Contrattazione collettiva pubblico impiego: no al CCNL

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso di alcuni dipendenti di un consorzio autostradale, ente pubblico non economico, che chiedevano l’applicazione di aumenti retributivi previsti da un CCNL del settore privato. La Corte ha stabilito che la contrattazione collettiva pubblico impiego è disciplinata da norme specifiche (in questo caso, una legge regionale e il D.Lgs. 165/2001), che escludono l’applicazione di contratti collettivi privati. La precedente applicazione di fatto del CCNL privato da parte dell’ente non crea un diritto acquisito per i lavoratori, poiché la legge successiva impone un regime giuridico inderogabile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 dicembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contrattazione collettiva pubblico impiego: la legge prevale sulla prassi

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nel diritto del lavoro: la disciplina applicabile ai dipendenti di enti pubblici. La decisione chiarisce se un contratto collettivo del settore privato (CCNL) possa continuare a regolare i rapporti di lavoro dopo l’entrata in vigore di una legge che impone la specifica contrattazione collettiva pubblico impiego. Questa pronuncia offre spunti fondamentali per comprendere i confini tra disciplina privatistica e pubblicistica nel mondo del lavoro.

I fatti del caso: Lavoratori di un ente pubblico chiedono l’applicazione di un contratto privato

Un gruppo di lavoratori, dipendenti di un Consorzio concessionario di autostrade con natura di ente pubblico non economico, ha avviato una causa legale. La loro richiesta era semplice: ottenere il riconoscimento di aumenti retributivi previsti da un accordo sindacale che integrava il CCNL Autostrade e Trafori, un contratto tipico del settore privato.

Il Consorzio, pur avendo applicato in passato tale CCNL, si opponeva alla richiesta. Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello avevano respinto le domande dei lavoratori. I giudici di merito avevano stabilito che, in quanto ente pubblico, il Consorzio era soggetto alla disciplina del pubblico impiego, in particolare a una legge regionale entrata in vigore nel 2000. Questa legge imponeva una specifica contrattazione collettiva per il personale degli enti regionali, escludendo di fatto l’applicabilità di contratti privati.

I lavoratori, ritenendo errata tale valutazione, hanno presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che l’applicazione continuativa e di fatto del CCNL privato da parte del datore di lavoro, anche dopo la nuova legge, avrebbe dovuto garantire loro gli aumenti richiesti.

La questione giuridica: Può un CCNL privato prevalere sulla normativa del pubblico impiego?

Il nodo centrale della controversia era stabilire quale fonte normativa dovesse regolare il rapporto di lavoro: il CCNL del settore privato, applicato per prassi consolidata, o la nuova disciplina legislativa specifica per il pubblico impiego regionale, che prevedeva un proprio sistema di contrattazione?

La Corte di Cassazione era chiamata a decidere se il comportamento concludente del datore di lavoro (che aveva continuato ad applicare il CCNL privato per quasi tutti gli istituti retributivi) potesse creare un legittimo affidamento nei dipendenti e, di conseguenza, un diritto a ricevere anche gli ulteriori aumenti previsti da quel contratto, nonostante una legge successiva imponesse un regime diverso.

Le motivazioni della Corte sulla contrattazione collettiva pubblico impiego

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dei lavoratori, confermando le decisioni dei giudici di merito. Le motivazioni si basano su principi cardine del diritto del lavoro pubblico.

Il principio della specialità della disciplina pubblicistica

Il punto fondamentale della decisione è che, a seguito dell’entrata in vigore di una disciplina legislativa specifica per il pubblico impiego (come il D.Lgs. 165/2001 a livello nazionale e la legge regionale n. 10/2000 nel caso specifico), i rapporti di lavoro all’interno della Pubblica Amministrazione devono essere regolati esclusivamente dalla contrattazione collettiva pubblica del comparto di appartenenza. Qualsiasi altra forma di regolamentazione, specialmente quella di diritto comune, è esclusa. La legge, in questo contesto, stabilisce un regime inderogabile che non può essere modificato o aggirato dalla volontà delle parti, neanche se più favorevole per il lavoratore.

L’irrilevanza dell’applicazione di fatto

La Corte ha chiarito che l’applicazione di fatto di un CCNL privato, anche se protratta nel tempo, non è sufficiente a creare un diritto soggettivo tutelabile in capo al lavoratore. Un trattamento economico, anche migliorativo, deve trovare il suo fondamento nella contrattazione collettiva corretta e applicabile per legge. L’applicazione di un regime errato da parte dell’amministrazione costituisce un atto illegittimo che non può essere validato né può generare un legittimo affidamento. La parità di trattamento economico nel pubblico impiego, sancita dall’art. 45 del D.Lgs. 165/2001, si realizza applicando il contratto collettivo del comparto di appartenenza, non estendendo trattamenti diversi, anche se applicati ad altri dipendenti.

Le conclusioni: la prevalenza della legge sulla prassi aziendale

In conclusione, la Corte di Cassazione ha riaffermato un principio fondamentale: nei rapporti di lavoro con enti pubblici, la fonte normativa legale e la contrattazione collettiva di settore prevalgono su qualsiasi prassi aziendale o accordo individuale, anche se potenzialmente più vantaggioso per il dipendente. L’entrata in vigore di una legge che disciplina la contrattazione collettiva pubblico impiego determina l’automatica esclusione di fonti normative diverse, come i CCNL privati. Il ricorso è stato quindi rigettato, stabilendo che la richiesta di aumenti basata su un contratto non applicabile era infondata.

Un ente pubblico può applicare un Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL) del settore privato ai propri dipendenti?
No. Secondo la Corte, quando una legge specifica (nazionale o regionale) impone la disciplina del pubblico impiego e la relativa contrattazione collettiva, questa diventa l’unica fonte regolatrice del rapporto di lavoro, escludendo l’applicazione di contratti collettivi di diritto comune.

Se un ente pubblico ha applicato per anni un CCNL privato, i lavoratori acquisiscono il diritto a mantenerlo anche dopo l’entrata in vigore di una legge che impone la disciplina del pubblico impiego?
No. L’applicazione di fatto di un contratto non corretto, anche se protratta nel tempo, non genera un diritto acquisito o un legittimo affidamento per i lavoratori. La legge successiva produce i suoi effetti dalla sua entrata in vigore, imponendo il nuovo regime giuridico e la relativa contrattazione collettiva di settore.

L’applicazione di un contratto collettivo diverso da quello previsto per legge può essere giustificata se è più favorevole per il lavoratore?
No. La Corte ha chiarito che nel pubblico impiego contrattualizzato, il trattamento economico deve trovare fondamento esclusivo nella contrattazione collettiva del comparto di appartenenza. L’applicazione di un trattamento diverso, anche se migliorativo, è considerata illegittima e non può essere validata.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 27600 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 27600 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso 30335-2019 proposto da:

RIGGIO PASQUALE, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, tutti domiciliati in ROMA INDIRIZZO presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrenti –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso LA CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 179/2019 della CORTE D’APPELLO di MESSINA, depositata il 03/04/2019 R.G.N. 530/2016;

Oggetto

R.G.N. 30335/2019

COGNOME.

Rep.

Ud. 18/09/2024

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/09/2024 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

La Corte di appello di Messina aveva rigettato il ricorso con cui NOME COGNOME ed altri in epigrafe indicati, dipendenti con qualifica di agenti tecnici esattori con inquadramento nel livello C del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, avevano impugnato la sentenza con cui il tribunale di Messina aveva rigettato la domanda dagli stessi proposta nei confronti del RAGIONE_SOCIALE, diretta al riconoscimento del diritto alle nuove retribuzioni previste dal RAGIONE_SOCIALE 16 febbraio 2000 come integrat o dall’Accordo sindacale del 10.3.2009, per personale dipendente da società e consorzi concessionarie di RAGIONE_SOCIALE e trafori.
La corte di merito aveva ritenuto che il detto RAGIONE_SOCIALE non fosse applicabile al RAGIONE_SOCIALE convenuto, trattandosi di ente avente natura pubblica, come affermato dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 197/1992. Da ciò la Corte di merito aveva fatto conseguire l’assoggettamento dei rapporti di lavoro dei dipendenti alla disciplina della legge regionale n. 10/2000 e del D.Lgs n. 165/2001.

In particolare la corte richiamava le disposizioni di cui all’art. 1 L.Reg. n. 10/2000 che, nel disciplinare le finalità ed ambito di applicazione della legge, aveva statuito che ‘Le disposizioni della presente legge disciplinano l’organizzazione degli uffici dell’Amministrazione regionale ed i rapporti di lavoro e d’impiego alle dipendenze della Regione e degli enti pubblici non economici sottoposti a vigilanza e/o controllo della Regione ( …). La corte territoriale richiamava altresì l’art. 24 della medesima legge che stabiliva: ‘La contrattazione collettiva per il personale regionale e per quello dipendente dagli enti di cui all’articolo 1, è articolata su due livelli, regionale e integrativa, a livello di unità amministrativa periferica. La contrattazione regionale-quadro determina gli ambiti e le unità contrattuali della contrattazione integrativa in corrispondenza ai collegi per la costituzione delle rappresentanze unitarie del personale. Essa si svolge sulle materie relative al rapporto di lavoro, con esclusione di quelle riservate alla legge e agli atti normativi e amministrativi, ai
sensi dell’articolo 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421, ed in conformità a quanto stabilito nel titolo III del decreto legislativo 3 febbraio 1993, n. 29, rispettivamente per i contratti collettivi nazionali ed integrativi’

Il giudice d’appello evidenziava altresì decisioni del Giudice di legittimità affermanti l’ inapplicabilità della contrattazione di tipo privatistico ai rapporti di lavoro in questione, successivamente all’entrata in vigore della legge regionale n. 10/2000 ed escludeva ogni possibilità derogatoria, anche più favorevole, da parte del datore di lavoro (in tal senso, tra le altre, Cass. n. 4653/2011).

Avverso detta decisione i ricorrenti proponevano ricorso cui resisteva con controricorso il RAGIONE_SOCIALE.

Entrambe le parti depositavano successive memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1)Con primo motivo è dedotta la violazione dell’art. 132 c.p.c.per motivazione mancante; Violazione di legge: art. 6 co.3 l.reg.sicil.n. 44/1994, art.1326,1418,2126,1362 c.c. in combinato con RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del 2008 recepito da CAS con contratto aziendale del 18.12.2008.

Con tale motivo i ricorrenti, partendo dal presupposto che sino al 2010 il RAGIONE_SOCIALE avesse applicato integralmente il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e che avesse continuato di fatto ad applicarlo ( per tutti gli istituti retributivi) anche successivamente alla Legge Regionale del 2010, tranne che per gli aumenti oggi rivendicati, ritengono errata la valutazione della corte d’appello che, pur in presenza dell’applicazione di fatto del RAGIONE_SOCIALE, nega il riconoscimento degli incrementi in questione.
2)Con il secondo motivo è denunciata la violazione dell’art. 1362 c.c. per non aver considerato che il CAS aveva continuato di fatto ad applicare il RAGIONE_SOCIALE dal 2010 al 2019, tranne che per gli aumenti in questione, in assenza di un Contratto collettivo regionale.

3)Con la terza censura è dedotta la violazione dell’art. 132 punto 4 c.p.c, nonché la violazione dell’art. 36 Cost. e dell’art. 2099 c.c., per motivazione mancante con riguardo alla richiesta di valutazione della

adeguatezza della retribuzione ai sensi dell’art. 36 Cost. E’ inoltre contestata la sentenza con riguardo alla esclusione del legittimo affidamento riposto dai lavoratori nella applicazione del RAGIONE_SOCIALE, anche in riferimento agli aumenti in questione.

4)-I motivi possono essere trattati congiuntamente poiché afferenti ad un unico tema, quale la possibilità di applicare la contrattazione collettiva privatistica a soggetti e rapporti di lavoro considerati di natura pubblicistica, per i quali entri in vigore una disciplina specifica. 5)-Devono preliminarmente richiamarsi le decisioni di questa Corte sulla natura pubblica del RAGIONE_SOCIALE (tra le altre Cass. n. 10823/15; SU 185/2001) anche se si tratta di ente esercitante attività obiettivamente industriale in quanto finalizzata alla progettazione, costruzione e gestione di RAGIONE_SOCIALE e, dunque, alla produzione di beni o servizi.
E’ stato anche chiarito che ‘i rapporti di lavoro instaurati dal RAGIONE_SOCIALE, istituito ai sensi dell’art. 16 della l. n. 531 del 1982 e avente natura di ente pubblico non economico, soggiacciono alla disciplina del pubblico impiego contrattualizzato di cui al d.lgs. n. 165 del 2001 ( …) (tra le altre Cass n. 3558/21).

6)-In tale quadro si inserisce la controversia in esame, sorta per la mancata applicazione di aumenti retributivi stabiliti dal RAGIONE_SOCIALE 2000, come integrato dall’Accordo sindacale del 10.3.2009, per i dipendenti di società e consorzi concessionari di RAGIONE_SOCIALE e trafori.

Sostengono i ricorrenti che il contratto collettivo del 2000 era stato loro applicato, quanto agli aspetti retributivi, oltre che in precedenza, anche successivamente alla entrata in vigore della legge regionale n. 10/2000; assumono pertanto la illogica e ingiusta mancata attribuzione degli aumenti riconosciuti dal medesimo contratto, a seguito della sua integrazione attraverso l’Accordo del 10.3.2009.

Rilevano a riguardo che, a seguito dell’entrata in vigore della legge regionale n. 10/2000, il CCRL, dallo stesso previsto, non era immediatamente (ope legis) applicabile ai rapporti di lavoro dei ricorrenti (cfr art. 6 comma 3 Legge Reg. Sicil. n. 44/1994) per come aveva ribadito anche il Consiglio di Giustizia Amministrativa (parere n. 805/2012); quindi, essendosi sostanziato un comportamento

concludente posto in essere dal CAS, relativo alla adozione del parametro retributivo del RAGIONE_SOCIALE anche successivamente alla legge regionale in questione, non poteva ritenersi privo di effetti tale comportamento concludente (art. 1362 c.c.).

7)-Deve osservarsi che, come già affermato da questa Corte di legittimità in fattispecie similare, ‘a seguito dell’entrata in vigore del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, deve escludersi che la disciplina dei rapporti di lavoro nella P.A. possa trovare fonte in contratti collettivi di diritto comune, estranei a tale specifica inderogabile disciplina, sicché il generico richiamo ai “contratti di lavoro vigenti” contenuto nell’art. 26 della legge reg. Calabria 19 ottobre 1992, n. 20, non può essere inteso come riferibile alla contrattazione di diritto comune, bensì alla contrattazione collettiva pubblica del comparto di appartenenza’ (Cass n. 10973/2015).
8)Il principio evidenzia come l’assetto dei rapporti di lavoro nella pubblica amministrazione, in seguito alla entrata in vigore di una specifica disciplina legislativa, quale il d.lgs n. 165/2001, imponga un necessario legame con la contrattazione specifica collettiva pubblica del settore di appartenenza, con la estromissione di ogni diversa forma regolatoria, soprattutto di diritto comune.

Nel caso in esame l’entrata in vigore di una specifica fonte normativa regionale che ha statuito come ‘La contrattazione collettiva per il personale regionale e per quello dipendente dagli enti di cui all’articolo 1, è articolata su due livelli, regionale e integrativa, a livello di unità amministrativa periferica’ (art.24 l.n. 10/2000) ,in ragione del principio enunciato, non può che far ritenere esclusiva tale fonte regolativa dei rapporti di lavoro interessati, con esclusione di differenti e non ammesse discipline contrattuali.
9)-Recentemente questa Corte (Cass .n. 16150/2024 proprio in un giudizio in cui era parte il RAGIONE_SOCIALE) ha chiarito che ‘non è ravvisabile, in capo al lavoratore cui sia stato illegittimamente applicato un trattamento individuale -anche migliorativo -diverso da quello previsto dalla contrattazione collettiva una posizione giuridica soggettiva tutelabile in virtù dell’adozione, da parte dell’Amministrazione, di un provvedimento (illegittimo) di

individuazione di un errato regime degli emolumenti, e ciò in quanto il trattamento economico deve trovare necessario fondamento nella contrattazione collettiva, con la conseguenza che il diritto si stabilizza in capo al dipendente solo qualora l’atto sia conforme alla volontà delle parti collettive ( anche in tal senso Cass. n. 15902/2018)’.

10)-La presenza di una normativa che impone una articolata contrattazione regionale per i dipendenti degli enti, tra i quali è ricompreso il RAGIONE_SOCIALE in giudizio, non può che determinare l’automatica esclusione di altre differenti forti regolative del rapporto, poiché esse si porrebbero in immediato contrasto con il disposto normativo, e produrrebbero atti illegittimi non validabili in alcun modo (anche in tal senso (Cass. n. 31387/2019; Cass.n.4653/2011).

Come già affermato da questa Corte ‘in tema di pubblico impiego contrattualizzato, ai sensi dell’art. 2, comma 3, D. Lgs. n. 165/2001, l’attribuzione dei trattamenti economici è riservata alla contrattazione collettiva, sicché non è sufficiente a tale scopo un atto deliberativo della P.A. ma occorre, a pena di nullità, la conformità di tale atto alla contrattazione collettiva (Cass. Sez. L – Ordinanza n. 17226 del 18/08/2020). Tale conformità, tuttavia, deve essere valutata in relazione al contratto collettivo di comparto correttamente applicabile, avendo questa Corte chiarito che nel pubblico impiego contrattualizzato, il parametro per verificare l’attuazione del principio della parità di trattamento economico di cui all’art. 45 D. Lgs. n. 165/2001, è costituito dall’applicazione del contratto collettivo del comparto di appartenenza, rispetto al quale l’amministrazione datrice di lavoro non ha alcun potere di disposizione, mentre non assume rilevanza l’applicazione di fatto di un contratto collettivo diverso ad altri dipendenti di ruolo, neanche quando ciò sia avvenuto in forza di una sentenza passata in giudicato (Cass. n. 16150/2024; Cass. n. 6090/2021).
11)-Ribadendo i principi già espressi, non di rilievo risulta a tal riguardo l’argomento secondo cui il pregresso trattamento retributivo sia rimasto il medesimo anche successivamente alla legge regionale n.10/2000, poiché risulta evidente che la legge richiamata non può che produrre effetti dalla sua entrata in vigore e non può certamente

riferirsi al regime economico già in atto, ma solo a quello successivamente regolamentato, come, nella specie, gli aumenti rivendicati.

12)Infondata è poi l’eccezione circa la mancata considerazione dell’art. 36 Cost., in quanto non rappresentati i termini concreti della lamentata violazione con riguardo alla inadeguatezza della retribuzione, non essendo dirimente, a tal fine, l’equiparazione con altri dipendenti, di pari inquadramento, ma assoggettati a regime privatistico in quanto dipendenti di datore di lavoro privato.

13)-Infine estraneo al contesto fattuale in discussione è il richiamo all’art. 2126 c.c. ovvero il riconoscimento delle mansioni di fatto che la disposizione richiamata ritiene meritevoli di adeguata remunerazione. Gli aumenti invocati e l’applicazione di disp osizioni inapplicabili ai lavoratori del CAS non sono invero qualificabili quale remunerazione per prestazioni di fatto, trattandosi di prestazione ben collocata in un regime giuridico differente, non regolabile diversamente, neppure in ragione di un asserito legittimo affidamento da parte dei lavoratori, evidentemente non tutelabile in presenza di disposizioni successive regolanti i rapporti di lavoro in questione.
In conclusione, il ricorso deve essere rigettato.

La novità della questione, non ancora assestata nella giurisprudenza di merito, consiglia di compensare le spese. Si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato, ove dovuto.

P.Q.M

La Corte rigetta il ricorso. Compensa le spese.

Ai sensi dell’art. 13 comma quater del d.p.r. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Così deciso in Roma il 18 settembre 2024.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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