Contraddittorio cartolare: annullata misura alternativa

Un cittadino straniero ha contestato la convalida di una misura alternativa alla detenzione (consegna del passaporto) a causa della violazione del diritto di difesa. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, stabilendo che il procedimento basato solo su documenti, noto come contraddittorio cartolare, era viziato. Mancava la prova della corretta comunicazione dell’udienza e della nomina di un difensore. Di conseguenza, la Corte ha annullato l’ordinanza di convalida senza rinviare il caso, poiché il termine per la convalida era già scaduto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Contraddittorio Cartolare: Quando la Mancata Comunicazione Viola il Diritto di Difesa

L’ordinanza in esame della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nel diritto dell’immigrazione: le garanzie difensive nel procedimento di convalida delle misure alternative al trattenimento. La Corte chiarisce che il contraddittorio cartolare, sebbene ammesso, non può tradursi in una compressione del diritto di difesa. Se mancano le comunicazioni essenziali per consentire all’interessato di partecipare, anche solo per iscritto, al procedimento, la convalida della misura è illegittima. Questa decisione riafferma l’importanza del giusto processo, anche nelle procedure accelerate.

I Fatti del Caso

Un cittadino straniero veniva sottoposto a una misura alternativa al trattenimento in un centro di permanenza per il rimpatrio (CPR). La misura consisteva nella consegna del passaporto e nell’obbligo di presentarsi una volta a settimana presso la Questura. Il Giudice di Pace convalidava tale provvedimento con un decreto emesso poche ore dopo l’applicazione della misura.

L’interessato, tramite i suoi legali, proponeva ricorso per cassazione, lamentando la violazione del diritto di difesa. Nello specifico, denunciava di non aver mai ricevuto alcuna comunicazione relativa all’udienza per la convalida, né il numero di ruolo del procedimento, né il nome del giudice assegnato. Questo impediva di fatto ai suoi difensori di depositare memorie o di esercitare qualsiasi forma di difesa, anche perché la decisione era stata presa prima dello scadere delle 48 ore previste dalla legge per il deposito di atti difensivi.

La Decisione della Corte e le Garanzie del Contraddittorio Cartolare

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, ritenendolo fondato. Il punto centrale della decisione ruota attorno alla corretta applicazione del contraddittorio cartolare.

La Corte ricorda che, per le misure alternative al trattenimento, la legge prevede un procedimento semplificato basato su atti scritti, senza la necessaria partecipazione fisica del difensore in udienza. Tuttavia, questa semplificazione non può annullare le garanzie fondamentali del diritto di difesa. È indispensabile che il contraddittorio sia comunque assicurato.

Cosa significa assicurare il contraddittorio cartolare?

Assicurare il contraddittorio in questa forma significa garantire che lo straniero sia messo concretamente in condizione di difendersi. Ciò include:
1. La traduzione del provvedimento in una lingua a lui comprensibile.
2. L’avviso della possibilità di avvalersi di un difensore d’ufficio e del patrocinio a spese dello Stato.
3. La comunicazione dei recapiti dei difensori d’ufficio disponibili.
4. La comunicazione della fissazione dell’udienza cartolare e dei dettagli del procedimento per consentire al difensore (d’ufficio o di fiducia) di presentare memorie.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha rilevato che, nel caso di specie, il provvedimento del Giudice di Pace era del tutto carente sotto il profilo motivazionale riguardo al rispetto di queste garanzie. L’ordinanza impugnata si limitava ad affermare genericamente che i termini di legge erano stati osservati, senza dare conto dell’effettiva attuazione delle comunicazioni necessarie a garantire il diritto di difesa. In particolare, non vi era traccia della comunicazione al ricorrente dei recapiti dei difensori d’ufficio, né della nomina di un legale, né dell’avvenuta comunicazione dell’udienza.

Il fatto che la decisione di convalida sia stata emessa solo 3 ore e 35 minuti dopo l’adozione della misura da parte della Questura ha ulteriormente evidenziato l’impossibilità materiale per l’interessato di esercitare il proprio diritto di difesa entro il termine di 48 ore previsto dalla normativa. La Corte ha quindi concluso che il contraddittorio non era stato assicurato, rendendo illegittimo il provvedimento di convalida.

Di conseguenza, la Cassazione ha annullato (cassato) il provvedimento senza rinvio, poiché il termine perentorio entro cui la convalida doveva avvenire era ormai decorso.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza rafforza un principio fondamentale: le procedure accelerate non possono sacrificare il nucleo essenziale del diritto di difesa. Anche in un contraddittorio cartolare, il giudice deve verificare e dare atto che all’interessato siano state fornite tutte le informazioni e gli strumenti per partecipare effettivamente al procedimento. L’onere di comunicazione non è una mera formalità, ma una condizione sostanziale per la validità dell’intero procedimento. Per gli operatori del diritto, questa decisione sottolinea l’importanza di verificare scrupolosamente, nei ricorsi, la presenza di tutte le comunicazioni previste dalla legge, poiché la loro assenza costituisce un vizio procedurale che porta all’annullamento del provvedimento.

Che cos’è il contraddittorio cartolare e quali garanzie richiede?
È un procedimento giudiziario basato solo su documenti scritti, senza un’udienza in presenza. Per essere valido, deve comunque garantire il diritto di difesa, assicurando che la persona sia informata in una lingua comprensibile, avvisata della possibilità di avere un avvocato (anche d’ufficio) e messa in condizione di presentare memorie difensive tramite il proprio legale.

Perché la Corte di Cassazione ha annullato l’ordinanza di convalida?
La Corte ha annullato l’ordinanza perché il Giudice di Pace non ha dimostrato di aver rispettato le garanzie procedurali. Nel provvedimento impugnato mancava qualsiasi prova che allo straniero fossero state comunicate le informazioni necessarie per difendersi, come i recapiti dei difensori d’ufficio e i dettagli dell’udienza cartolare, violando così il suo diritto al contraddittorio.

Cosa significa che la Corte ha ‘cassato senza rinvio’ il provvedimento?
Significa che la Corte di Cassazione ha annullato la decisione del Giudice di Pace in via definitiva, senza rimandare il caso a un altro giudice per una nuova valutazione. Questo avviene perché il termine di legge per convalidare la misura alternativa era già scaduto, rendendo impossibile una nuova decisione nel merito.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 34849 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 34849 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 29/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 23513/2023 R.G. proposto da : NOME, elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende per procura speciale allegata al ricorso -ricorrente- contro

QUESTURA DELLA PROVINCIA DI MONZA E BRIANZA e MINISTERO DELL’INTERNO

-intimati- avverso il DECRETO del GIUDICE DI PACE di MONZA R.G. n. 7649/2023 depositato il 27/10/2023;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1.Il Giudice di Pace di Monza, con il provvedimento in epigrafe indicato del 27-10-2023, ha convalidato la misura alternativa al trattenimento (consegna del passaporto e obbligo presentazione in Questura una volta alla settimana) emessa il 27-10-2023 nei confronti di NOME COGNOME cittadino srilankese, dalla Questura di Monza e Brianza.

2.Avverso il suddetto provvedimento, NOME ha proposto ricorso per cassazione, affidato a un motivo. La Questura di Monza e Brianza e il Ministero dell’Interno si sono costituiti tardivamente al solo fine dell’eventuale partecipazione all’udienza di discussione.

A seguito della proposta di definizione del giudizio, formulata da questa Corte ai sensi dell’art. 380 -bis c.p.c. e ritualmente comunicata alle parti, la parte ricorrente ha chiesto la decisione del ricorso.

Il ricorso è stato fissato per la trattazione in camera di consiglio.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.La proposta di definizione del giudizio formulata ai sensi dell’art. 380-bis c.p.c. è del seguente tenore: «Rilevato che il ricorrente, cittadino cingalese, in relazione al decreto del Giudice di Pace di Monza, di convalida della misura alternativa al trattenimento, emesso il 27/10/2023, ha proposto ricorso per cassazione articolando un unico motivo di ricorso; rilevato che il ricorrente ha dedotto la ‘violazione e/o falsa applicazione degli art. 24 e 111 della Costituzione in relazione agli artt. 13, comma 8, sesto e settimo periodo e 14, comma 1 bis e 5, del D. Lgs. n. 286/98, nonché dell’art. 3 del D.P.R. del 31/08/1999 n. 394, come modificato dal D.P.R. del 18/10/04, nr. 334 e del diritto di difesa, del principio del contraddittorio e del giusto processo ex art. 360
nr. 3 c.p.c.’, per aver il Giudice di Pace di Monza convalidato la misura alternativa al trattenimento senza garantire il diritto al contraddittorio del ricorrente, il quale non ha ricevuto alcuna comunicazione in merito all’udienza cartolare, né personalmente né tramite il difensore di fiducia. Ritenuto che tale doglianza è infondata in quanto questa Corte ha già chiarito che ‘in tema di espulsione dello straniero, al procedimento di convalida del provvedimento del Questore di applicazione delle misure alternative al trattenimento presso il CPR, di cui all’art. 14, comma 1 bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, si applica il contraddittorio cartolare, non operando la garanzia dell’udienza partecipata necessariamente dal difensore perché prevista solo in relazione al trattenimento e all’accompagnamento coattivo alla frontiera. Tale procedura, come statuito dalla sentenza della Corte cost. n. 280 del 2019, non contrasta con gli artt. 13 e 24 Cost., trovando applicazione l’art. 3, commi 3 e 4, del d.P.R. n. 394 del 1999, in ordine alla traduzione del provvedimento del Questore in lingua nota all’interessato, o in una delle lingue veicolari, ed all’avviso della possibilità di beneficiare dell’assistenza del difensore d’ufficio e del patrocinio a spese dello Stato, accompagnato dalla comunicazione, da parte delle questure, con modalità effettivamente comprensibili per l’interessato, dei recapiti dei difensori d’ufficio ai quali in concreto rivolgersi ove si intenda esercitare il diritto a presentare memorie o deduzioni al giudice di pace; il procedimento cartolare in esame è compatibile, altresì, con i principi di cui agli artt. 41 e 48 della CEDU atteso che è applicabile, con le suddette garanzie, ad una fase meramente esecutiva del provvedimento di espulsione e, pertanto, è adottato, in termini meno afflittivi del trattenimento, senza alcuna preclusione del principio del contraddittorio’ (Cass. n. 24013/2020, n. 20348/2021 e, da ultimo, n. 31466/2023); nella specie, pertanto, le circostanze dedotte dal ricorrente relative alla mancata
informazione della data dell’udienza e alla mancata partecipazione alla stessa di un suo difensore, non comportano alcuna lesione del diritto di difesa del ricorrente, con conseguente infondatezza del ricorso ».

La richiesta di decisione del ricorrente è motivata rimarcando che c on l’unico motivo di ricorso si era denuncia ta la violazione del principio del contraddittorio cartolare, mai instaurato neppure con il difensore d’ufficio, rispetto alla mancata comunicazione dell’udienza cartolare, del numero di ruolo e del Giudice assegnatario del relativo fascicolo della convalida, e non della mancata comunicazione della fissazione di udienza camerale in presenza. Inoltre si deduce che, come documentato con gli allegati inseriti nel ricorso medesimo, l’invio della nomina del difensore e della memoria effettuato dai difensori officiati dall’odierno ricorrente avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME in data 29/10/2023, con allegata documentazione, quindi entro le 48 ore previste dalla normativa di riferimento, non era stato possibile stante la mancata comunicazione del numero di ruolo generale. In modo particolare con la relativa comunicazione di posta certificata i suddetti avvocati rappresentavano all’ufficio del Giudice di Pace di Monza che non avevano potuto depositare la relativa memoria tramite ‘Consolle Avvocato’ in quanto non erano a conoscenza del numero di ruolo generale. Nel ricorso e nella richiesta di decisione si evidenzia, inoltre, che la decisione di convalida è stata adottata dal Giudice di Pace di Monza il giorno 27/10/2023 alle ore 19:05, quindi appena 3 ore e 35 muniti dopo l’adozione della misura alternativa al trattenimento, dunque ben prima delle 48 ore previste per l’invio della memoria da parte dello straniero, il che avrebbe, comunque, vanificato qualsiasi tempestivo esercizio del diritto di difesa.
Il motivo è fondato nei termini che si vanno a precisare.

Come chiarito dalla giurisprudenza di questa Corte anche con la pronuncia richiamata nella proposta di definizione

(Cass.24013/2020; Cass.2924/2021), in tema di espulsione dello straniero, al procedimento di convalida del provvedimento del Questore di applicazione delle misure alternative al trattenimento presso il CPR, di cui all’art. 14, comma 1 bis, del d.lgs. n. 286 del 1998, si applica il contraddittorio cartolare, non operando la garanzia dell’udienza partecipata necessariamente dal difensore perché prevista solo in relazione al trattenimento e all’accompagnamento coattivo alla frontiera. E’ tuttavia necessario che il contraddittorio cartolare sia assicurato mediante l’applicazione l’art. 3, commi 3 e 4, del d.P.R. n. 394 del 1999, in ordine alla traduzione del provvedimento del Questore in lingua nota all’interessato, o in una delle lingue veicolari, ed all’avviso della possibilità di beneficiare dell’assistenza del difensore d’ufficio e del patrocinio a spese dello Stato, accompagnato dalla comunicazione, da parte delle questure, con modalità effettivamente comprensibili per l’interessato, dei recapiti dei difensori d’ufficio ai quali in concreto rivolgersi ove si intenda esercitare il diritto a presentare memorie o deduzioni al giudice di pace.
Nel provvedimento impugnato, emesso il 27/10/2023 alle ore 19:05 e in cui si dà atto che il provvedimento questorile era stato notificato al ricorrente lo stesso giorno alle ore 15,40, non si rinviene menzione della rituale effettuazione di quanto prescritto dall’ art. 3, commi 3 e 4, del d.P.R. n. 394 del 1999, e in particolare della comunicazione al ricorrente dei recapiti dei difensori d’ufficio, della nomina di un difensore d’ufficio allo stesso, dell’eventuale fissazione dell’udienza cartolare e della sua rituale comunicazione, né, infine, di eventuali deduzioni della difesa d’ufficio del ricorrente. L’art. 14, comma 4 del d. lgs. n. 286 del 1998 là dove prevede che “l’udienza di convalida si svolge in camera di consiglio con la partecipazione necessaria di un difensore tempestivamente avvertito”, è da intendersi riferito alla necessità che
dell’incombente si dia notizia ad un difensore comunque nominato, mentre l’onere di avviso a quello di fiducia sorge solo quando la nomina di quest’ultimo, con atto portato a conoscenza dell’autorità giudiziaria, preceda la fissazione dell’udienza di convalida (così Cass.2924/2021 citata).

In definitiva, non risulta dal provvedimento impugnato, in cui si legge solo, circa gli aspetti procedurali, che ‘sono stati osservati i termini di cui all’art.14 comma 1 -bis d.lgs. 286/1998’, che il contraddittorio cartolare sia stato assicurato, sicché il motivo, nei termini precisati, merita accoglimento.

Il provvedimento impugnato, conseguentemente, va cassato senza rinvio, essendo già decorso il termine perentorio entro il quale la convalida doveva essere disposta.

Poiché la parte ricorrente è ammessa ex lege al patrocinio a spese dello Stato (Cass.24102/2022) in un giudizio in cui è parte soccombente un’Amministrazione statale, non vi è luogo alla regolazione delle spese, per il principio secondo il quale, qualora la parte ammessa al patrocinio a spese dello Stato sia vittoriosa in una controversia civile promossa contro un’Amministrazione statale, il compenso e le spese spettanti al difensore vanno liquidati ai sensi dell’art. 82 d.P.R. n. 115 del 2002, ovvero con istanza rivolta al giudice del procedimento, e più precisamente, ai sensi dell’art. 83, comma 2, dello stesso d.P.R., nel caso di giudizio di cassazione, al giudice che ha pronunciato la sentenza passata in giudicato, ovvero, in ipotesi di cassazione senza rinvio, al giudice che ha pronunciato la sentenza impugnata (v. Cass. 11028/2009, 23007/2010, rese in fattispecie di cassazione con decisione nel merito); l’art. 133 del medesimo d.P.R., a norma del quale la condanna alle spese della parte soccombente non ammessa al patrocinio va disposta in favore dello Stato, non può, infatti, riferirsi all’ipotesi di soccombenza di un’Amministrazione statale
(Cass. 18583/2012, 22882/2018, 30876/2018, 19299/2021, nonché Cass. S.U. 24413/2021; da ultimo Cass.7749/2023).

Pertanto, le spese processuali, relative al giudizio sia di merito che di legittimità, andranno liquidate dal Giudice di pace di Monza.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso nei sensi di cui in motivazione e cassa senza rinvio il provvedimento impugnato.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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