Contraddittorio sulla nullità: obbligo del giudice

Una struttura sanitaria contesta una riduzione tariffaria applicata da un’Azienda Sanitaria Locale. La Corte d’Appello dichiara nullo il contratto tra le parti di propria iniziativa. La Cassazione annulla la decisione, stabilendo il principio fondamentale per cui il giudice, prima di decidere su una questione di nullità non discussa tra le parti, ha l’obbligo di stimolare il contraddittorio sulla nullità, garantendo il diritto di difesa. La sentenza sottolinea che tale violazione procedurale comporta la cassazione della sentenza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contraddittorio sulla Nullità: La Cassazione Sancisce l’Obbligo del Giudice di Garantire il Dibattito

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha riaffermato un principio cardine del giusto processo: l’obbligo del giudice di garantire il contraddittorio sulla nullità di un contratto, anche quando questa venga rilevata d’ufficio. La decisione sottolinea come la violazione di questo dovere procedurale mini il diritto di difesa delle parti e comporti l’annullamento della sentenza. Questo caso, nato da una controversia tra una struttura sanitaria privata e un’Azienda Sanitaria Locale (ASL), offre spunti cruciali sul rapporto tra poteri del giudice e garanzie processuali.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine da una richiesta di pagamento avanzata da una struttura sanitaria neuropsichiatrica nei confronti dell’ASL locale. La struttura operava in regime di accreditamento provvisorio e forniva prestazioni di ricovero per pazienti inviati dall’ASL. Per l’anno 2008, l’ASL aveva applicato una decurtazione sulle tariffe, sostenendo che fosse stato superato il tetto di spesa e applicando il meccanismo della “Regressione Tariffaria Unica” (RTU). La struttura sanitaria, ritenendo la trattenuta illegittima, aveva ottenuto un decreto ingiuntivo. In sede di opposizione, il Tribunale aveva dato ragione all’ASL, basandosi su un accordo contrattuale stipulato nel marzo 2009, ma con efficacia retroattiva per tutto il 2008, che prevedeva appunto un limite di spesa.

La Decisione della Corte d’Appello e il Rilievo d’Ufficio

In appello, la struttura sanitaria contestava il mancato assolvimento dell’onere della prova da parte dell’ASL riguardo al superamento del tetto di spesa. La Corte d’Appello, tuttavia, ha rigettato il gravame seguendo un percorso argomentativo del tutto nuovo e non dibattuto tra le parti. Il giudice di secondo grado ha rilevato d’ufficio la nullità dell’accordo contrattuale del 2009, poiché, avendo efficacia retroattiva, pretendeva di regolare prestazioni già eseguite nel 2008. Secondo la Corte territoriale, un contratto con la pubblica amministrazione non può ratificare a posteriori prestazioni svolte in assenza di un valido ed efficace rapporto contrattuale preesistente.

Il Principio del Contraddittorio sulla Nullità Rilevata d’Ufficio

Il cuore della questione portata dinanzi alla Corte di Cassazione è stato il primo motivo di ricorso: la violazione del principio del contraddittorio. La struttura sanitaria ha lamentato che la Corte d’Appello avesse fondato la sua decisione su una questione – la nullità del contratto per retroattività – sollevata autonomamente e mai discussa nel corso del giudizio. In pratica, la parte si è trovata di fronte a una decisione “a sorpresa”, senza aver avuto la possibilità di presentare le proprie difese su un punto risultato decisivo. Questo comportamento viola l’articolo 101 del Codice di Procedura Civile, che impone al giudice di sottoporre alle parti le questioni rilevate d’ufficio per garantire un effettivo dibattito processuale.

Le Motivazioni della Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso, cassando la sentenza d’appello. I giudici di legittimità hanno chiarito che, sebbene il potere del giudice di rilevare d’ufficio la nullità di un contratto sia un principio consolidato, il suo esercizio non può prescindere dal rispetto del diritto di difesa. La questione della nullità di un contratto per difetto di forma scritta o, come in questo caso, per una presunta inefficacia retroattiva, non è una questione di puro diritto, ma una questione “mista” di fatto e di diritto. Di conseguenza, il giudice ha l’obbligo di “provocare il contraddittorio”, ovvero di segnalare la questione alle parti e consentire loro di presentare memorie, argomentazioni e, se necessario, prove. La Corte ha richiamato la propria giurisprudenza, anche a Sezioni Unite, che ha sancito come l’omissione di questo passaggio procedurale renda la sentenza nulla, in quanto le parti vengono “prese alla sprovvista” e private della possibilità di difendersi compiutamente. Pertanto, la Corte d’Appello, pur avendo correttamente individuato un potenziale profilo di nullità, ha errato nel non sottoporlo preventivamente al dibattito tra le parti, violando così una regola fondamentale del giusto processo.

Le Conclusioni

La decisione in commento ribadisce con forza la centralità del contraddittorio nel sistema processuale italiano. Anche di fronte a questioni rilevabili d’ufficio come la nullità contrattuale, il giudice non può agire come un risolutore solitario, ma deve farsi garante di un dialogo processuale equo e trasparente. La sentenza rappresenta un monito per i giudici di merito a non sacrificare le garanzie difensive in nome di una presunta economia processuale. Per le parti, invece, costituisce la conferma che una decisione “a sorpresa”, basata su elementi non discussi, può e deve essere censurata, in quanto lesiva del fondamentale diritto a un processo giusto, come sancito dalla Costituzione e dalle convenzioni internazionali.

Un giudice può dichiarare nullo un contratto di sua iniziativa senza che le parti lo abbiano richiesto?
Sì, il giudice ha il potere di rilevare d’ufficio la nullità di un contratto, in quanto si tratta di una questione che può essere sollevata in ogni stato e grado del processo per tutelare interessi che superano quelli delle singole parti.

Cosa significa che il giudice ha l’obbligo di “provocare il contraddittorio”?
Significa che se il giudice individua una questione giuridica rilevante per la decisione (come la nullità del contratto) che non è stata discussa dalle parti, deve segnalarla loro e dare la possibilità di presentare argomentazioni e difese specifiche su quel punto prima di emettere la sentenza. Questo garantisce che la decisione non sia “a sorpresa” e che il diritto di difesa sia pienamente rispettato.

Perché la Corte d’Appello aveva ritenuto nullo il contratto stipulato dopo l’esecuzione delle prestazioni?
La Corte d’Appello ha ritenuto che un contratto con la Pubblica Amministrazione, che deve essere redatto per iscritto a pena di nullità, non potesse avere efficacia retroattiva per regolare prestazioni già eseguite in passato. Secondo tale interpretazione, non è permesso ratificare o convalidare a posteriori lo svolgimento di prestazioni avvenute in assenza di un valido ed efficace rapporto contrattuale, instaurato prima della sua esecuzione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 8716 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 8716 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 03/04/2024

ORDINANZA

sul ricorso n. 6081/2021 r.g. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO per proRAGIONE_SOCIALE speciale in calce al ricorso, elettivamente domiciliata presso il suo studio in Roma, al INDIRIZZO.

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del direttore generale e legale rappresentante pro tempore, AVV_NOTAIO NOME COGNOME, domiciliato per la carica in RAGIONE_SOCIALE alla INDIRIZZO, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO e dall’AVV_NOTAIO, in virtù di proRAGIONE_SOCIALE speciale

apposta a margine del controricorso, con i quali elettivamente domicilia presso l’indirizzo pec .

– controricorrente –

avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte di appello di RAGIONE_SOCIALE n. 920/2020, depositata in data 21 luglio 2020;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 28/3/2024 dal AVV_NOTAIO COGNOMEAVV_NOTAIO;

RILEVATO CHE:

La società RAGIONE_SOCIALE, struttura neuropsichiatrica, erogava in regime di accreditamento provvisorio prestazioni di ricovero ospedaliero in favore dei soli pazienti che il RAGIONE_SOCIALE riteneva necessario inviare alla RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

Con riferimento all’anno 2008 la società si era vista applicare una decurtazione sulle tariffe unitarie, sull’assunto che essendo stato superato il tetto di spesa, si sarebbe dovuta applicare la Regressione Tariffaria Unica (RTU); in base a tale sistema, in caso di superamento del tetto di spesa massimo, il rimborso delle prestazioni effettuate oltre tale tetto, non avveniva a tariffa piena, ma a tariffa scontata di una percentuale che veniva stabilita consuntivo dal «Tavolo tecnico».

Tuttavia, la società reputava di non avere mai superato la propria Capacità Operativa Massima (COM), avendo erogato prestazioni esclusivamente in favore di pazienti che, essendo inviati dal CIM, non poteva rifiutare né dimettere in assenza di conforme disposizione dello stesso CIM.

La società chiedeva dunque al tribunale di emettere decreto ingiuntivo per le somme indebitamente trattenute dall’altro.

Avverso tale decreto ingiuntivo emesso proponeva opposizione la RAGIONE_SOCIALE, deducendo – per quel che ancora qui rileva esclusivamente che la trattenuta in decurtazione tariffaria sarebbe stata legittima, tenendo conto RAGIONE_SOCIALE sottoscrizione in data 5/3/2009 dell’accordo contrattuale valevole per il 2008, essendosi verificato il superamento del tetto di spesa ivi previsto.

Il tribunale di RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 1398 del 2014, per quel che ancora qui rileva, accoglieva l’opposizione e revocava il decreto ingiuntivo, poiché dalle fatture depositate emergeva il superamento del tetto di spesa (di euro 4.333.884,70), indicato nel contratto sottoscritto dalle parti ed avente espressamente efficacia retroattiva (art. 10). La pretesa creditoria RAGIONE_SOCIALE società di euro 317.249,74, trattenuta invece dalla RAGIONE_SOCIALE come RTU, era infondata, essendo stata prevista nel contratto la «Regressione tariffaria».
Avverso tale sentenza proponeva appello la società evidenziando che la RAGIONE_SOCIALE non aveva assolto al proprio onere di provare l’eventuale avvenuto superamento dei tetti di spesa.

La Corte d’appello rigettava il gravame RAGIONE_SOCIALE società evidenziando che quest’ultima aveva l’onere probatorio di dimostrare, non solo di aver ottenuto l’accreditamento, ma anche di avere stipulato uno specifico accordo contrattuale, integrante un indispensabile presupposto costitutivo del credito vantato.

Al contrario, il superamento del tetto di spesa si atteggiava a fatto estintivo RAGIONE_SOCIALE pretesa e, dunque, doveva essere dimostrato dalla RAGIONE_SOCIALE, che aveva eccepito la circostanza.

Era, dunque, necessario, ai fini RAGIONE_SOCIALE remunerazione delle prestazioni sanitarie effettuate, la stipulazione di un accordo contrattuale di cui all’art. 8quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, sicché la struttura RAGIONE_SOCIALE che volesse operare nell’ambito del

RAGIONE_SOCIALE aveva l’onere non solo di conseguire l’accreditamento, ma anche di stipulare gli accordi contrattuali.

I contratti dovevano necessariamente essere redatti per iscritto, trattandosi di rapporti con la pubblica amministrazione, non rilevando in meri comportamenti concludenti.

La Corte territoriale rilevava, poi, che la nullità poteva essere rilevata d’ufficio dal giudice anche in fase di impugnazione.

La società si era limitata a produrre l’accordo contrattuale ex art. 8quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992 stipulato in data 5 marzo 2009 con la RAGIONE_SOCIALE, ove all’art. 10 si prevedeva che tale accordo aveva «efficacia retroattiva a valere per tutto l’anno 2008».

Trattavasi, però, di un titolo negoziale che non poteva «spiegare alcuna efficacia riguardo ad attività e prestazioni eseguite nell’anno 2008 e quindi prima RAGIONE_SOCIALE data RAGIONE_SOCIALE sua stipulazione, non essendo permesso in alcun modo di convalidare ratificare a posteriori lo svolgimento RAGIONE_SOCIALE prestazione in mancanza di un valido ed efficace rapporto contrattuale, instaurato nelle forme di legge ed, ovviamente, prima RAGIONE_SOCIALE sua esecuzione».

Avverso tale sentenza ha proposto ricorso per cassazione la società, depositando anche memoria scritta.

Ha resistito con controricorso la RAGIONE_SOCIALE.

CONSIDERATO CHE:

Con il primo motivo di impugnazione la ricorrente deduce la «nullità RAGIONE_SOCIALE sentenza per violazione e falsa applicazione degli articoli 101, comma 2, e 183, comma 4, c.p.c., per violazione dei principi del giusto processo e del contraddittorio ex art. 24 e 111 Cost., in relazione all’art. 360, primo comma, numeri 3 e 4, c.p.c.».

In particolare, la ricorrente evidenzia che la Corte d’appello ha rilevato d’ufficio l’eccezione di nullità del contratto stipulato tra la società e la RAGIONE_SOCIALE. In realtà, nessuna delle due parti aveva sollevato sul

punto alcuna contestazione, essendo pacifica in causa la piena titolarità ad erogare le prestazioni per conto del RAGIONE_SOCIALE da parte RAGIONE_SOCIALE società. Si controverteva, invece, esclusivamente sulla legittimità o meno RAGIONE_SOCIALE trattenuta sul compenso tariffario unitario, relativamente alle «sole prestazioni erogate oltre un tetto assegnato».

La sentenza era, dunque, nulla non essendo stato rispettato il principio del contraddittorio ed il diritto di difesa.

Con il secondo motivo di impugnazione la ricorrente lamenta la «violazione e/o falsa applicazione degli articoli 99,112,342,345,115,116 c.p.c. e art. 1421 e 2909 c.c.».

La società deduce che, in ossequio alla sentenza di questa Corte n. 7294 del 2017, a sezioni unite, è possibile per il giudice del gravame rilevare d’ufficio la nullità del contratto, purché però il giudice di primo grado non abbia prospettato ed esaminato la validità e l’efficacia del contratto.

In realtà, il giudice di prime cure aveva «esaminato la questione e valutato la validità ed efficacia del contratto per le prestazioni erogate 2008». In particolare, il tribunale aveva affermato che «ed invero la società RAGIONE_SOCIALE ha stipulato con la RAGIONE_SOCIALE il predetto contratto ai sensi dell’art. 8quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, avente espressamente efficacia retroattiva (cfr. Art. 10), con il quale le parti hanno stabilito la fissazione dei volumi e delle tipologie delle prestazioni di assistenza ospedaliera da erogarsi nell’anno 2008 da parte RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE oggi opposta con il limite di euro 4.333.884,70 ».
Tra l’altro, l’accordo per il 2008 era stato stipulato solo nel 2009, «in quanto alcune case di RAGIONE_SOCIALE avevano impugnato la delibera Asl 790/08 di assegnazione dei tetti di spesa ed in esecuzione di pronuncia cautelare del Tar la Asl aveva dovuto modificare con

delibera n. 126/09 i criteri di ripartizione del fondo posti a base dei contratti».

3. Con il terzo motivo di impugnazione la ricorrente si duole RAGIONE_SOCIALE «erronea interpretazione e qualificazione RAGIONE_SOCIALE domanda. Violazione e/o falsa applicazione degli articoli 99,112,342,115,116 c.p.c. e articoli 1421, 2909, 1418 c.c., violazione delle regole legali di ermeneutica contrattuale di cui all’art. 1362 c.c. e ss., nonché violazione e/o falsa applicazione degli articoli 8bis , quater e quinquies , del d.lgs. n. 502 del 1992».

La sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte territoriale muoverebbe da un errore di fondo e, cioè, da un «erroneo inquadramento RAGIONE_SOCIALE fattispecie e dell’individuazione del thema decidendum ».

Il giudice d’appello avrebbe identificato la domanda nello «scopo di valutare la fondatezza del diritto al conseguimento del corrispettivo per l’esecuzione di prestazioni sanitarie», essendo dunque necessario valutare la sussistenza «oltre che dell’accreditamento RAGIONE_SOCIALE predetta struttura RAGIONE_SOCIALE che le abbia effettuate, anche e soprattutto di un accordo contrattuale tra le parti».

Al contrario, la domanda «non atteneva al pagamento di prestazioni in tesi negato dalla RAGIONE_SOCIALE, ma alla restituzione RAGIONE_SOCIALE differenza tariffaria di prestazioni che la RAGIONE_SOCIALE aveva già per quegli anni riconosciuto e pagato ma applicando una decurtazione tariffarie».

Il contratto sottoscritto il 5 marzo 2009 era stato ritenuto dal giudice di prime cure valido ed efficace a regolare i rapporti anche per l’anno 2008, tant’è che aveva ritenuto infondata la pretesa di pagamento di quanto trattenuto dalla RAGIONE_SOCIALE, sulla scorta del tetto di spesa indicato nel contratto. Si era dunque formato il giudicato implicito.

Inoltre, era presente il contratto di cui all’art. 8quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, infatti nelle premesse di tale contratto si faceva riferimento alla peculiare situazione in cui versavano le parti.

Pertanto, si prevedeva nell’accordo che «al fine di dare corso ai provvedimenti attuativi dei disposti RAGIONE_SOCIALE giunta regionale secondo i principi e criteri dalla medesima definiti, la RAGIONE_SOCIALE in data 30/9/08 ha emanato la delibera n. 790 con la quale ha provveduto a ripartire volumi massimi di prestazioni erogabili da ciascuna RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ; – che in data 3 ottobre 2008 ciascuna struttura provvisoriamente accreditata ha sottoscritto lo specifico contratto che ha recepito i criteri e le modalità applicative del protocollo di intesa, di cui la delibera 790/08 era parte integrante, sottoscritto dalle associazioni di categoria maggiormente rappresentative; che a seguito del ricorso promosso dalle case di RAGIONE_SOCIALE qui operanti, e di accoglimento da parte del Tar RAGIONE_SOCIALE di istanza cautelare limitatamente alla necessità di determinarsi con provvedimento espresso e motivato in ordine all’applicazione dei criteri fissati dalla delibera regionale n. 1268/08, la RAGIONE_SOCIALE ha adottato successiva delibera n. 126 del 10/2/2009, con la quale ha apportato le modifiche alla delibera precedente».
Tra l’altro, per giurisprudenza amministrativa (si cita Cons. Stato, Ad. Plen., 12 aprile 2012, n. 3), il punto critico RAGIONE_SOCIALE vicenda è emerso dalla prassi operativa era stato individuato nella «fisiologica sopravvenienza dell’atto determinativo RAGIONE_SOCIALE spesa solo in epoca successiva all’inizio di erogazione del RAGIONE_SOCIALE, rendendo quindi problematica una programmazione di impresa in un sistema di tipo concorrenziale».

Il contratto stipulato nel marzo 2009, dunque, non era teso a convalidare un ratificare a posteriori lo svolgimento RAGIONE_SOCIALE prestazione in mancanza di un valido ed efficace rapporto contrattuale, in quanto

in tale negozio erano «richiamati i presupposti e necessari atti amministrativi di determinazione dei limiti di spesa intervenuti sino al mese di febbraio 2009, e la cui sopravvenienza è ritenuta legittima dalla giurisprudenza».

Non era previsto da alcuna disposizione che il contratto in questione dovesse essere instaurato nelle forme di legge «prima RAGIONE_SOCIALE sua esecuzione» e non potesse avere efficacia retroattiva.

Il secondo motivo, che va esaminato preliminarmente per ragioni logiche, non è fondato.

La Corte d’appello ha rilevato l’ufficio la nullità del contratto stipulato tra le parti il 5 marzo 2009, con riferimento alla sua efficacia retroattiva a valere per tutto l’anno 2008, com’era previsto nell’art. 10 di tale contratto.

Per questa Corte, infatti, allorquando il giudice di primo grado abbia deciso su pretese che suppongono la validità ed efficacia di un rapporto contrattuale oggetto delle allegazioni introdotte nella controversia, senza che né le parti abbiano discusso né lo stesso giudice abbia prospettato ed esaminato la questione relativa a quella validità ed efficacia, si deve ritenere che la proposizione dell’appello sul riconoscimento RAGIONE_SOCIALE pretesa – poiché tra i fatti costitutivi RAGIONE_SOCIALE stessa per come riconosciuta dal primo giudice vi è il contratto -, implichi che la questione RAGIONE_SOCIALE sua nullità sia soggetta al potere di rilevazione d’ufficio del giudice, integrando un’eccezione in senso lato, relativa ad un fatto già allegato in primo grado (Cass. Sez.U., 22 marzo 2017, n. 7294; in tal senso anche Cass., sez. 2, 17 ottobre 2019, n. 26495; Cass., sez. 6-3, 19 luglio 2018, n. 19251; Cass., sez. 6-2, 5 aprile 2017, n. 8841; Cass., Sez.U., nn. 26242 e 26243 del 2014).
Ciò del resto risultava e risulta giustificato, in ognuno dei regimi dell’art. 345 c.p.c., succedutisi nella storia del codice di rito, dalla

previsione, sempre rimasta vigente, del potere di rilevazione d’ufficio delle eccezioni soggette al rilievo ufficioso (Cass. Sez. U., 22 marzo 2017, n. 7294).

Nel motivo di ricorso la ricorrente si è limitata a riportare uno stralcio minimo RAGIONE_SOCIALE sentenza del giudice di prime cure che avrebbe affrontato espressamente, in base alla sua ricostruzione, la questione sulla validità del contratto stipulato il 5 marzo 2009, con riferimento alla sua efficacia retroattiva per l’anno 2008 (pagina 11 del ricorso per cassazione che riproduce pagina 6 RAGIONE_SOCIALE sentenza di prime cure «ed invero la RAGIONE_SOCIALE ha stipulato con la RAGIONE_SOCIALE il predetto contratto ai sensi dell’art. 8quinquies del d.lgs. n. 502 del 1992, avente espressamente efficacia retroattiva ( cfr. art. 10), con il quale le parti hanno stabilito la fissazione dei volumi e delle tipologie delle prestazioni di assistenza ospedaliera derogarsi nell’anno 2008 da parte RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE oggi opposta con il limite di euro 4.333.884,70 .« ..
Con tale riproduzione, in forma assolutamente sintetica, di un minimo passaggio RAGIONE_SOCIALE motivazione del giudice di prime cure, non emerge in alcun modo che la questione sulla validità del contratto sia stata effettivamente prospettata dalle parti ed esaminata dal giudice.

4.1. Pertanto, ben poteva la Corte d’appello, in assenza di formazione di un giudicato implicito sulla questione di validità del contratto, sollevarla d’ufficio.

Deve, invece, essere accolto il primo motivo di impugnazione.

5.1. Infatti, costituisce principio consolidato di questa Corte quello per cui i contratti con la pubblica amministrazione devono essere stipulati per iscritto a pena di nullità (Cass., 4 giugno 1999, n. 5448), non essendo consentita alcuna eventuale convalida o ratifica successiva (Cass., 3 gennaio 2001, n. 59).

Si è ritenuto, dunque, che, soprattutto in presenza di accordi specifici complessi con la pubblica amministrazione, la forma scritta sia assolutamente necessaria, «soprattutto al fine di rendere possibili i controlli istituzionali dell’autorità tutoria» (Cass., 3 gennaio 2001, n. 59, in tema di appalto pubblico; Cass., sez. 2, 30 maggio 2002, n. 7913, in tema di conferimento di incarichi a professionista; di recente Cass., sez. 2, 27 marzo 2023, n. 8574).

La forma scritta, allora, va vista come strumento indefettibile di garanzia del regolare svolgimento dell’attività negoziale RAGIONE_SOCIALE PA, sia nell’interesse dei cittadini, in quanto costituisce remora ad arbitri, sia nell’interesse RAGIONE_SOCIALE stessa amministrazione, in quanto agevola l’espletamento RAGIONE_SOCIALE funzione di controllo e la concreta osservanza dei principi di buon andamento ed imparzialità dell’amministrazione (Cass., sez. 1, 12 luglio 2001, n. 9428; anche Cass., sez. 3, 24 giugno 2002, n. 9165).
Per tali contratti, allora, non solo deve escludersi che la manifestazione di volontà delle parti possa essere implicita o desumibile da comportamenti meramente attuativi (Cass., sez. 3, 3 agosto 2002, n. 11649), ma deve ritenersi che, salvo le ipotesi in cui specifiche norme lo consentano, il contratto deve essere consacrato in un unico documento nel quale siano specificamente indicate le clausole disciplinanti il rapporto. La volontà RAGIONE_SOCIALE PA di concludere il negozio deve essere manifestata alla controparte dall’organo rappresentativo esterno dell’ente, che è il solo abilitato a stipulare in nome e per conto di questo, e ad essere perciò munito dei poteri necessari per vincolare l’amministrazione per la quale si obbliga (Cass. n. 59 del 2001, cit.; anche Cass., sez. 2, 6 dicembre 2001, n. 15488).
Si è precisato che «il contratto nullo non può essere nemmeno ritenuto suscettibile di convalida, perché attraverso la ratifica o

sanatoria, può essere corretto il vizio di un atto annullabile» (Cass. n. 59 del 2001; anche Cass. n. 1615 del 1981). Il contratto privo RAGIONE_SOCIALE forma scritta ad substantiam è nullo ed insuscettibile di qualsiasi forma di sanatoria, dovendosi, quindi, escludere l’attribuzione di rilevanza ad eventuali convalida o ratifica successive e non potendosi neppure ammettere la validità di manifestazioni di volontà implicita o desumibile da comportamenti puramente attuativi (Cass., sez. 3, 15 marzo 2004, n. 5234).
Se, dunque, siano del tutto assenti gli elementi essenziali, l’atto non raggiunge il livello minimo indispensabile per la sua nascita sul piano giuridico, così da non consentire il suo perfezionamento, che presuppone sempre l’esistenza di un quid che non sia solo di parvenza.

Con riferimento all’accreditamento, anche temporaneo o provvisorio, delle società che svolgono prestazioni a favore del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, valgono le regole di cui agli articoli 8,8bis , 8quater , e 8quinquies , del d.lgs. n. 502 del 1992.

6.1. L’art. 8bis (autorizzazione, accreditamento e accordi contrattuali) del d.lgs. n. 502 del 1992 (Riordino RAGIONE_SOCIALE disciplina in materia sanitaria, a norma dell’art. 1 RAGIONE_SOCIALE legge 23 ottobre 1992, n. 421) stabilisce che «le regioni assiRAGIONE_SOCIALEno i livelli essenziali e uniformi di assistenza di cui all’art. 1 avvalendosi dei presidi direttamente gestiti dalle aziende RAGIONE_SOCIALE sanitarie locali, delle aziende ospedaliere, delle aziende universitarie e degli istituti di ricovero e RAGIONE_SOCIALE a carattere scientifico, nonché di soggetti accreditati ai sensi dell’art. 8quater , nel rispetto degli accordi contrattuali di cui all’art. 8quinquies ».
È evidente, come, ai fini del riconoscimento RAGIONE_SOCIALE remunerazione delle prestazioni, siano necessari tre requisiti: l’autorizzazione

regionale (art. 8ter ); l’accreditamento (art. 8quater ); la conclusione di specifici accordi (art. 8-q uinquies ).

Ciò trova conferma nell’art. 8bis , comma 3, del d.lgs. n. 105 del 1992, laddove stabilisce che «la realizzazione di strutture sanitarie e l’esercizio di attività sanitarie, esercizio di attività sanitarie per conto del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e l’esercizio di attività sanitaria carico del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE sono subordinate, rispettivamente, al rilascio delle autorizzazioni di cui all’art. 8-ter, dell’accreditamento istituzionale di quell’art. 8quater , nonché alla stipulazione degli accordi contrattuali di cui all’art. 8quinquies ».
6.2. L’art. 8quater , del d.lgs. n. 502 del 1992 (Accreditamento istituzionale), in vigore a decorrere dal 31 luglio 1999, prevede al comma 1 che «l’accreditamento istituzionale è rilasciato dalla regione alle strutture autorizzate, pubbliche o private ed ai professionisti che ne facciano richiesta, subordinatamente alla loro rispondenza ai requisiti ulteriori di qualificazione, alla loro funzionalità rispetto agli indirizzi di programmazione regionale ed alla verifica positiva dell’attività svolta e dei risultati raggiunti».
Al comma 2, si chiarisce che «la qualità di soggetto accreditato non costituisce vincolo per le aziende e gli enti del RAGIONE_SOCIALE a corrispondere la remunerazione delle prestazioni erogate, al di fuori degli accordi contrattuali di cui all’art. 8quinquies ».

Nella norma si fa riferimento anche all’accreditamento «temporaneo» ed a quello «provvisorio».

Si prevede, dunque, al comma 6 dell’art. 8quater , del d.lgs. n. 502 del 1992 che «entro 120 giorni dalla data di entrata in vigore dell’atto di indirizzo e coordinamento di cui al comma 3, le regioni avviano il processo di accreditamento delle strutture

temporaneamente accreditate ai sensi dell’art. 6, comma 6, RAGIONE_SOCIALE legge 23 dicembre 1994, n. 724, e delle altre già operanti».

Al comma 7 dell’art. 8quater , si precisa che «nel caso di richiesta di accreditamento da parte di nuove strutture o per l’avvio di nuove attività in strutture preesistenti, l’accreditamento può essere concesso, in via provvisoria, per il tempo necessario alla verifica del volume di attività svolto e RAGIONE_SOCIALE qualità dei suoi risultati. L’eventuale verifica negativa comporta la sospensione automatica dell’accreditamento temporaneamente concesso».

6.3. Di fondaRAGIONE_SOCIALE rilievo e poi l’art. 8quinquies , del d.lgs. n. 102 del 1992 (accordi contrattuali), che prevede al comma 2 che, «in attuazione di quanto previsto dal comma 1, la regione e le RAGIONE_SOCIALE sanitarie locali, anche attraverso valutazioni comparative RAGIONE_SOCIALE qualità e dei costi, definiscono accordi con le strutture pubbliche ed equiparate, e stipulano contratti con quelle private e con i professionisti accreditati, anche mediante intese con le loro organizzazioni rappresentative a livello regionale ».
Va rilevato che, l’art. 8quinquies , del d.lgs. n. 502 del 1992, in vigore dal 22 agosto 2008, prevede al comma 2quinquies che «in caso di mancata stipula degli accordi di cui al presente articolo, l’accreditamento istituzionale di cui all’art. 8quater delle strutture e dei professionisti eroganti prestazioni per conto del RAGIONE_SOCIALE interessati è sospeso».

Questa Corte ha chiarito che l’obbligo per la struttura RAGIONE_SOCIALE, già titolare di convenzione esterna ex lege n. 833 del 1978, di stipulare apposito contratto in forma scritta con la ASL territorialmente competente sussiste anche durante il regime di accreditamento provvisorio o transitorio; con esso, per un verso, la struttura accetta e si vincola a rispettare le tariffe, le condizioni di determinazione RAGIONE_SOCIALE eventuale regressione tariffaria, nonché i limiti

alla quantità di prestazioni erogabili alla singola struttura, fissati in relazione ai tetti massimi di spesa per l’anno di esercizio; per l’altro, l’ente pubblico assume l’obbligazione di pagamento dei corrispettivi in base alle tariffe previste per le prestazioni effettivamente erogate agli utenti del SSR, vincolandosi ad eseguirla secondo le modalità ed i tempi indicati nel contratto, che siano stati convenzionalmente stabiliti ovvero risultino applicabili in virtù di integrazione legislativa (Cass. sez. 3, 5 luglio 2018, n. 17588; Cass., sez. 6-3, 3 giugno 2014, n. 12392).
Pertanto, ha trovato conferma l’indirizzo giurisprudenziale per cui nessuna erogazione di prestazione sanitaria finanziariamente coperta dalla mano pubblica è possibile ove non sussista un provvedimento amministrativo di competenza regionale che riconosca alla struttura la qualità di soggetto accreditato e al di fuori di singoli specifici rapporti contrattuali (Cass., 25 gennaio 2011, n. 1740; Cass., 19 novembre 2015, n. 23657).

Il principio regolatore dell’attività svolta in regime «transitorio», al pari di quella svolta «a regime», è fondato infatti sulla remunerabilità delle prestazioni rese dal soggetto accreditato, che è però condizionata alla necessaria sottoscrizione di specifici accordi, anche nella fase dell’accreditamento provvisorio (o transitorio), per cui, a maggior ragione, è essenziale un esplicito intervento dell’amministrazione sanitaria per modificare la situazione già oggetto di confezionamento, al fine dell’inserimento nella programmazione sanitaria regionale e conseguente incidenza sul fondo RAGIONE_SOCIALE regionale (Cass., n. 17588 del 2018).
Si è ulteriormente chiarito che non può essere condivisa la tesi per cui, in mancanza degli atti amministrativi necessari a rendere effettivo il passaggio dal regime delle convenzioni a quello dell’accreditamento RAGIONE_SOCIALE regione Campania, si sarebbe instaurata

una prassi basata sulla prosecuzione del fatto del regime di accreditamento provvisorio sulla conclusione di accordi contrattuali per facta concludentia .

In realtà, l’art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, come integrato dall’art. 6 RAGIONE_SOCIALE legge n. 724 del 1994, nel prevedere la necessità di un provvedimento concessorio di accreditamento per l’accesso alla qualifica di erogatore del RAGIONE_SOCIALE, comporta che non può essere posto a carico delle regioni alcun onere di erogazione di prestazioni sanitarie in assenza di un provvedimento amministrativo regionale che riconosca la siRAGIONE_SOCIALE la qualità di soggetto accreditato ed al di fuori di singoli e specifici rapporti contrattuali intesi a regolare il volume massimo delle prestazioni erogate, i requisiti del RAGIONE_SOCIALE e l’ammontare dei corrispettivi, dovendosi, in ogni caso, escludere, ai sensi dell’art. 8-quinquies del citato d.lgs. n. 502 del 1992, che possono validamente concludersi accordi contrattuali per facta concludentia , atteso che, in base al disposto degli articoli 16 e 17 del regio decreto n. 2440 del 1923, tutti i contratti con la PA devono rivestire, a pena di nullità, la forma scritta (Cass., sez. 1, 4 marzo 2024, n. 5682; Cass., sez. 1, 15 marzo 2022, n. 8383; Cass., sez. 3, 11 marzo 2020, n. 7019; Cass., sez. 1, 6 agosto 2014, n. 1771; Cass., 3 giugno 2014, n. 12392).
8. La nullità può, dunque, essere rilevata d’ufficio dal giudice, anche in fase d’appello e nel giudizio di cassazione, purché non si sia formato un giudicato espresso in ordine alla validità del contratto, nei gradi precedenti (Cass., sez. 1, 22 giugno 2022, n. 20170; Cass., sez. 6-1, 15 settembre 2020, n. 19161).

La Corte d’appello, dunque, ben può rilevare d’ufficio, in base alle risultanze ritualmente acquisiti al processo, la inesistenza di un provvedimento amministrativo di accreditamento e/o la mancanza di

specifici rapporti contrattuali, integrativi o attuativi di detto provvedimento (Cass., sez. 3, 19 novembre 2015, n. 23657).

La questione di nullità del contratto dovrebbe appartenere alle questioni miste, di fatto e di diritto, che richiedono l’obbligo di instaurazione del contraddittorio tra le parti.

Si è ritenuto che, nel caso in cui il giudice esamini d’ufficio una questione di puro diritto, senza procedere alla sua segnalazione alle parti onde consentire su di essa l’apertura RAGIONE_SOCIALE discussione (c.d. terza via), non sussiste la nullità RAGIONE_SOCIALE sentenza, in quanto (indiscussa la violazione deontologica da parte del giudicante) da tale omissione non deriva la consumazione di altro vizio processuale diverso dall'” error iuris in iudicando ” ovvero dall'” error in iudicando de iure procedendi “, la cui denuncia in sede di legittimità consente la cassazione RAGIONE_SOCIALE sentenza solo se tale errore sia in concreto consumato: qualora invece si tratti di questioni di fatto, ovvero miste di fatto e di diritto, la parte soccombente può dolersi RAGIONE_SOCIALE decisione, sostenendo che la violazione di quel dovere di indicazione ha vulnerato la facoltà di chiedere prove o, in ipotesi, di ottenere una eventuale rimessione in termini, con la conseguenza che, ove si tratti di sentenza di primo grado appellabile, potrà proporsi specifico motivo di appello solo al fine di rimuovere alcune preclusioni (specie in materia di contro-eccezione o di prove non indispensabili), senza necessità di giungere alla più radicale soluzione RAGIONE_SOCIALE rimessione in primo grado, salva la prova, in casi ben specifici e determinati, che sia stato realmente ed irrimediabilmente vulnerato lo stesso valore del contraddittorio (Cass., Sez.U., 30 settembre 2009, n. 20935).
Tuttavia, per questa Corte (Cass., sez. 3, 5 settembre 2023, n. 25849), che si è pronunciata proprio in materia di accreditamento di strutture private, ha errato la Corte d’appello nel sollevare d’ufficio

la nullità del contratto stipulato tra la società RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE, per assenza di forma scritta.

La Corte territoriale, dunque, pur muovendo da un assunto esatto, relativo alla indispensabilità RAGIONE_SOCIALE forma scritta nei contratti RAGIONE_SOCIALE PA, non ha rispettato gli insegnamenti RAGIONE_SOCIALE sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte di cassazione, a sezioni unite, n. 26242 del 12 dicembre 2014, che ha sancito « l’obbligo del giudice di provocare il contraddittorio» sulla questione posta a fondamento dell’eccezione (Cass. n. 25849, cit.).

Tale obbligo implica la facoltà delle parti di «spiegare la conseguente attività probatoria», tale essendo l’unico possibile significato da attribuire al sintagma ‘memorie contenenti osservazioni sulle questioni’, di cui all’art. 101, c.p.c.

Se, infatti, il contenuto di tali memorie si dovesse limitare ad un’attività assertiva, si tornerebbe, in buona sostanza, alle sentenze RAGIONE_SOCIALE «terza via», e ciò in quanto quelle osservazioni non risulterebbero in alcun modo funzionali a coniugare il diritto di difesa delle parti con quelle esigenze di economia processuale che costituiscono, invece, la ratio dell’art. 101, 2º comma, c.p.c. (Cass., 30 settembre 2020, n. 20870; Cass. Sez.U., n. 26242 del 2014; di recente anche Corte EDU, 29 giugno 2023, Ben NOME c. Italia, seppure con opinione dissenziente del giudice COGNOME; per la Corte EDU l’elemento determinante è se una parte sia stata «presa alla sprovvista» dal fatto che il tribunale ha fondato la sua decisione su un motivo invocato d’ufficio o di un’eccezione sollevata d’ufficio).
Pertanto, le parti possono spiegare un’attività probatoria in deroga al sistema delle preclusioni istruttorie, allorché il giudice abbia proceduto al rilievo ufficioso RAGIONE_SOCIALE nullità.

Pertanto, il giudice d’appello, pur avendo correttamente superato la barriera preclusiva di cui all’art. 345 c.p.c., derivante dalla

tardività dell’eccezione di nullità, per difetto di forma scritta, del contratto intercorso tra la RAGIONE_SOCIALE e la società, «avrebbe dovuto nel contempo sollecitare il contraddittorio delle parti in ordine alla assenza di allegazione prova relativamente all’effettiva esistenza (o meno) di tale accordo scritto, consentendo, al riguardo, lo svolgimento di attività assertiva e probatoria» (Cass., n. 25849 del 2023, cit.; in termini anche Cass., sez. 2, 30 settembre 2020, n. 20870).

9.1.Pare trovare conferma l’orientamento più rigoroso di questa Corte che svincola la violazione del contraddittorio dal concreto pregiudizio subito dalle parti.

Si è infatti ritenuto che la parte che proponga l’impugnazione RAGIONE_SOCIALE sentenza d’appello deducendo la nullità RAGIONE_SOCIALE medesima per non aver avuto la possibilità di esporre le proprie difese conclusive ovvero di replicare alla comparsa conclusionale avversaria non ha alcun onere di indicare in concreto quali argomentazioni sarebbe stato necessario addurre in prospettiva di una diversa soluzione del merito RAGIONE_SOCIALE controversia; invero, la violazione determinata dall’avere il giudice deciso la controversia senza assegnare alle parti i termini per il deposito delle comparse conclusionali e delle memorie di replica, ovvero senza attendere la loro scadenza, comporta di per sé la nullità RAGIONE_SOCIALE sentenza per impedimento frapposto alla possibilità per i difensori delle parti di svolgere con completezza il diritto di difesa, in quanto la violazione del principio del contraddittorio, al quale il diritto di difesa si associa, non è riferibile solo all’atto introduttivo del giudizio, ma implica che il contraddittorio e la difesa si realizzino in piena effettività durante tutto lo svolgimento del processo (Cass., Sez.u., 25 novembre 2021, n. 36596).
Non trova applicazione, infatti, il nuovo articolo 101 c.p.c., secondo comma, cpc, come modificato dall’art. 3 del d.lgs. 10

ottobre 2022, n. 149, che si applica ai procedimenti instaurati successivamente al 28 febbraio 2023, in base al quale «il giudice assiRAGIONE_SOCIALE il rispetto del contraddittorio e, quando accerta che dalla sua violazione è derivata una lesione del diritto di difesa, adotta i provvedimenti opportuni».

In dottrina, si è ravvisato nella disposizione nuova un non trasRAGIONE_SOCIALEbile dato testuale a sostegno del principio del pregiudizio effettivo del contraddittorio e dei suoi corollari.

Il terzo motivo resta assorbito dall’accoglimento del primo.

La sentenza impugnata deve, quindi, essere cassata, in relazione al motivo accolto, con rinvio degli atti alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione, che provvederà anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte

accoglie il primo motivo; rigetta il secondo motivo; dichiara assorbito il terzo motivo; cassa la sentenza impugnata, in relazione al motivo accolto, con rinvio degli atti alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 28 marzo 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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