Conguaglio retroattivo: legittimo o no? La Cassazione

Una società utente ha contestato la richiesta di un gestore idrico per un conguaglio retroattivo su consumi risalenti a diversi anni prima. I tribunali di merito hanno dato ragione all’utente. La Corte di Cassazione, con ordinanza interlocutoria, ha rilevato un contrasto giurisprudenziale sulla legittimità del conguaglio retroattivo servizio idrico e ha rinviato la causa a pubblica udienza per una decisione di principio, analizzando il bilanciamento tra la certezza dei rapporti contrattuali e il principio europeo del recupero integrale dei costi del servizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Conguaglio Retroattivo Servizio Idrico: La Cassazione Rimette la Questione alla Pubblica Udienza

Ricevere una bolletta con una richiesta di pagamento per consumi di molti anni prima è un’esperienza che può generare notevole preoccupazione. La questione centrale è se un gestore possa legittimamente richiedere un conguaglio retroattivo servizio idrico per coprire costi emersi o ricalcolati solo a distanza di tempo. Con una recente ordinanza interlocutoria, la Corte di Cassazione ha affrontato questo tema spinoso, decidendo di non decidere subito ma di portare il dibattito in una pubblica udienza per fare chiarezza definitiva.

I Fatti di Causa

Il caso nasce dalla richiesta di pagamento avanzata da una società di gestione del servizio idrico nei confronti di una società utente. Le fatture, emesse nel 2016, contenevano un “conguaglio per partite pregresse 2005-2011”, volto a recuperare i costi del servizio idrico integrato relativi a quel periodo.

La società utente si è opposta, sostenendo che tali somme non fossero dovute. Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno accolto la sua domanda, ritenendo illegittima la pretesa retroattiva. I giudici di merito hanno evidenziato una violazione dei principi di irretroattività degli atti amministrativi e dei fondamenti del rapporto contrattuale, non potendo il gestore modificare unilateralmente il corrispettivo ex post. Inoltre, hanno ritenuto i crediti prescritti, essendo trascorso il termine quinquennale.

La società di gestione ha quindi presentato ricorso in Cassazione, sostenendo la piena legittimità dei conguagli, in quanto basati su provvedimenti delle Autorità amministrative competenti e sul principio europeo del recupero integrale dei costi.

Le Complesse Questioni sul Conguaglio Retroattivo Servizio Idrico

L’ordinanza della Cassazione mette in luce un profondo contrasto giurisprudenziale. Da un lato, un orientamento prevalente nega la legittimità di recuperare retroattivamente costi non correlati a eventi imprevisti e imprevedibili al momento della fornitura, per non scaricare sull’utente errori di gestione o la normale rischiosità d’impresa.

Dall’altro lato, un orientamento minoritario, supportato da una lettura estensiva di una pronuncia delle Sezioni Unite, sembra ammettere l’applicazione retroattiva della tariffa in nome del principio del “full cost recovery”. Questo principio, di derivazione europea, stabilisce che le tariffe devono assicurare la totale copertura dei costi di investimento e di esercizio del servizio.

La Corte si interroga quindi sul fondamento normativo del potere dell’Autorità di regolazione di incidere retroattivamente sui contratti già eseguiti e sui consumi già effettuati, imponendo agli utenti un supplemento di corrispettivo non previsto al momento della fornitura.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, riconoscendo l’importanza della questione e il conflitto tra le decisioni, ha scelto di non risolvere il caso immediatamente. Ha emesso un’ordinanza interlocutoria con cui ha disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo per la trattazione in pubblica udienza, con l’intervento del Procuratore Generale. Questa scelta è dettata dalla necessità di esercitare la sua funzione nomofilattica, ovvero di fornire un’interpretazione uniforme e vincolante della legge per garantire la certezza del diritto.

Le domande che la Corte si pone e che saranno al centro della discussione futura sono cruciali:

1. Qual è il fondamento normativo che consente all’Autorità di regolazione di imporre un conguaglio retroattivo servizio idrico?
2. Il principio europeo del recupero integrale dei costi prevale sulla certezza dei rapporti contrattuali e sul principio di irretroattività?
3. Quali sono i limiti, oggettivi e temporali, di un eventuale recupero retroattivo?
4. Come si concilia la presunzione di legittimità degli atti amministrativi con l’onere per il gestore di provare l’imprevedibilità dei costi da recuperare?

le motivazioni

L’ordinanza della Corte analizza in profondità il conflitto tra due logiche giuridiche. Da una parte, vi è la tutela dell’affidamento del consumatore e la struttura sinallagmatica del contratto di fornitura, secondo cui il prezzo è stabilito al momento della prestazione e non può essere modificato a posteriori. Dall’altra, vi è l’esigenza di sostenibilità economica del servizio idrico integrato, un servizio pubblico essenziale, garantita dal principio del full cost recovery. La Corte evidenzia come la normativa europea e nazionale imponga che la tariffa copra tutti i costi, ma non chiarisca esplicitamente se ciò possa avvenire attraverso meccanismi retroattivi in assenza di una specifica riserva contrattuale di conguaglio. La decisione di rinvio nasce proprio dalla consapevolezza che una risposta a questa domanda richiede un bilanciamento attento di interessi pubblici e privati di primaria importanza, con impatti significativi sia per i gestori che per milioni di utenti.

le conclusioni

La decisione finale che scaturirà dalla pubblica udienza avrà un impatto determinante sul settore del servizio idrico integrato. Stabilirà una volta per tutte se e a quali condizioni i gestori potranno richiedere pagamenti per consumi passati. Se la Corte dovesse ammettere la legittimità del conguaglio retroattivo, dovrà delinearne i confini precisi, specificando se vale solo per costi imprevisti e quali siano i limiti temporali per la richiesta. In caso contrario, verrà riaffermata la prevalenza della certezza dei rapporti contrattuali, proteggendo gli utenti da richieste postume. La pronuncia è quindi attesa con grande interesse per le sue implicazioni pratiche sulla gestione delle bollette e sulla stabilità finanziaria delle società di gestione.

È possibile ricevere una richiesta di pagamento per consumi idrici di molti anni prima?
La questione è giuridicamente controversa. Secondo l’orientamento prevalente della giurisprudenza citata nell’ordinanza, ciò non sarebbe legittimo, a meno che i costi da recuperare non fossero imprevisti e imprevedibili al momento della fornitura. Tuttavia, la Corte di Cassazione ha ritenuto la questione così complessa da richiedere una decisione in pubblica udienza per stabilire un principio definitivo.

Perché la Corte di Cassazione non ha preso una decisione definitiva?
La Corte ha emesso un’ordinanza interlocutoria e ha rinviato la causa a una pubblica udienza perché ha riscontrato un forte contrasto tra diverse sentenze sulla stessa materia. Per garantire la certezza del diritto e un’interpretazione uniforme della legge (funzione nomofilattica), ha ritenuto necessario un approfondimento prima di emettere una pronuncia che farà da precedente per tutti i casi futuri.

Cosa si intende per principio del “recupero integrale dei costi” (full cost recovery)?
È un principio, derivante dalla normativa europea, secondo cui la tariffa applicata per un servizio pubblico, come quello idrico, deve essere calcolata in modo da coprire la totalità dei costi sostenuti per fornire quel servizio, inclusi i costi di investimento, di gestione e quelli ambientali. La controversia nasce sul se questo principio possa giustificare richieste di pagamento retroattive.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 2888 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 2888 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 31/01/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 12816/2020

promosso da

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso l’AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende unitamente all’AVV_NOTAIO e all’AVV_NOTAIO, il primo in virtù di procura speciale in calce al ricorso e gli altri due in virtù di procura speciali in calce alla memoria ex art. 380 bis .1 c.p.c.;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO in virtù di procura speciale in atti;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 438/2019 RAGIONE_SOCIALE Corte d’Appello di Cagliari, Sezione distaccata di Sassari, pubblicata il 23/09/2019; udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella pubblica udienza del 18/12/2023 dal Consigliere NOME COGNOME; letti gli atti del procedimento in epigrafe.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con ricorso ex art. 702 bis c.p.c., il RAGIONE_SOCIALE convenne in giudizio la RAGIONE_SOCIALE per sentir dichiarare non dovute le somme richieste a titolo di ‘conguaglio per partite pregresse 2005 -2011’, di cui alle fatture 201600050012447 e 201600500126185, emesse nel 2016, concernenti il costo del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato.

Il Tribunale di Nuoro, nel contraddittorio delle parti, con ordinanza emessa il 13/04/2017 accolse la domanda e RAGIONE_SOCIALE propose appello, che venne respinto.

La Corte territoriale, prima di tutto, rigettò la riproposta eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, per essere la controversia sottratta alla giurisdizione del giudice amministrativo, in applicazione dell’art. 113 d.lgs. n. 104 del 20 10, poiché, nello stabilire che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in RAGIONE_SOCIALE di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, è precisato che da tale attribuzione sono escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi.
Sul punto, ritenne, in particolare, che la causa avesse ad oggetto il rapporto contrattuale di somministrazione intercorso tra RAGIONE_SOCIALE e il singolo utente, con specifico riferimento alla sussistenza del diritto di credito vantato dal gestore per il pagamento di ulteriori componenti tariffarie riferite a molti anni addietro rispetto alla data di fatturazione, rilevando che nessuna censura era stata mossa in ordine alle scelte tecnicodiscrezionali dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE o al potere autoritativo RAGIONE_SOCIALE stessa di stabilire le tariffe applicabili al servizio RAGIONE_SOCIALE, se non in via meramente incidentale.
Nel merito, la stessa Corte rilevò che i conguagli necessari al recupero dei costi approvati e relativi alle annualità precedenti (art. 2 comma 1 lett. E RAGIONE_SOCIALE delibera 664/2015/R/IDR) rientravano indubbiamente tra le componenti di costo del servizio RAGIONE_SOCIALE, ma le integrazioni tariffarie non potevano valere che per il futuro. Facendo operare le modifiche tariffarie retroattivamente per consumi già effettuati, la RAGIONE_SOCIALE pretendeva che si realizzasse, nell’ambito del

rapporto, da un lato, una evidente violazione del principio di legalità e quindi irretroattività degli atti amministrativi e, dall’altro una netta violazione dei principi posti a fondamento del rapporto contrattuale, non potendo, di certo, le parti modificare unilateralmente il corrispettivo pattuito ex post dopo avere dato esecuzione al contratto con la somministrazione RAGIONE_SOCIALE fornitura. La normativa di settore, invocata da RAGIONE_SOCIALE, non conteneva alcuna disposizione che permettesse all’ente chiamato a determinare la tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE di derogare ai suddetti fondamentali principi di diritto. E, inoltre, i conguagli configuravano una componente del costo del servizio, con la conseguenza che le somme pretese a tale titolo dall’ente gestore solo nel 2016 nell’ambito del rapporto contrattuale di somministrazione per i consumi relativi al periodo 2005-2011 non potevano che riguardare diritti di credito ormai prescritti per decorso del termine quinquennale previsto dall’art. 2948 n. 4 c.c.
Avverso tale statuizione, RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi di impugnazione.

L’intimata si è difesa con controricorso.

Con istanza depositata il 22/11/2023 la ricorrente ha chiesto la trattazione RAGIONE_SOCIALE causa in pubblica udienza.

Entrambe le parti hanno depositato memoria ex art. 380 bis .1 c.p.c.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione e la falsa applicazione dell’art. 113 c.p.c. e dell’art. 133, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 104 del 2010 (di seguito, anche c.p.a.), relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

Secondo la ricorrente, la sentenza impugnata è illegittima nella misura in cui il giudice di secondo grado, in violazione dell’art. 113 c.p.c., ha erroneamente qualificato, come meramente patrimoniale, la posizione giuridica fatta valere dagli attori in primo grado, tenuto conto che le contestazioni RAGIONE_SOCIALE controricorrente hanno riguardato la legittimità delle scelte tecnico-discrezionali delle RAGIONE_SOCIALE amministrative (RAGIONE_SOCIALE, oggi

RAGIONE_SOCIALE, e RAGIONE_SOCIALE) in ordine all’individuazione e alla RAGIONE_SOCIALE del costo del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato, con particolare riferimento alla determinazione dell’ammontare dei c.d. conguagli regolatori (anche “partite pregresse”), quale componente RAGIONE_SOCIALE tariffa.

Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione o falsa applicazione degli artt. 142, comma 3, e 154 d.lgs. n. 152 del 2006 (‘Codice dell’ambiente’), dell’art. 9 direttiva 2000/60/CE, dell’art. 21, commi 13 e 19, d.l. n. 201 del 2011, conv. con modif. in l. 214 del 2011, dell’art. 10 d.l. n. 70 del 2011, conv. con modif. in l. n. 106 del 2011, dell’art. 3 d.p.c.m. del 22/07/2012, dell’art. 1339 c.c. ed, infine, RAGIONE_SOCIALE delibera RAGIONE_SOCIALE n. 643/2013/R/IDR, oltre che RAGIONE_SOCIALE delibera n. 18 del 26/06/2014 d ell’RAGIONE_SOCIALE che ha provveduto alla quantificazione e al riconoscimento dei conguagli spettanti al gestore per partite precedenti al 2012 ai sensi dell’art. 31 dell’allegato A alla Deliberazione dell’RAGIONE_SOCIALE n. 643/20 13/R/IDR – e del regolamento del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato (par. B.16), in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per avere la Corte d’appello operato una errata interpretazione delle disposizioni che regolano il sistema tariffario nel servizio RAGIONE_SOCIALE integrato.
Secondo la ricorrente, la definizione delle c.d. partite pregresse ad opera delle competenti RAGIONE_SOCIALE amministrative (RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE) è del tutto conforme al fondamentale principio che riconosce, nell’ambito RAGIONE_SOCIALE dinamica tariffaria, il pieno recupero dei costi di investimento e di gestione ottimale del servizio (art. 154 del d. lgs. n. 152 del 2006)- c.d. “Codice dell’ambiente”). In particolare, a fronte di un nuovo metodo tariffario RAGIONE_SOCIALE, i costi esistenti all’anno base- non considerati in precedenza ai fini tariffari – sono stati legittimamente inseriti dalle competenti RAGIONE_SOCIALE amministrative, come componenti RAGIONE_SOCIALE tariffa, in un nuovo sistema regolatorio, in ossequio al principio di derivazione europea del full cost recovery (art. 9 Dir. 2000/60/CE). Le determinazioni tariffarie entrano di diritto, e per espressa disposizione legislativa, nel regolamento di fornitura ex art. 1339 c.c., poiché il contratto d’utenza di un servizio
pubblico non può che rinviare ai corrispettivi definiti dalle RAGIONE_SOCIALE Amministrative, rispetto ai quali il Gestore non ha alcuna autonomia decisionale. RAGIONE_SOCIALE, nel procedere alla riscossione delle c.d. partite pregresse, si è, dunque, limitata a dare puntuale esecuzione a provvedimenti amministrativi cogenti, adottati in conformità alla normativa primaria di riferimento.

Con il terzo motivo di ricorso è dedotta la violazione o falsa applicazione degli artt. 2935 e 2948 n. 4 c.c., oltre che degli artt. 142, comma 3, e 154 d.lgs. n. 152 del 2006 (‘Codice dell’ambiente’), dell’art. 9 direttiva 2000/60/CE, dell’art. 21, commi 13 e 19, d.l. n. 201 del 2011, conv. con modif. in l. 214 del 2011, dell’art. 10 d.l. n. 70 del 2011, conv. con modif. in l. n. 106 del 2011, dell’art. 3 d.p.c.m. del 22/07/2012, RAGIONE_SOCIALE delibera RAGIONE_SOCIALE n. 643/2013/R/IDR, RAGIONE_SOCIALE delibera n. 18 del 26/06/2014 dellRAGIONE_SOCIALE e del regolamento del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato (par. B.16), in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per avere la Corte d’appello ritenuto che gli importi richiesti a titolo di conguaglio fossero prescritti, senza considerare che il diritto alla riscossione di tali conguagli è sorto – e dunque il dies a quo di decorrenza del relativo termine di prescrizione è cominciato a decorrere – nel momento in cui RAGIONE_SOCIALE è stata autorizzata a fatturare i relativi importi, a seguito RAGIONE_SOCIALE loro effettiva quantificazione, e dunque a partire dal 26 giugno 2014, data RAGIONE_SOCIALE delibera n. 18 del Commissario straordinario dell’RAGIONE_SOCIALE.
Il Collegio ritiene opportuno accogliere la richiesta di COGNOME di sottoporre alla discussione in pubblica udienza alcuni temi, di rilievo nomofilattico, investiti dal secondo e dal terzo motivo di ricorso, tenuto conto che, quanto al primo motivo di ricorso, sulla stessa identica questione, attinente alla giurisdizione, si sono di recente pronunciate le Sezioni Unite (Sez. U. 11.10.2022, n. 29593; Sez. U, n. 4079 del 9.2.2023).

A partire dalla legge «Galli» (legge n. 36 del 1994), i cui contenuti, per la parte di interesse, sono sostanzialmente confluiti nel codice

dell’ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006), il legislatore ha inteso superare le precedenti gestioni pubbliche in economia, considerate oramai inadeguate per un’efficace amministrazione del settore.

Tra i principali contenuti riformatori dell’impianto normativo figura anche l’unicità RAGIONE_SOCIALE tariffa, calcolata in modo da assicurare la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio.

La scelta operata dal legislatore è, dunque, consistita nella ricerca di un modello di gestione in cui trovi adeguata sintesi la dialettica tra efficienza, anche imprenditoriale, del servizio, nell’ambito dei vincoli europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e l’essenziale universalità del servizio.

Si tratta di una scelta di politica interna, in quanto la normativa europea in RAGIONE_SOCIALE di acque (Direttiva 2000/60/UE) non contiene indicazioni rigide sulla necessità di organizzare il servizio RAGIONE_SOCIALE in tal modo.

4. La tariffa è definita dall’art. 154 d.lgs. n. 152 del 2006 come il corrispettivo del Servizio Idrico Integrato (comprendente l’acquedotto, la fognatura e la depurazione), da determinarsi «tenendo conto RAGIONE_SOCIALE qualità RAGIONE_SOCIALE risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, (dell’adeguatezza RAGIONE_SOCIALE remunerazione del capitale investito) e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzi onamento dell’ente di governo dell’ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio ‘chi inquina paga’. Tutte le quote RAGIONE_SOCIALE tariffa del se rvizio RAGIONE_SOCIALE integrato hanno natura di corrispettivo» .
Com’è noto, a decorrere dal 21.7.2011, il primo comma dell’articolo appena riportato è stato abrogato, in esito al referendum indetto con d.P.R. 23.3.2011 – limitatamente alle parole «dell’adeguatezza RAGIONE_SOCIALE remunerazione del capitale investito» – dall’articolo 1, comma 1, d.P.R. 18.7.2011, n. 116 e, successivamente, è stato modificato dall’articolo 7,

comma 1, lettera a), del d.l. 12.9.2014, n. 133, convertito con modificazioni in legge n. 164 del 2014.

La norma ricalca l’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE, secondo cui « Gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III e, in particolare, secondo il p rincipio ‘chi inquina paga’», in linea con la configurazione -diffusamente delineata nella Comunicazione COM 2000/447 –RAGIONE_SOCIALE tariffa dei servizi idrici quale « mezzo per garantire un uso più sostenibile delle risorse idriche ed il recupero dei costi dei servizi idrici nell’ambito di ogni specifico settore economico » (v. ancora Cons. Stato, Sez. VI, Sentenza n. 3809 del 14.5.2021).
La tariffa base viene predisposta dall’ente di governo dell’ambito, nell’osservanza del metodo tariffario regolato prima dall’RAGIONE_SOCIALE (prima RAGIONE_SOCIALE), a cui viene trasmessa per l’approvazione.

La giurisprudenza RAGIONE_SOCIALE Corte costituzionale ha definito con chiarezza la disciplina statale relativa alla determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato come complesso di norme atte a preservare il bene giuridico «ambiente» dai rischi derivanti da una tutela non uniforme e a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore (v. in particolare, Corte cost., sentenza n. 142 del 23.4.2010; Corte cost., sentenza n. 29 del 4.2.2010; Corte cost., sentenza n. 246 del 24.7.2009; in generale, sull’az ione unitaria svolta dallo Stato, in questa RAGIONE_SOCIALE, (v. da ultimo anche Corte cost., sentenza n. 32 del 12.3.2015).
L’uniforme metodologia tariffaria adottata dalla legislazione statale deve, in primo luogo, garantire sull’intero territorio RAGIONE_SOCIALE un trattamento uniforme alle varie imprese operanti in concorrenza tra loro, per evitare che si producano arbitrarie disparità di trattamento sui costi aziendali, conseguenti a vincoli imposti in modo differenziato sul territorio RAGIONE_SOCIALE. La tariffa deve, infatti, assicurare l’equilibrio economico -finanziario RAGIONE_SOCIALE gestione, oltre all’efficienza e affidabilità del servizio , attraverso il
meccanismo di price cap (artt. 151 e 154, comma 1, d.lgs. cit.), diretto ad evitare che il concessionario unico abusi RAGIONE_SOCIALE sua posizione dominante (così, in particolare, Corte cost., sentenza n. 142 del 23.4.2010).

Sotto altro profilo, attraverso la determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa nell’ambito territoriale ottimale, il legislatore statale ha fissato livelli uniformi di tutela dell’ambiente, perché ha inteso perseguire la finalità di garantire la tutela e l’uso, secondo criteri di solidarietà, delle risorse idriche, salvaguardando la vivibilità dell’ambiente e le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale, unitamente alle altre finalità tipicamente ambientali individuate dagli artt. 144, 145 e 146 del d.lgs. n. 152 del 2006. La finalità RAGIONE_SOCIALE tutela dell’ambiente viene, inoltre, in rilievo anche in relazione alla scelta delle tipologie dei costi che la tariffa è diretta a recuperare, perché tra tali costi sono espressamente inclusi quelli ambientali, da recuperare «anche secondo il principio “chi inquina paga”» di cui all’art. 154, comma 2, d.lgs. cit. (così, in particolare, Corte cost., sentenza n. 142 del 23.4.2010).
Nell’esercizio delle sue competenze regolatorie, l’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha dapprima approvato la deliberazione 585/2012/R/IDR, che ha dettagliato il metodo tariffario transitorio MTT per la determinazione delle tariffe negli anni 2012 e 2013.

Successivamente, al termine del periodo transitorio, ha adottato la deliberazione 643/2013/R/IDR, recante l’approvazione del metodo tariffario RAGIONE_SOCIALE e delle disposizioni di completamento.

Il tema d’indagine proposto con il secondo motivo è stato recentemente affrontato da numerose pronunce di questa Corte, che si sono attestate sul seguente principio di diritto: « In tema di servizi idrici integrati, il gestore può richiedere all’utente, a titolo di conguaglio, il recupero dei costi sostenuti «ora per allora» solo in relazione ai costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell’erogazione e fatturazione, mentre deve escludersi la legittimità RAGIONE_SOCIALE pretesa di recuperare retroattivamente costi non correlati né correlabili con il servizio offerto e con le voci di costo ammissibili rispetto ad una gestione efficiente,
dovendosi, in sostanza, escludere i conguagli destinati a scaricare sull’utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio, atteso che, diversamente, il piano tariffario risulterebbe incoerente rispetto alla ratio che permea il quadro regolativo dei servizi economici di interesse generale, rappresentata dall’aderenza delle tariffe praticate ai costi effettivamente sostenuti dall’impresa, dalla pertinenza/corrispettività rispetto ai servizi resi, dalla misurabilità oggettiva, dalla congruità rispetto a valutazioni di mercato e di efficienza economica » (Sez. 3, n. 5492 del 22.2.2023; Sez. 3 , n. 5127 del 17.2.2023, entrambe massimate). Nello stesso senso si sono pronunciate numerose altre ordinanze non massimate, recanti i numeri 3019, 3065, 3449, 3453, 4457, 4456, 6453, 10204, 29726, 29772, tutte del 2023. Non mancano però anche due pronunce di segno contrario, la n.26281 e la n.25960 del 2023, secondo le quali «Come ritenuto da questa Corte, con orientamento cui si intende dare continuità (Cass., 23/06/2021, n. 17959; Cass., 22/02/2023, n. 5492; Cass., 28/11/2019, n. 31063), non può essere ritenuta lecita l’imposizione di un conguaglio per partite pregresse, in quanto per la natura del contratto di somministrazione, avente carattere periodico, l’erogazione del servizio RAGIONE_SOCIALE comporta un prezzo che viene corrisposto all’atto delle singole prestazioni e in proporzione di ciascuna di esse. Il corrispettivo che viene pagato secondo le scadenze d’uso è proporzionato e trova la sua giustificazione nell’utilizzo dell’RAGIONE_SOCIALE che viene erogata; invece la richiesta di conguagli per partite pregresse determina l’ammontare del corrispettivo in un momento successivo rispetto alla erogazione effettuata dalla RAGIONE_SOCIALE, sulla base RAGIONE_SOCIALE sola titolarità di utenze attive alla entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE nuova disciplina in RAGIONE_SOCIALE tariffaria, per consumi già avvenuti, in assenza di accordo delle parti ed in carenza di potere impositivo, per cui viola gli artt. 1561, 1560, e 1563 cod. civ. e, nella misura in cui ritenuto discendente da obblighi normativi, viola altresì l’art. 11 delle Preleggi.»
L’orientamento giurisprudenziale, largamente prevalente, sopra ricordato sembra cogliere nella ordinanza delle Sezioni Unite n.29593 del

2022 un riconoscimento dell’ammissibilità RAGIONE_SOCIALE applicazione retroattiva RAGIONE_SOCIALE tariffa recuperatoria dell’intero costo.

Le Sezioni Unite si sono così espresse:

« ……… la necessità del recupero integrale dei costi è prescritta dall’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE, a norma del quale ‘Gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III’; – la disposizione, ha sottolineato la Corte di giustizia (con sentenza in causa C-686/15, keljka Klafurie), è intesa all’adozione, da parte degli Stati membri, di una politica generale di recupero di detti costi, alla luce, in particolare, del principio in base al quale chi inquina paga: gli Stati membri devono dunque provvedere affinché le politiche dei prezzi dell’RAGIONE_SOCIALE incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente e contribuiscano in tal modo alla realizzazione degli obiettivi ambientali fissati dalla direttiva n. 2000/60; – a tal fine, la direttiva in questione dev’essere interpretata nel senso che essa non osta a una normativa RAGIONE_SOCIALE, la quale preveda che il prezzo dei servizi idrici fatturato al consumatore comprenda non soltanto una parte variabile calcolata in funzione del volume di RAGIONE_SOCIALE effettivamente consumato dall’interessato, ma anche una parte fissa non correlata a tale volume (Corte giust., causa C-686/15, cit.); – nell’ordinamento interno, l’art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152/06, come modificato a seguito dell’esito positivo del referendum abrogativo di parte di esso, ha quindi disposto che «1. La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato ed è determinata tenendo conto RAGIONE_SOCIALE qualità RAGIONE_SOCIALE risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione, delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’ente di governo dell’ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”. Tutte le quote
RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato hanno natura di corrispettivo»; l’art. 10 del d.l. n. 70/11, conv. con I. n. 106/11, ha conseguentemente stabilito, ai commi 11 e 14, che l’RAGIONE_SOCIALE, poi soppressa e incorporata, quanto alla funzione in questione, nell’RAGIONE_SOCIALE in base all’art. 21, commi 13 e 19, del d.l. n. 201/11, come convertito, e al relativo allegato A, «…predispone il metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato, sulla base RAGIONE_SOCIALE valutazione dei costi e dei benefici dell’utilizzo delle risorse idriche e tenendo conto, in conformità ai principi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario RAGIONE_SOCIALE fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse, affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio “chi inquina paga”, e con esclusione di ogni onere derivante dal funzionamento dell’RAGIONE_SOCIALE…», poi attuato con le delibere richiamate; in questo contesto, la nozione stessa di “recupero” dei costi, in cui si sostanzia il “conguaglio”, implica in sé l’applicazione di un costo ora per allora, ossia di un costo che, con il metodo tariffario normalizzato in precedenza vigente, non poteva essere integralmente recuperato; – il che comporta che, prima RAGIONE_SOCIALE determinazione delle voci di costo da recuperare, non si configura la possibilità di recupero e, quindi la possibilità di esercitare il relativo diritto, a norma dell’art. 2935
c.c.; -d’altronde, ammettere l’assoggettabilità a prescrizione dei conguagli per il periodo precedente a quello in cui sono stati determinati comporta, nei fatti, neutralizzarne l’incidenza e, quindi, escluderne la concreta possibilità di recupero; – la sentenza impugnata si rivela quindi erronea, in quanto ha fatto decorrere il termine di prescrizione dei costi oggetto di conguaglio prima che questi fossero determinati dalle autorità amministrative ».

A rigore, le Sezioni Unite si sono pronunciate su di un motivo di ricorso che riguardava la prescrizione e hanno pertanto statuito sul fatto

che prima RAGIONE_SOCIALE determinazione delle voci di costo oggetto del recupero il corso RAGIONE_SOCIALE prescrizione non poteva iniziare a decorrere ai sensi dell’art.2935 c.c.

Si tratta quindi di stabilire: a) se tale pronuncia implichi logicamente anche il riconoscimento dell’ammissibilità del recupero retroattivo dei costi applicato in relazioni a consumi pregressi effettuati, fatturati e pagati; b) in caso affermativo, quali siano i presupposti e i limiti oggettivi e temporali del predetto recupero retroattivo.

10. Come si è detto, la giurisprudenza prevalente sopra ricordata si basa su di una lettura RAGIONE_SOCIALE citata pronuncia delle Sezioni Unite n.29593 del 2022, non limitata alla questione di prescrizione, nel senso che essa avallerebbe l’ammissibilità dei conguagli applicati retroattivamente ai consumatori sulla base del principio europeo del recupero integrale dei costi; vi è da dire, però, che il predetto indirizzo giurisprudenziale (da cui, non a caso, dissente la ricorrente) mitiga assai la portata del principio per accollare al gestore l’onere di dimostrare che i costi recuperati con i conguagli non erano ragionevolmente prevedibili al momento RAGIONE_SOCIALE formazione RAGIONE_SOCIALE tariffa sulla base RAGIONE_SOCIALE quale erano stati effettuati i consumi e fatturate le somministrazioni, così superando la presunzione di legittimità del provvedimento amministrativo che ha determinato i costi oggetto del conguaglio.
11. Le pronunce ricordate così argomentano:

a) la necessità del recupero integrale dei costi è prescritta dall’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE, a norma del quale « gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III »;

b) tale allegato impone: di effettuare i pertinenti calcoli necessari per prendere in considerazione il principio del recupero dei costi dei servizi idrici, di cui all’articolo 9, tenuto conto delle previsioni a lungo termine riguardo all’offerta e alla domanda di RAGIONE_SOCIALE nel distretto idrografico di riferimento e, se necessario, delle stime del volume, dei prezzi e dei costi

connessi ai servizi idrici, delle stime dell’investimento corrispondente, con le relative previsioni; nonché di formarsi un’opinione circa la combinazione delle misure più redditizie, relativamente agli utilizzi idrici, da includere nel programma di misure di cui all’articolo 11 in base ad una stima dei potenziali costi di dette misure;

l’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE è stato inteso dalla Corte di Giustizia (con sentenza in causa C-686/15, NOME COGNOME, nella quale si controverteva RAGIONE_SOCIALE legittimità di una voce in fattura non legata ai consumi idrici, ma ai costi fissi di gestione) come volto all’adozione, da parte degli Stati membri, di una politica dei prezzi dell’RAGIONE_SOCIALE, rimessi alle valutazioni discrezionali dei singoli Stati, che incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente;
in tale contesto, la fissazione del prezzo dei servizi idrici sulla base del volume di RAGIONE_SOCIALE effettivamente consumato costituisce «uno» dei mezzi idonei;

nondimeno, gli Stati membri dispongono RAGIONE_SOCIALE facoltà di adottare ulteriori modalità di tariffazione dell’RAGIONE_SOCIALE che consentano, in particolare, di recuperare taluni oneri sopportati dai servizi di distribuzione dell’RAGIONE_SOCIALE per mettere quest’ultima a disposizione degli utenti, in quantità e qualità sufficienti, indipendentemente dal consumo effettivo che costoro ne fanno, in modo da coprire i costi afferenti alla manutenzione delle opere municipali di approvvigionamento RAGIONE_SOCIALE, nonché all’analisi e al mantenimento RAGIONE_SOCIALE salubrità dell’RAGIONE_SOCIALE potabile;
nell’ordinamento interno, l’art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, come modificato a seguito dell’esito positivo del referendum abrogativo di parte di esso, ha disposto che «1. La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato ed è determinata tenendo conto RAGIONE_SOCIALE qualità RAGIONE_SOCIALE risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione, delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’ente di governo dell’ambito, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio
secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio «chi inquina paga». Tutte le quote RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato hanno natura di corrispettivo »;

g) l’art. 10 del d.l. n. 70 del 2011, conv. con legge n. 106 del 2011, ha conseguentemente stabilito, ai commi 11 e 14, che l’RAGIONE_SOCIALE, poi soppressa e incorporata, quanto alla funzione in questione, nell’RAGIONE_SOCIALE in base all’art. 21, commi 13 e 19, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, e al relativo allegato A, «… predispone il metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato, sulla base RAGIONE_SOCIALE valutazione dei costi e dei benefici dell’utilizzo delle risorse idriche e tenendo conto, in conformità ai principi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario RAGIONE_SOCIALE fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse, affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio «chi inquina paga», e con esclusione di ogni onere derivante dal funzionamento dell’RAGIONE_SOCIALE …»; h) in questo contesto, la nozione stessa di « recupero » dei costi, in cui si sostanzia il « conguaglio », implica in sé l’applicazione di un costo « ora per allora », ossia di un costo che, con il metodo tariffario normalizzato in precedenza vigente, non poteva essere integralmente recuperato;
in base alla espressa previsione del contratto disciplinante il rapporto tra RAGIONE_SOCIALE e gli utenti, che richiama il Regolamento per il Servizio Idrico Integrato, e al rimando compiuto da tale Regolamento al sistema tariffario determinato dall’RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE, detto sistema risulta inserito di diritto nel contratto di fornitura (ex art. 1339 cod. 9 civ.).

il fatto che non sia preclusa, in astratto, una politica tariffaria di recupero anche di costi che non siano strettamente correlati al consumo di RAGIONE_SOCIALE non significa, però, che sia ammesso « ogni » recupero tariffario; m) il perimetro dell’operatività dei conguagli regolatori è circoscritto dall’esigenza di recuperare i costi sopportati dai servizi di distribuzione dell’RAGIONE_SOCIALE per mettere quest’ultima a disposizione degli utenti, in quantità

e qualità sufficienti, indipendentemente dal consumo effettivo che costoro ne fanno (in modo da coprire i costi afferenti alla manutenzione delle opere municipali di approvvigionamento RAGIONE_SOCIALE, nonché all’analisi e al mantenimento RAGIONE_SOCIALE salubrità dell’RAGIONE_SOCIALE potabile), e dalla più volte affermata natura di corrispettivo che deve riconoscersi alla tariffa e a ogni singolo voce che la compone (cfr. art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152/06, art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva 2000/60/CE);

la dimensione normativa comunitaria risulta inequivocabilmente ispirata da un concetto di economicità, cioè di razionalità economica, intesa come un vincolo da gestire e non già come una variabile da massimizzare;

segnatamente, secondo la dottrina tecno-economica, la tariffazione del servizio RAGIONE_SOCIALE « si basa sulla capacità dell’organizzazione, nel rispetto dei vincoli economici e delle condizioni esterne, di pensare e raggiungere attraverso la progettazione e realizzazione nel tempo – i propri fini e obiettivi »;

a livello comunitario sono stati adottati un approccio, una visione e un metodo che impegnano ad una progettazione istituzionale che valuti anche qualitativamente – le determinanti (costi umani, RAGIONE_SOCIALEli e finanziari) e ogni altra variabile (non solo fisiologica) collocata nello specifico contesto territoriale e socio-economico, segnatamente riferito alle esigenze di erogazione del servizio pubblico, che sfocia nell’applicazione di un modello tariffario che sappia conciliare costi ed assets ed evitare la duplicazione RAGIONE_SOCIALE contabilizzazione;
p) ciò risulta avvalorato dalla Corte Costituzionale che, con la pronuncia n. 26 del 26 novembre 2011, ha ribadito che « coessenziale alla nozione di “rilevanza” economica del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato è l’esercizio dell’attività con metodo economico, nel senso che essa, considerata nella sua globalità, deve essere svolta in vista quantomeno RAGIONE_SOCIALE copertura, in un determinato periodo di tempo, dei costi mediante i ricavi (di qualsiasi natura questi siano, ivi compresi gli eventuali finanziamenti pubblici) », nonché dalla lettura coordinata del Considerando 38 RAGIONE_SOCIALE direttiva
2000/60 che rinvia all’analisi economica dei servizi idrici, basata sulle previsioni a lungo termine RAGIONE_SOCIALE domanda e dell’offerta nel distretto idrografico, dell’art. 5 RAGIONE_SOCIALE medesima direttiva che regola le caratteristiche del distretto idrografico, l’esame dell’impatto ambientale delle attività umane e l’analisi economica dell’utilizzo RAGIONE_SOCIALE e dell’allegato III, già citato, nonché dalla giurisprudenza amministrativa, che conferma che il d.lgs. n. 152 del 2006 ha inteso coniugare il fine sociale (l’erogazione di un bene fondamentale ma scarso) e la sostenibilità economica, delineando un modello di gestione che sia sintesi di efficienza, anche imprenditoriale, del servizio, nell’ambito dei vincoli europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e di universalità del servizio;
il principio di recupero dei costi consente di « riconoscere al gestore solo i costi giustificati e rispondenti alle variazioni strutturali del servizio, ovvero all’incremento degli investimenti o all’ottimizzazione dei costi di gestione » (Cons. Stato, 12.5.2016, n. 1882), altrimenti si annullerebbe il rischio d’impresa per il gestore, con conseguente sua deresponsabilizzazione e con accollo all’utenza dei maggiori costi del servizio rispetto a quelli inizialmente stimati, neppure giustificati dallo svolgimento di attività incrementali rispetto a quelle pianificate;
r) secondo la giurisprudenza di legittimità è illegittimo il meccanismo recuperatorio delle partite pregresse ove non entrino in gioco criteri contabili di determinazione e di imputazione RAGIONE_SOCIALE quota annuale dei costi di investimento e dei costi di esercizio, né criteri matematici di quantificazione delle componenti tariffarie, ma l’attribuzione delle perdite accumulate negli esercizi precedenti al mutamento RAGIONE_SOCIALE disciplina, finalizzato al recupero dei deficit di bilancio pregresso e posto a carico degli utenti in dipendenza di una disposizione di carattere univocamente retroattiva e a prescindere dalla fruizione del servizio e al nesso sinallagmatico con alcuna prestazione, sulla base RAGIONE_SOCIALE sola titolarità di utenze relative alla data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE nuova disciplina in RAGIONE_SOCIALE tariffaria (Cass. 23.6.2021, n. 17959);
da tutto ciò deriva non già l’immodificabilità delle tariffe, che non potrebbe giustificarsi invocando la tutela dell’affidamento riposto nella ricorrenza di un rapporto di durata a condizioni prestabilite, perché il contratto stipulato con il gestore non si limita ad indicare il corrispettivo a quest’ultimo dovuto per l’espletamento del servizio, ma prevede anche forme di revisione del contratto di utenza « per l’ipotesi in cui sopravvengano eventi idonei ad alterare l’equilibrio contrattuale, determinandone anticipatamente i casi e le modalità di applicazione » (Cass. Sez. U. 18.2.2022, n. 5386), ma l’obbligo di far confluire nella tariffa esclusivamente costi che siano in nesso di corrispettività con il servizio reso;
pertanto va ammesso il recupero dei costi ora per allora, ma dovrà ritenersi legittimo soltanto il recupero di costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell’erogazione e fatturazione del servizio;

deve, invece, escludersi la legittimità RAGIONE_SOCIALE pretesa di recuperare retroattivamente costi non correlati né correlabili con il servizio offerto e con le voci di costo ammissibili rispetto ad una gestione efficiente, coerentemente ai principi di causalità, pertinenza, oggettività, congruità, proporzionalità, competenza rispetto all’anno di riferimento e di trasparenza (Cons. Stato 4.5.2022, n. 3484; Cons. Stato 29.12.2020, n. 8502);

nella sostanza, dovranno in concreto escludersi i conguagli regolatori utilizzati per allocare sull’utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato, indici dell’incapacità di approntare un meccanismo di RAGIONE_SOCIALE incentivante, in grado cioè di orientare i prezzi verso costi efficienti e di garantire gli equilibri gestionali, la continuità e lo sviluppo nel tempo, perché tale esternalizzazione risulterebbe incoerente rispetto alla direttrice che permea l’intero quadro regolativo dei servizi economici di interesse generale, il cui fulcro risiede nell’aderenza delle pretese economiche rivolte all’utenza ai costi effettivamente sostenuti dall’impresa, nella pertinenza/corrispettività rispetto ai servizi resi, nella misurabilità
oggettiva, nella congruità rispetto a valutazioni di mercato e di efficienza economica;

z) tale dimostrazione, secondo i princìpi generali di riparto dell’onere RAGIONE_SOCIALE prova, deve gravare sull’ente gestore del servizio RAGIONE_SOCIALE, poiché l’imprevedibilità del costo di cui si chiede retroattivamente il recupero agli utenti, così come la sua pertinenza e corrispettività rispetto al servizio offerto, rappresentano «fatti costitutivi» RAGIONE_SOCIALE pretesa, secondo i princìpi ripetutamente affermati da questa Corte (cfr. Cass. Sez. U. 30.10.2001, n. 13533).

12. Il Collegio ritiene che meriti approfondimento l’individuazione del fondamento normativo del potere dell’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di incidere retroattivamente sulla tariffa per il recupero dei costi pregressi in relazione ai consumi già effettuati dagli utenti.

Il principio europeo del recupero integrale dei costi del servizio ( full recovery cost ) di cui all’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE al pari dell’art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, se indubbiamente richiede, fisiologicamente, la formazione di una tariffa che copra tutti i costi del servizio, non sembra contenere una esplicita disposizione che ammetta, in difetto di una espressa riserva contrattuale di conguaglio, il recupero dei costi pur sostenuti dall’erogatore che non siano stati conteggia ti nella tariffa precedentemente applicata ratione temporis ; e ciò al pari RAGIONE_SOCIALE sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte di Giustizia C-686/2015.
Occorre quindi riflettere se la previsione europea e RAGIONE_SOCIALE secondo cui la tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato debba a regime comportare il recupero integrale dei costi del servizio comporta che se la tariffa determinata e applicata in un certo momento storico non recuperava tutti i costi (neutralizzando i costi esistenti all’anno base, come spiega la ricorrente), sia possibile successivamente -e senza limiti di tempo -chiedere agli utenti di pagare un supplemento di corrispettivo non previsto al momento in cui i consumi sono stati effettuati.
Merita attenzione anche la sentenza delle Sezioni Unite n.5386 del 18.2.2022, in tema di tariffa per la gestione dei rifiuti urbani, ma pur

sempre con riferimento al principio europeo del full recovery cost , che pare collegare la possibilità di adeguamento revisionale RAGIONE_SOCIALE tariffa all’esistenza di una apposita clausola contrattuale nel contratto di servizio e non già direttamente alla legge.

Certamente è possibile che la tariffa applicata in precedenza fosse accompagnata da una riserva di conguaglio.

Nel ricorso si sostiene che la tariffa precedente per il servizio RAGIONE_SOCIALE integrato costituito dal Metodo Tariffario Normalizzato (MTN) in forza del d.m. 1.8.1996, fondato sul meccanismo del price cap , prevedeva il diritto al conguaglio in capo al gestore dei costi efficienti di gestione determinati con incrementi tariffari successivi, ma non si indica alcuna specifica disposizione che disponesse il carattere provvisorio RAGIONE_SOCIALE tariffa applicata. Il decreto del Ministero dei Lavori Pubblici 1° agosto 1996 recante il « Metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa di riferimento del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato » non sembra contenere alcuna disposizione che preveda il carattere provvisorio RAGIONE_SOCIALE tariffa applicata e la riserva di progressivi conguagli.
Indubbiamente i provvedimenti amministrativi invocati dalla ricorrente hanno previsto il meccanismo di recupero. È opportuno, tuttavia, chiarire il fondamento normativo legittimante a monte.

Il provvedimento adottato da RAGIONE_SOCIALE (oggi RAGIONE_SOCIALE) con deliberazione del 27.12.2013 n. 643/2013/R/IDR nelle considerazioni introduttive ha ricordato « il trattamento di eventuali partite pregresse, derivanti da conguagli maturati in periodi precedenti il trasferimento delle competenze all’RAGIONE_SOCIALE, da evidenziare puntualmente come componente distinta dalla bolletta, al fine di favorire la massima trasparenza per l’utenza ».

Nell’art. 31 dell’allegato A è stata poi prevista la RAGIONE_SOCIALE degli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti con la seguente disposizione « Gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’RAGIONE_SOCIALE delle funzioni di RAGIONE_SOCIALE e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie, sono quantificati ed approvati, entro il 30 giugno

2014, dagli Enti d’RAGIONE_SOCIALE o dagli altri soggetti competenti e comunicati all’RAGIONE_SOCIALE ».

A valle di ciò, il Commissario Straordinario dell’RAGIONE_SOCIALE con delibera del 26.6.2014 n.18 ha approvato la quantificazione e il riconoscimento dei conguagli relativi alle partite pregresse.

15. Per queste ragioni il Collegio ritiene opportuno che venga trattato in pubblica udienza, con l’intervento del Procuratore generale, il punto che sembra focale: ossia in forza di quali disposizioni normative, primarie o secondarie, l’RAGIONE_SOCIALE regolatrice ne l 2013 e nel 2014 fosse legittimata a intervenire, non solo fissando per il futuro una tariffa rispettosa del principio del recupero integrale dei costi, ma anche incidendo retroattivamente sui contratti con l’utenza, recuperando i costi non scaricati in tariffa secondo il precedente sistema tariffario vigente ratione temporis , e abilitando così i gestori a chiedere un ulteriore corrispettivo in via retroattiva con riferimento ai consumi già effettuati nel vigore di una differente tariffa.
Merita infine un cenno anche il rilievo che la giurisprudenza prevalente sopra illustrata coglie un fondamento negoziale nell’esercizio del potere di procedere all’applicazione di conguagli retroattivi in forza di una duplice relatio , ossia RAGIONE_SOCIALE espressa previsione del contratto disciplinante il rapporto tra RAGIONE_SOCIALE e gli utenti, che a sua volta richiama il Regolamento per il Servizio Idrico Integrato, e al rimando compiuto da tale Regolamento al sistema tariffario determinato dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, sicché il sistema risulta inserito di diritto nel contratto di fornitura ( ex art. 1339 c.c.).
Occorre comunque riflettere se anche tale complesso di richiami su base contrattuale possa essere insensibile alla mancanza del potere di incidere retroattivamente sulle tariffe applicate, eventualmente accertata in capo alla RAGIONE_SOCIALE regolatrice.

Il Collegio infine si interroga, dal punto di vista del diritto euro-unitario, se sia compatibile il recupero delle cosiddette partite pregresse – e quindi una sostanziale applicazione retroattiva delle disposizioni RAGIONE_SOCIALE Direttiva

2000/60/UE – con la ratio complessiva RAGIONE_SOCIALE Direttiva come rappresentata dalla CGUE.

Inoltre, in caso di ammissione RAGIONE_SOCIALE possibilità per l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di prevedere l’applicazione retroattiva delle nuova tariffa con conguagli regolatori riferiti ai periodi precedenti alla sua operatività ( ante 2012), occorre esaminare la questione, che si colloca a monte RAGIONE_SOCIALE statuizione delle Sezioni Unite di questa Corte n. 29593 dell’11.10.2022, se all’utente è consentito far valere l’illegittimità RAGIONE_SOCIALE previsione in sede amministrativa che consente il recupero di partite pregresse (e dunque RAGIONE_SOCIALE deliberazione RAGIONE_SOCIALE n. 643/2013/R/IDR) nella parte in cui interviene sui rapporti dare-avere già prescritti.
Infine, come sopra anticipato, una volta risolta, eventualmente in senso positivo, la questione dell’ammissibilità del recupero retroattivo delle partite pregresse, occorrerà scrutinare il tema dell’attribuzione dell’onere probatorio dell’imprevedibilità a suo tempo dei costi oggetto di recupero, accollato al Gestore del servizio dall’orientamento giurisprudenziale prevalente, con riferimento alla sua compatibilità con la presunzione di legittimità del provvedimento amministrativo dell’RAGIONE_SOCIALE regolatrice che ha determinato i costi oggetto del conguaglio.

P.Q.M.

La Corte

dispone il rinvio RAGIONE_SOCIALE causa a nuovo ruolo per la fissazione in pubblica udienza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Prima Sezione civile il

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