Consorzi enti locali: forma scritta per i contratti

La Corte di Cassazione dichiara inammissibile il ricorso di un consorzio di comuni, condannato a pagare per una prestazione di servizi. Il caso verte sulla natura giuridica dei consorzi enti locali. La Corte stabilisce che, se un consorzio opera con finalità economico-industriale, va qualificato come ente pubblico economico e non è soggetto all’obbligo della forma scritta per la validità dei contratti, previsto invece per gli enti pubblici non economici. Il ricorso è stato respinto anche per motivi procedurali, inclusa l’applicazione della regola sulla “doppia conforme”.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Consorzi Enti Locali: Quando il Contratto è Valido Senza Forma Scritta

L’ordinanza in esame affronta una questione cruciale per i consorzi enti locali: la loro natura giuridica e le conseguenze sulla forma dei contratti che stipulano. La Corte di Cassazione, con una decisione netta, chiarisce la distinzione tra ente pubblico economico e non economico, stabilendo che solo quest’ultimo è vincolato alle rigide norme sulla contabilità pubblica che impongono la forma scritta a pena di nullità. Questo caso offre spunti fondamentali per comprendere come operano tali enti e quali sono i loro obblighi contrattuali.

I Fatti di Causa

La vicenda nasce da un’ingiunzione di pagamento emessa a favore di una società a responsabilità limitata per la gestione di servizi, nei confronti di un consorzio per la gestione del ciclo integrato dei rifiuti. Il consorzio si opponeva al pagamento, sostenendo, tra le altre cose, la nullità del contratto per vizio di forma. Sia il Tribunale che la Corte di Appello avevano dato ragione alla società creditrice, seppur riducendo lievemente l’importo dovuto. La Corte territoriale, in particolare, aveva qualificato il consorzio come un ente pubblico economico, escludendo quindi la necessità della forma scritta per la validità del contratto.

La Natura dei Consorzi Enti Locali e i Motivi del Ricorso

Il consorzio ha presentato ricorso in Cassazione basandosi su tre motivi principali:

1. Errata qualificazione giuridica: Secondo il ricorrente, la Corte d’Appello avrebbe sbagliato nel considerarlo un ente pubblico economico. Sosteneva di essere, al contrario, un ente pubblico non economico e, come tale, soggetto alle norme di contabilità pubblica (R.D. n. 2440/1923 e D.P.R. n. 97/2003) che richiedono la forma scritta ad substantiam per tutti i contratti.
2. Violazione delle norme sulla spesa pubblica: Collegato al primo punto, il consorzio lamentava la nullità del contratto per la mancanza del preventivo impegno di spesa, obbligatorio per gli enti locali secondo il Testo Unico degli Enti Locali.
3. Omesso esame di un fatto decisivo: Il ricorrente denunciava che la Corte d’Appello non avesse adeguatamente considerato l’eccezione di nullità del contratto.

La tesi centrale del consorzio era che la sua natura pubblicistica imponesse formalità rigorose, la cui assenza avrebbe dovuto invalidare il rapporto contrattuale alla base della richiesta di pagamento.

Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso interamente inammissibile, smontando le argomentazioni del consorzio con motivazioni di carattere sia sostanziale che procedurale.

In primo luogo, riguardo alla natura dei consorzi enti locali, la Corte ha ribadito un principio fondamentale: per stabilire se un ente pubblico sia economico o meno, è necessario esaminare la disciplina legale e statutaria che ne regola l’attività. La Corte d’Appello aveva correttamente rilevato che lo statuto del consorzio evidenziava una “spiccata finalità economico-industriale” e un’attività di tipo imprenditoriale, svolta con ampia autonomia patrimoniale. Il ricorrente, tuttavia, ha commesso un errore procedurale decisivo: non ha indicato nel ricorso le specifiche norme statutarie che avrebbero dovuto dimostrare la sua natura di ente non economico. Questa omissione ha impedito alla Cassazione di valutare la fondatezza della doglianza, rendendo il motivo inammissibile.

Il secondo motivo è stato giudicato inammissibile come diretta conseguenza del primo. Poiché la qualificazione del consorzio come ente pubblico economico ha resistito alla censura, cade anche l’argomento basato sugli obblighi di spesa previsti per gli enti non economici.

Infine, anche il terzo motivo è stato respinto. La Corte ha rilevato l’esistenza di una “doppia conforme”, ovvero due decisioni di merito (Tribunale e Appello) che sono giunte alla stessa conclusione. In questi casi, il ricorso in Cassazione per omesso esame di un fatto è precluso. Inoltre, la Corte ha specificato che la nullità del contratto è una questione giuridica, non un “fatto storico-naturalistico”, e quindi non può essere oggetto di questo specifico tipo di censura.

Conclusioni

L’ordinanza consolida un importante orientamento giurisprudenziale: non tutti i consorzi enti locali sono uguali. La loro qualificazione come enti pubblici economici o non economici dipende dalla loro specifica regolamentazione e dalle finalità perseguite. Se un consorzio opera nel mercato con logiche imprenditoriali, è considerato un ente pubblico economico e beneficia di una maggiore agilità contrattuale, non essendo vincolato alla forma scritta a pena di nullità. La decisione sottolinea anche l’importanza del rigore processuale nei ricorsi in Cassazione: l’omessa indicazione di elementi essenziali, come le norme statutarie in questo caso, può portare a una declaratoria di inammissibilità, impedendo l’esame nel merito della questione.

Un consorzio tra comuni è sempre un ente pubblico non economico?
No. La sua natura, economica o non economica, deve essere valutata analizzando la disciplina legale e statutaria che ne regola l’attività e gli scopi. Se svolge un’attività di tipo imprenditoriale con una “spiccata finalità economico-industriale”, viene qualificato come ente pubblico economico.

I contratti stipulati dai consorzi enti locali richiedono sempre la forma scritta per essere validi?
No, non sempre. L’obbligo della forma scritta a pena di nullità, previsto dalle norme sulla contabilità pubblica, si applica agli enti pubblici non economici. Se un consorzio è qualificato come ente pubblico economico, non è soggetto a tale requisito e i suoi contratti possono essere validi anche se non redatti per iscritto.

Cosa significa “doppia conforme” e come ha influito sul caso?
È una regola processuale che si applica quando la sentenza della Corte d’Appello conferma la decisione del Tribunale basandosi sulle stesse ragioni di fatto. In questa situazione, è preclusa la possibilità di presentare ricorso in Cassazione per omesso esame di un fatto decisivo. Nel caso specifico, questa regola ha contribuito a rendere inammissibile uno dei motivi del ricorso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 12771 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 12771 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 13/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1308/2024 R.G. proposto da

Consorzio Centro Sportivo Meridionale -Comuni Bacino SA/3 -Gestione Stralcio Ciclo Integrato Rifiuti, in persona del commissario liquidatore pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE di Salerno RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME

– controricorrente –

avverso la sentenza della Corte di appello di Salerno n. 696/2023, depositata il 26 maggio 2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15 aprile 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

RILEVATO CHE:

Oggetto: consorzi enti locali – attività contrattuale – forma

il Consorzio RAGIONE_SOCIALE -Comuni Bacino SA/3 -Gestione Stralcio Ciclo Integrato Rifiuti propone ricorso per cassazione avverso la sentenza della Corte di appello di Salerno, depositata il 26 maggio 2023, di reiezione del suo appello per la riforma della sentenza del locale Tribunale che, pronunciandosi sull’opposizione al decreto con cui gli era stato ingiunto di pagare in favore del Consorzio RAGIONE_SOCIALE Provincia di Salerno sRAGIONE_SOCIALE la somma di euro 330.683,01, oltre interessi convenzionali, per corrispettivi relativi alla prestazione di servizi, lo aveva condannata al pagamento della minor somma di euro 327.683,01;
la Corte di appello ha disatteso il gravame ritenendo sussistente la sua competenza territoriale e procedibile la domanda di pagamento, contestata sul fondamento dell’esistenza del vincolo di indisponibilità delle somme ex art. 48 bis d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, osservando che la stipula del contratto dedotto in giudizio per iscritto non era richiesta a pena di nullità e confermando la debenza degli interessi ai sensi del d.lgs. 9 ottobre 2002, n. 231;

il ricorso è affidato a tre motivi;

resiste con controricorso il RAGIONE_SOCIALE Provincia di Salerno RAGIONE_SOCIALE;

-il ricorrente deposita memoria ai sensi dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.;

CONSIDERATO CHE:

con il primo motivo la ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 16 e 17 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, e 55, 58 e 61, d.P.R. 27 febbraio 2003, n. 97, per aver la sentenza impugnata ritenuto che il Consorzio appellante fosse un ente pubblico economico -e non già un ente pubblico non economico -e, in quanto tale, sottratto alla normativa sulla contabilità pubblica e, conseguentemente, alla disposizione che prevede la forma scritta quale requisito dei relativi contratti a pena di nullità;
il motivo è inammissibile;

la Corte di appello ha, sul punto, rilevato che l’odierno ricorrente costituisce, giusta le rilevanti disposizioni statutarie, un consorzio di comuni avente una «spiccata finalità economico-industriale» e, in quanto tale, rientrante «nell ‘ambito dei consorzi di comuni che svolgono un’attività di tipo imprenditoriale, distaccate dall’organizzazione pubblicistica dei comuni che ne fanno parte, svolgendo un’attività economica con ampia libertà e autonomia patrimoniale», concludendo per la natura di ente pubblico economico e, conseguentemente, per la sottrazione del contratto dedotto in giudizio al requisito della forma scritta ad substantiam ;
in proposito, va premesso che l’indagine rivolta a stabilire se un ente pubblico sia o meno economico deve essere compiuta tenendo presente la disciplina legale e statutaria che ne regola l’attività con riferimento agli scopi dell’ente medesimo, non rilevando, a tal fine, l’oggetto dell’attività stessa (cfr. Cass., Sez. Un., 11 luglio 2006, n. 15661);

parte ricorrente omette di indicare le rilevanti norme statutarie, il cui esame è necessario per procedere alla riferita valutazione, né precisa se e in quale sede la relativa allegazione è stata effettuata, non consentendo a questa Corte di poter valutare la fondatezza della doglianza;

con il secondo motivo il ricorrente deduce la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 1418 e 1421 cod. civ. e 181 e ss. t.u. enti loc., per aver la Corte di appello omesso di dichiarare la nullità del contratto dedotto in giudizio per assenza del relativo impegno di spesa;

il motivo è inammissibile;

-la doglianza poggia sull’assunto che il consorzio ricorrente è un ente pubblico non economico e, in quanto tale, assoggettato agli obblighi in materia di spesa previsti dal testo unico degli enti locali ai sensi dell’art. 2, secondo comma, del predetto testo unico (cfr., in tema, Cass. 26

febbraio 2020, n. 5130);

tale assunto, tuttavia, riceve smentita dalla Corte di appello con statuizione che ha resistito all’impugnazione formulata con il primo motivo;

-con l’ultimo motivo il ricorrente lamenta l’omesso esame di un fatto decisivo e controverso del giudizio, in relazione alla mancata considerazione della proposta eccezione di nullità del contratto;

il motivo è inammissibile;

si rileva che nella specie ricorre una ipotesi di cd. «doppia conforme» di cui all’art. 348 -ter , quinto comma, cod. proc. civ., per cui è onere del ricorrente indicare le ragioni di fatto poste a base, rispettivamente, della decisione di primo grado e della sentenza di rigetto dell’appello onde dimostrare che esse sono tra loro diverse e che, dunque, non trova applicazione la regola preclusiva della censura per omesso esame di fatti decisivi e controversi (cfr. Cass. 28 febbraio 2023, n. 5947; Cass. 22 dicembre 2016, n. 26774);
parte ricorrente non ha assolto siffatto onere, per cui opera la preclusione all’esame della censura prospettata derivante dalla richiamata disposizione normativa;

-in ogni caso, si evidenzia che l’omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio deve intendersi riferito a un preciso accadimento o una precisa circostanza in senso storico-naturalistico, come tale non ricomprendente questioni o argomentazioni, sicché è inammissibile la censura, investendo, come nel caso in esame, l’omessa considerazione di un a questione giuridica, irritualmente estende il paradigma normativo a quest’ultimo profilo (cfr. Cass. 26 gennaio 2022, n. 2268; Cass. 6 settembre 2019, n. 22397);
per le suesposte considerazioni, pertanto, il ricorso va dichiarato inammissibile;

le spese del giudizio seguono il criterio della soccombenza e si liquidano come in dispositivo;

P.Q.M.

La Corte dichiara il ricorso inammissibile; condanna parte ricorrente alla rifusione delle spese di giudizio di legittimità, che si liquidano in complessivi euro 8.000,00, oltre rimborso forfettario nella misura del 15%, euro 200,00 per esborsi e accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , t.u. spese giust., dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 15 aprile 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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