizzazione

Il caso ha origine dalla domanda di un lavoratore che, dopo aver prestato servizio per un’Agenzia Regionale per il Lavoro e la Scuola (un ente pubblico) tramite una serie di contratti a progetto e relative proroghe, ne ha contestato la legittimità. Il lavoratore sosteneva che tali contratti mascherassero un vero e proprio rapporto di lavoro subordinato e ne chiedeva, quindi, la conversione in un contratto a tempo indeterminato, oltre al pagamento delle differenze retributive.

La Corte d’Appello, pur riconoscendo l’illegittimità dei contratti per la genericità del progetto descritto, aveva negato la conversione. La ragione? L’ente era stato qualificato come “ente pubblico non economico”, soggetto quindi al divieto di conversione previsto dal D.Lgs. 165/2001 per la Pubblica Amministrazione. Al lavoratore era stato riconosciuto unicamente un risarcimento del danno, quantificato in sei mensilità.

Il nodo cruciale: la classificazione dell’ente e le sue conseguenze sui contratti a progetto

Insoddisfatto della decisione, il lavoratore ha presentato ricorso in Cassazione, incentrando la sua difesa su un punto chiave: l’errata qualificazione dell’ente. A suo avviso, l’Agenzia avrebbe dovuto essere considerata un ente pubblico economico, e non un ente pubblico non economico. Questa distinzione è cruciale: per i primi, le regole sono simili a quelle del settore privato e la conversione del rapporto è possibile; per i secondi, valgono le rigide norme del pubblico impiego, che impongono il superamento di un concorso per l’assunzione.

Secondo il ricorrente, la natura dell’ente, dotato di autonomia organizzativa e patrimoniale, lo assimilava a un’impresa privata, rendendo applicabile la conversione del contratto.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha respinto il ricorso, confermando integralmente la decisione d’appello. Vediamo i passaggi logici seguiti dai giudici.

La natura di Ente Pubblico Non Economico

La Cassazione ha chiarito che il criterio distintivo per qualificare un ente pubblico come “economico” è il perseguimento di uno scopo di lucro. L’oggettiva economicità della gestione non è sufficiente. Nel caso specifico, l’Agenzia svolgeva funzioni di ordine generale nel settore del lavoro e della formazione, attività di regolazione e controllo dei servizi, e non di produzione e scambio con finalità di profitto. Pertanto, la sua classificazione come ente pubblico non economico era corretta.

Il divieto di conversione e la sola tutela risarcitoria

Una volta confermata la natura dell’ente, la Corte ha applicato la normativa di riferimento per il pubblico impiego (art. 36, D.Lgs. 165/2001). Questa norma, pur sanzionando l’abuso dei contratti a termine, esclude espressamente la possibilità di conversione in un rapporto a tempo indeterminato. Questa regola tutela il principio costituzionale secondo cui l’accesso ai ruoli della Pubblica Amministrazione avviene tramite concorso pubblico.

La Corte ha specificato che questo regime è compatibile con la normativa europea (Direttiva 1999/70/CE), poiché prevede comunque sanzioni effettive e dissuasive, quali il risarcimento del danno a favore del lavoratore. La tutela, quindi, esiste, ma è esclusivamente di tipo economico.

Conclusioni: le implicazioni della sentenza

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale ormai stabile. Per chi lavora nel settore pubblico con contratti a progetto o altre forme di lavoro flessibile, la via per la stabilizzazione non passa attraverso il riconoscimento giudiziale di un rapporto di fatto. Anche in presenza di un utilizzo illegittimo di tali contratti da parte dell’amministrazione, la protezione accordata dall’ordinamento è limitata al risarcimento del danno. La porta d’ingresso principale per un impiego a tempo indeterminato nella Pubblica Amministrazione resta, e deve restare, il superamento di un concorso pubblico, a garanzia dei principi di imparzialità e buon andamento sanciti dalla Costituzione.

Un contratto a progetto illegittimo con un ente pubblico si converte automaticamente in un posto a tempo indeterminato?
No, la Corte ha stabilito che per gli enti pubblici non economici vige il divieto di conversione automatica, poiché l’accesso al pubblico impiego deve avvenire tramite concorso pubblico, come previsto dalla Costituzione.

Perché l’ente in questione è stato classificato come “pubblico non economico”?
Perché le sue finalità principali erano di ordine generale (lavoro, formazione scolastica) e di regolazione dei servizi, senza un prevalente scopo di lucro. Il criterio distintivo non è la gestione economica, ma l’assenza di un fine di profitto tipico dell’attività imprenditoriale.

Quale tutela spetta al lavoratore in caso di contratti a progetto illegittimi con la Pubblica Amministrazione?
Al lavoratore spetta una tutela esclusivamente risarcitoria, ovvero un indennizzo economico per il danno subito a causa dell’utilizzo abusivo di tali contratti da parte dell’ente. Non è prevista la trasformazione del rapporto in un impiego a tempo indeterminato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 10054 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 10054 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/04/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11180/2021 R.G. proposto da :

COGNOME con diritto di riceve le notificazioni presso la PEC dell’avvocato COGNOME che lo rappresenta e difende

-ricorrente- contro

COGNOME IN LIQUIDAZIONE, in persona del liquidatore pro tempore, con diritto di ricevere le notificazioni presso la PEC dell’avvocato COGNOME che la rappresenta e difende

-controricorrente- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO NAPOLI n. 2885/2020 pubblicata il 14/10/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15/04/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La Corte d’appello di Napoli, con la sentenza n.2885/2020 pubblicata il 14/10/2020, ha in parte accolto il gravame proposto da NOME COGNOME nella controversia con RAGIONE_SOCIALE in liquidazione. In parziale riforma della sentenza appellata ha dichiarato la illegittimità dei contratti di collaborazione a progetto e delle relative proroghe conclusi tra le parti ed ha condannato RAGIONE_SOCIALE al risarcimento dei danni, liquidato in sei mensilità dell’ultima retribuzione globale di fatto, oltre accessori.

La controversia ha per oggetto l’accertamento della illegittimità dei contratti di collaborazione a progetto e relative proroghe stipulati tra le parti; il riconoscimento della sussistenza di un rapporto di lavoro subordinato tra le parti; e la condanna dell’ARLAS al pagamento delle retribuzioni maturate sino all’effettivo reintegro, oltre accessori.

Il Tribunale di Napoli rigettava le domande proposte dal COGNOME.

La Corte territoriale ha ritenuto che ARLAS fosse qualificabile quale ente pubblico non economico; che la descrizione del progetto nei singoli contratti fosse assolutamente generica, ed inidonea ad individuare lo specifico ambito dei compiti e dell’obiettivo attribuito al lavoratore; che l’accertata illegittimità dei contratti a progetto non portasse alla automatica conversione del rapporto, in considerazione della natura di ente pubblico non economico dell’ARLAS, essendo ciò possibile solo nel caso in cui il contratto di collaborazione avesse la sostanza di rapporto di lavoro subordinato, e ritenendo che «nel caso in esame, al di là della mera enunciazione dello svolgimento del lavoro con modalità di lavoro subordinato, nulla è stato dedotto o provato in tal senso»; che
l’unica tutela applicabile fosse pertanto solo quella risarcitoria, prevista dall’art.32 comma 5 legge n.183/2010.

Per la cassazione della sentenza ricorre il COGNOME con ricorso affidato a quattro motivi. COGNOME resiste con controricorso. Le parti hanno depositato memorie illustrative.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il ricorrente lamenta «violazione e falsa applicazione art. 360 n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 1 e 5 del D.Lgs. n. 368/2001 nonché degli artt. 1, comma 2, e 36, comma 5, del D.lgs. n. 165/2001 nella parte in cui, erroneamente, è stata esclusa la conversione del rapporto. Omesso esame di circostanze decisive (articolo 360 c.p.c., n. 5)».

Con il secondo motivo il ricorrente lamenta «violazione e falsa applicazione dell’art. 2 della Direttiva 1999/70/CE, della clausola 5 di cui all’accordo quadro sul lavoro a tempo determinato concluso il 18 marzo 1999 allegato alla direttiva 1999/70/CE del Consiglio del 28 giugno 1999, dell’art. 36, comma 5, di cui al D.Lgs. n. 165/2001 e dell’art. 5 D.Lgs. n. 368/2001».

Con il terzo motivo il ricorrente lamenta «violazione degli artt. 115 e 116 c.p.c. in relazione all’art. 360 primo comma numero 3 c.p.c. Violazione art. 2126 c.c. Erronea valutazione delle risultanze istruttorie e documentali in atti.».

Con il quarto motivo il ricorrente lamenta la «violazione degli artt. 5 del D.Lgs. n. 368/2001, 32 della legge n. 183/2010, 18 della legge n. 300/1970».

Nel primo motivo il ricorrente lamenta che la corte territoriale ha erroneamente qualificato RAGIONE_SOCIALE come ente pubblico non economico -per gli effetti di cui al combinato disposto degli artt.1 comma 2 e 36 d.lgs. n.165/2001 -sulla base delle risultanze dello Statuto e della legge regionale n.14/2009. Deduce che

l’attività dell’ARLAS, ancorché funzionale alle finalità e agli scopi pubblici previsti dallo Statuto e dalle legge regionale citata, è assimilabile alla fattispecie dell’ente pubblico economico, siccome dotato di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale e contabile, oltre che soggetto terzo rispetto all’ente locale che operava come privato imprenditore.

6. Il motivo è infondato. Secondo Cass. S.U. 24/07/2013 n.17930 ciò che caratterizza l’ente pubblico economico è il perseguimento dello scopo di lucro, essendo il regime di oggettiva economicità, ancora compatibile con la natura di ente pubblico non economico. Si è in quel caso ritenuto che non fosse qualificabile come ente pubblico economico l’autorità portuale, «esercitando compiti e funzioni più propriamente ascrivibili alla regolazione ed al controllo dell’erogazione dei servizi che non alla loro produzione e scambio».
7. La corte territoriale ha ritenuto che «la semplice elencazione dei compiti affidati all’Agenzia ( art. 3) rende evidente come l’ente persegua finalità di ordine generale nel settore del lavoro e della formazione scolastica, con attribuzioni di carattere non imprenditoriale e che tali funzioni sono prevalenti rispetto a compiti ed attività, più strettamente economico, strumentali per la realizzazione del fine primario». Nel procedere al raffronto tra la fattispecie astratta (art.1 co.2 d.lgs. 165/2001) e la fattispecie concreta la corte ha fatto corretta applicazione del diritto vivente, accertando la prevalenza dei compiti di regolazione e controllo nella erogazione dei servizi all’utenza rispetto alla loro produzione e scambio; e dunque, in ultima analisi, la non prevalenza dello scopo di lucro.
Nel secondo motivo, il ricorrente lamenta che la corte territoriale avrebbe dovuto disapplicare la normativa nazionale di cui all’art.36, comma 5 d.lgs. 165/2001 in quanto essa violerebbe il principio di effettività della tutela e lascerebbe privo di sanzione l’abuso, in contrasto con il diritto europeo, disparità di trattamento tra

lavoratori privati e pubblici occupati presso la P.A. e contrasto con i principi e i contenuti delle direttive richiamate.

Il motivo è inammissibile ex art.360 bis n.1 cod. proc. civ. La corte territoriale ha escluso la possibilità di convertire il rapporto di lavoro dedotto in giudizio in un rapporto a tempo indeterminato facendo corretta applicazione del costante orientamento di questa Corte, secondo una interpretazione che consente di ritenere verificata la compatibilità costituzionale e comunitaria del regime differenziato nel pubblico impiego, in ragione della previsione del pubblico concorso per l’accesso all’impiego, e della previsione di sanzioni effettive, proporzionate e dissuasive (Cass. S.U. 15/03/2016 n.5072).
Nel terzo motivo il ricorrente lamenta che la corte territoriale ha errato nel non ritenere applicabile la tutela ex art.2126 cod. civ. nonostante la deduzione e prova delle concrete modalità di svolgimento del rapporto come rapporto di lavoro subordinato. Il motivo è inammissibile, in quanto si sostanzia nella rivalutazione del fatto, nella censura della valutazione di prove riservate al prudente apprezzamento del giudice del merito.

Nel quarto motivo il ricorrente si duole della inadeguatezza del risarcimento del danno e sostiene che quest’ultimo doveva essere liquidato, per il principio di equivalenza, tenendo conto dell’ammontare dell’indennità sostitutiva della reintegrazione, prevista per il caso di accertata illegittimità del licenziamento, alla quale doveva essere sommato l’importo forfettizzato di cui all’art. 32 della legge n. 183/2010.

12. Il motivo è inammissibile ex art.360 bis n.1 cod. proc. civ.. La corte territoriale, nel limitare il risarcimento del danno alla indennità ex art.32 comma 5 legge n.183/2010, ha deciso la questione di diritto in conformità del costante orientamento di questa Corte (Cass.01/02/2021 n.2175 e altre), e l’esame dei motivi non offre elementi per mutare tale orientamento.

Per questi motivi il ricorso deve essere rigettato. Il ricorrente deve essere condannato al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in euro 3.500,00 per compensi oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00 ed agli accessori di legge.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso; condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 3.500,00 per compensi oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00 ed agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Sezione Lavoro

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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