Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 2955 Anno 2024
Civile Ord. Sez. 1 Num. 2955 Anno 2024
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 31/01/2024
Oggetto: contratto di
fornitura idrica –
conguagli
ORDINANZA INTERLOCUTORIA
sul ricorso iscritto al n. 7569/2022 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvAVV_NOTAIO, NOME COGNOME ed NOME COGNOME, con domicilio eletto presso lo studio del primo, sito in Roma, INDIRIZZO
– ricorrente –
contro
Condominio INDIRIZZO INDIRIZZO in Sassari, in persona dell’amministratore pro tempore , rappresentato e difeso dagli AVV_NOTAIO e NOME AVV_NOTAIO, con domicilio eletto presso lo studio del primo, sito in Sassari, INDIRIZZO
– controricorrente –
avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte di appello di Cagliari, sez. dist. di Sassari, n. 308/2021, depositata il 10 settembre 2021.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18 dicembre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME
RILEVATO CHE:
RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte di appello di Cagliari, sez. dist. di Sassari, depositata il 10 settembre 2021, di reiezione del suo appello per la riforma RAGIONE_SOCIALE sentenza di primo grado che aveva dichiarato non dovute le somme richieste dalla società al Condominio di INDIRIZZO in Sassari, di cui ad alcune fatture analiticamente indicate, in quanto, in parte, prescritte e, in parte, relative a conguaglio di ‘partite pregresse’ non dovuto e condannato la società medesima al risarcimento dei danni per illegittima interruzione RAGIONE_SOCIALE fornitura d’RAGIONE_SOCIALE ;
la Corte di appello ha confermato la decisione del Tribunale evidenziando, con particolare riferimento alle somma richiesta a titolo di conguaglio di ‘partite pregresse’, ossia relative ad anni precedenti all’introduzione del nuovo metodo tariffario , che la deliberazione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE indipendente in RAGIONE_SOCIALE tariffaria andava disapplicata, limitatamente al rapporto dedotto in giudizio, per illegittimità RAGIONE_SOCIALE stessa nella parte in cui, oltre a prevedere per il futuro i conguagli annuali quale componente ordinaria necessaria al recupero dei costi e al riequilibrio dei conti, aveva previsto il recupero del deficit di bilancio pregresso, in quanto in contrasto con il principio di irretroattività degli atti amministrativi;
il ricorso è affidato a tre motivi;
resiste con controricorso il Condominio di INDIRIZZO in Sassari;
-le parti depositano memoria ai sensi dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ.;
CONSIDERATO CHE:
con il primo motivo la ricorrente denuncia , con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., la violazione o falsa applicazione degli artt. 112, 167 e 183 cod. proc. civ., per aver la Corte di appello omesso di dichiarare l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALE domanda del Condominio di accertamento RAGIONE_SOCIALE insussistenza del credito per ‘partite
pregresse’ , proposta solo con la memoria depositata ai sensi dell’art. 183, sesto comma, n. 2, cod. proc. civ.;
con il secondo motivo deduce la violazione o falsa applicazione degli artt. 142, terzo comma, e 154 d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, 9 Direttiva 2000/60/CE, 21, commi 13 e 19, d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, conv. con modif. nella l. 22 dicembre 2011, n. 214, 10 d.l. 13 maggio 2011, n. 70, conv. con modif. nella l. 12 luglio 2011, n. 106, 3 d.p.c.m. 22 luglio 2012, 1339 cod. civ., RAGIONE_SOCIALE delibera RAGIONE_SOCIALE 643/2013/R/IDR, RAGIONE_SOCIALE delibera 26 giugno 2014, n. 18 dell’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e del Regolamento del servizio RAGIONE_SOCIALE;
con tale doglianza lamenta l’errata interpretazione delle norme che regolano il sistema tariffario nel servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE perché la definizione delle partite pregresse ad opera delle competenti autorità amministrative (RAGIONE_SOCIALE, poi RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE) era conforme al fondamentale principio, RAGIONE_SOCIALE ed europeo, del pieno recupero dei costi di investimento e gestione ottimale del servizio e perché le determinazioni tariffarie delle RAGIONE_SOCIALE di settore integrano ex art. 1339 cod.civ. il regolamento di fornitura; -con l’ultimo motivo deduce, con riferimento all’art. 360, primo comma, n. 4, cod. proc. civ., la violazione o falsa applicazione degli artt. 112, 167 e 183 cod. proc. civ., per aver la Corte di appello confermato la statuizione di primo grado di condanna RAGIONE_SOCIALE società al risarcimento dei danni per l’illegittima interruzione RAGIONE_SOCIALE fornitura d’RAGIONE_SOCIALE , quantificati in euro 3.009,00, benché la relativa domanda avesse avuto per oggetto il minor importo di euro 2.301,00;
il Collegio ritiene opportuno accogliere la richiesta RAGIONE_SOCIALE società di sottoporre alla discussione in pubblica udienza di alcuni temi, di rilievo nomofilattico, investiti dal secondo motivo di ricorso;
a partire dalla legge «Galli» (legge n. 36 del 1994), i cui contenuti, per la parte di interesse, sono sostanzialmente confluiti nel codice dell’ambiente ( d.lgs. n. 152 del 2006), il legislatore ha inteso superare
le precedenti gestioni pubbliche in economia, considerate oramai inadeguate per un’efficace amministrazione del settore;
tra i principali contenuti riformatori dell’impianto normativo figura anche l’unicità RAGIONE_SOCIALE tariffa, calcolata in modo da assicurare la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio;
la scelta operata dal legislatore è, dunque, consistita nella ricerca di un modello di gestione in cui trovi adeguata sintesi la dialettica tra efficienza, anche imprenditoriale, del servizio, nell’RAGIONE_SOCIALE dei vincoli europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e l’essenziale universalità del servizio;
si tratta di una scelta di politica interna, in quanto la normativa europea in RAGIONE_SOCIALE di acque (Direttiva 2000/60/UE) non contiene indicazioni rigide sulla necessità di organizzare il servizio RAGIONE_SOCIALE in tal modo;
l a tariffa è definita dall’art. 154 d.lgs. n. 152 del 2006 come il corrispettivo del Servizio Idrico RAGIONE_SOCIALE (comprendente l’acquedotto, la fognatura e la depurazione), da determinarsi «tenendo conto RAGIONE_SOCIALE qualità RAGIONE_SOCIALE risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, (dell’adeguatezza RAGIONE_SOCIALE remunerazione del capitale investito) e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionam ento dell’ente di governo dell’RAGIONE_SOCIALE, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio ‘chi inquina paga’. Tutte le quote RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE hanno natura di corrispettivo»;
come è noto, a decorrere dal 21 luglio 2011, il primo comma dell’articolo appena riportato è stato abrogato, in esito al referendum indetto con d.P.R. 23 marzo 2011 – limitatamente alle parole «dell’adeguatezza RAGIONE_SOCIALE remunerazione del capitale investito» – dall’art. 1, primo comma, d.P.R. 18 luglio 2011, n. 116 e, successivamente, è
stato modificato dall’art. 7, primo comma, lett. a), d.l. 12 settembre 2014, n. 133, conv. con modif. nella l.n. 164 del 2014;
l a norma ricalca l’art. 9 Direttiva n. 2000/60/CE, secondo cui «Gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III e, in particolare, secondo il principio ‘chi inquina paga’», in linea con la configurazione -diffusamente delineata nella Comunicazione COM 2000/447 –RAGIONE_SOCIALE tariffa dei servizi idrici quale «mezzo per garantire un uso più sostenibile delle risorse idriche ed il recupero dei costi dei servizi idrici nell’RAGIONE_SOCIALE di ogni specifico settore economico» (cfr. Cons. Stato, sez. VI, 14 maggio 2021, n. 3809);
la tariffa base viene predisposta dall’ente di governo dell’RAGIONE_SOCIALE, nell’osservanza del metodo tariffario regolato prima da ll’A RERA (prima RAGIONE_SOCIALE), a cui viene trasmessa per l’approvazione ;
la giurisprudenza RAGIONE_SOCIALE Corte costituzionale ha definito con chiarezza la disciplina statale relativa alla determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE come complesso di norme atte a preservare il bene giuridico «ambiente» dai rischi derivanti da una tutela non uniforme e a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore (v. in particolare, Corte cost. 23 aprile 2010, n. 142; Corte cost. 4 febbraio 2010, n. 29; Corte cost. 24 luglio 2009, n. 246; in generale, sull’a zione unitaria svolta dallo Stato, in questa RAGIONE_SOCIALE, cfr., da ultimo, Corte cost. 12 marzo 2015, n. 32);
l ‘uniforme metodologia tariffaria adottata dalla legislazione statale deve, in primo luogo, garantire sull’intero territorio RAGIONE_SOCIALE un trattamento uniforme alle varie imprese operanti in concorrenza tra loro, per evitare che si producano arbitrarie disparità di trattamento sui costi aziendali, conseguenti a vincoli imposti in modo differenziato sul territorio RAGIONE_SOCIALE. La tariffa deve, infatti, assicurare l’equilibrio economico-finanziario RAGIONE_SOCIALE gestione, oltre al l’efficienza e affidabilità
del servizio , attraverso il meccanismo di price cap (artt. 151 e 154, comma 1, d.lgs. cit.), diretto ad evitare che il concessionario unico abusi RAGIONE_SOCIALE sua posizione dominante (così, in particolare, Corte cost. n. 142 del 2010);
-sotto altro profilo, attraverso la determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa nell ‘a mbito territoriale ottimale, il legislatore statale ha fissato livelli uniformi di tutela dell’ambiente, perché ha inteso perseguire la finalità di garantire la tutela e l’uso, secondo criteri di solidarietà, delle risorse idriche, salvaguardando la vivibilità dell’ambiente e le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale, unitamente alle altre finalità tipicamente ambientali individuate dagli artt. 144, 145 e 146 d.lgs. n. 152 del 2006. La finalità RAGIONE_SOCIALE tutela dell’ambiente viene, inoltre, in rilievo anche in relazione alla scelta delle tipologie dei costi che la tariffa è diretta a recuperare, perché tra tali costi sono espressamente inclusi quelli ambientali, da recuperare «anche secondo il principio “chi inquina paga”» di cui all’art. 154, comma 2, d.lgs. cit. (così, in particolare, Corte cost. n. 142 del 2010);
-n ell’esercizio delle sue competenze regolatorie, l’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha dapprima approvato la deliberazione 585/2012/R/IDR, che ha dettagliato il metodo tariffario transitorio MTT per la determinazione delle tariffe negli anni 2012 e 2013;
successivamente, al termine del periodo transitorio, ha adottato la deliberazione 643/ 2013/R/IDR, recante l’approvazione del metodo tariffario RAGIONE_SOCIALE e delle disposizioni di completamento;
-i l tema d’indagine proposto con il secondo motivo è stato recentemente affrontato da numerose pronunce di questa Corte, che si sono attestate sul seguente principio di diritto: «In tema di servizi idrici integrati, il gestore può richiedere all’utente, a titolo di conguaglio, il recupero dei costi sostenuti «ora per allora» solo in
relazione ai costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell’erogazione e fatturazione, mentre deve escludersi la legittimità RAGIONE_SOCIALE pretesa di recuperare retroattivamente costi non correlati né correlabili con il servizio offerto e con le voci di costo ammissibili rispetto ad una gestione efficiente, dovendosi, in sostanza, escludere i conguagli destinati a scaricare sull’utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio, atteso che, diversamente, il piano tariffario risulterebbe incoerente rispetto alla ratio che permea il quadro regolativo dei servizi economici di interesse generale, rappresentata dall’aderenza delle tariffe praticate ai costi effettivamente sostenuti dall’impresa, dalla pertinenza/corrispettività rispetto ai servizi resi, dalla misurabilità oggettiva, dalla congruità rispetto a valutazioni di mercato e di efficienza economica» (così Cass. 22 febbraio 2023, n. 5492; Cass. 17 febbraio 2023, n. 5127. Nello stesso senso si sono pronunciate numerose altre ordinanze non massimate, recanti i numeri 3019, 3065, 3449, 3453, 4457, 4456, 6453, 10204, 29726, 29772, tutte del 2023);
– non mancano però anche due pronunce di segno contrario, la n. 26281 e la n. 25960 del 2023, secondo le quali «Come ritenuto da questa Corte, con orientamento cui si intende dare continuità (Cass., 23/06/2021, n. 17959; Cass., 22/02/2023, n. 5492; Cass., 28/11/2019, n. 31063), non può essere ritenuta lecita l’imposizione di un conguaglio per partite pregresse, in quanto per la natura del contratto di somministrazione, avente carattere periodico, l’erogazione del servizio RAGIONE_SOCIALE comporta un prezzo che viene corrisposto all’atto delle singole prestazioni e in proporzione di ciascuna di esse. Il corrispettivo che viene pagato secondo le scadenze d’uso è proporzionato e trova la sua giustificazione nell’utilizzo dell’RAGIONE_SOCIALE che viene erogata; invece la richiesta di conguagli per partite pregresse determina l’ammontare del corrispettivo in un momento successivo rispetto alla erogazione effettuata dalla RAGIONE_SOCIALE, sulla base RAGIONE_SOCIALE sola
titolarità di utenze attive alla entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE nuova disciplina in RAGIONE_SOCIALE tariffaria, per consumi già avvenuti, in assenza di accordo delle parti ed in carenza di potere impositivo, per cui viola gli artt. 1561, 1560, e 1563 cod. civ. e, nella misura in cui ritenuto discendente da obblighi normativi, viola altresì l’art. 11 delle Preleggi» ;
-l ‘orientamento giurisprudenziale, largamente prevalente, sopra ricordato sembra cogliere nella ordinanza delle Sezioni Unite n. 29593 del 2022 un riconoscimento dell’ammissibilità RAGIONE_SOCIALE applicazione retroattiva RAGIONE_SOCIALE tariffa recuperatoria dell’intero co sto. Le Sezioni Unite si sono così espresse: «… la necessità del recupero integrale dei costi è prescritta dall’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE, a norma del quale ‘Gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III’; – la disposizione, ha sottolineato la Corte di giustizia (con sentenza in causa C-686/15, NOME COGNOME), è intesa all’adozione, da parte degli Stati membri, di una politica generale di recupero di detti costi, alla luce, in particolare, del principio in base al quale chi inquina paga: gli Stati membri devono dunque provvedere affinché le politiche dei prezzi dell’RAGIONE_SOCIALE incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente e contribuiscano in tal modo alla realizzazione degli obiettivi ambientali fissati dalla direttiva n. 2000/60; – a tal fine, la direttiva in questione dev’essere interpretata nel senso che essa non osta a una normativa RAGIONE_SOCIALE, la quale preveda che il prezzo dei servizi idrici fatturato al consumatore comprenda non soltanto una parte variabile calcolata in funzione del volume di RAGIONE_SOCIALE effettivamente consumato dall’interessato, ma anche una parte fissa non correlata a tale volume (Corte giust., causa C686/15);
nell’ordinamento interno, l’art. 154, primo comma, d.lgs. n. 152 del 2006, come modificato a seguito dell’esito positivo del referendum
abrogativo di parte di esso, ha quindi disposto che «1. La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ed è determinata tenendo conto RAGIONE_SOCIALE qualità RAGIONE_SOCIALE risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione, delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’ente di governo dell’RAGIONE_SOCIALE, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”. Tutte le quote RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE hanno natura di corrispettivo»;
– l’art. 10 d.l. n. 70 del 2011, conv. nella l.n. 106 del 2011, ha conseguentemente stabilito, ai commi 11 e 14, che l’RAGIONE_SOCIALE, poi soppressa e incorporata, quanto alla funzione in questione, nell’RAGIONE_SOCIALE in base all’art. 21, commi 13 e 19, d.l. n. 201 del 2011 e al relativo allegato A, « … predispone il metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, sulla base RAGIONE_SOCIALE valutazione dei costi e dei benefici dell’utilizzo delle risorse idriche e tenendo conto, in conformità ai principi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario RAGIONE_SOCIALE fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse, affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio “chi inquina paga”, e con esclusione di ogni onere derivante dal funzionamento dell’RAGIONE_SOCIALE.RAGIONE_SOCIALE», poi attuato con le delibere richiamate;
– in questo contesto, la nozione stessa di “recupero” dei costi, in cui si sostanzia il “conguaglio”, implica in sé l’applicazione di un costo ora per allora, ossia di un costo che, con il metodo tariffario normalizzato in precedenza vigente, non poteva essere integralmente recuperato; – il che comporta che, prima RAGIONE_SOCIALE determinazione delle voci di costo da
recuperare, non si configura la possibilità di recupero e, quindi la possibilità di esercitare il relativo diritto, a norma dell’art. 2935 c.c.;
d’altronde, ammettere l’assoggettabilità a prescrizione dei conguagli per il periodo precedente a quello in cui sono stati determinati comporta, nei fatti, neutralizzarne l’incidenza e, quindi, escluderne la concreta possibilità di recupero; – la sentenza impugnata si rivela quindi erronea, in quanto ha fatto decorrere il termine di prescrizione dei costi oggetto di conguaglio prima che questi fossero determinati dalle autorità amministrative»;
a rigore, le Sezioni Unite si sono pronunciate su di un motivo di ricorso che riguardava la prescrizione e hanno pertanto statuito sul fatto che prima RAGIONE_SOCIALE determinazione delle voci di costo oggetto del recupero il corso RAGIONE_SOCIALE prescrizione non poteva iniziare a decorrere ai sensi dell’art.2935 cod.civ. ;
si tratta quindi di stabilire: a) se tale pronuncia implichi logicamente anche il riconoscimento dell’ammissibilità del recupero retroattivo dei costi applicato in relazioni a consumi pregressi effettuati, fatturati e pagati; b) in caso affermativo, quali siano i presupposti e i limiti oggettivi e temporali del predetto recupero retroattivo;
come si è detto, la giurisprudenza prevalente sopra ricordata si basa su di una lettura RAGIONE_SOCIALE citata pronuncia delle Sezioni Unite n. 29593 del 2022, non limitata alla questione di prescrizione, nel senso che essa avallerebbe l’ammissibilità dei conguagli applicati retroattivamente ai consumatori sulla base del principio europeo del recupero integrale dei costi; vi è da dire, però, che il predetto indirizzo giurisprudenziale (da cui, non a caso, dissente la ricorrente) mitiga assai la portata del principi o per accollare al gestore l’onere di dimostrare che i costi recuperati con i conguagli non erano ragionevolmente prevedibili al momento RAGIONE_SOCIALE formazione RAGIONE_SOCIALE tariffa sulla base RAGIONE_SOCIALE quale erano stati effettuati i consumi e fatturate le somministrazioni, così
superando la presunzione di legittimità del provvedimento amministrativo che ha determinato i costi oggetto del conguaglio;
– le pronunce ricordate così argomentano: a) la necessità del recupero integrale dei costi è prescritta dall’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE, a norma del quale «gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III»; b) tale allegato impone: di effettuare i pertinenti calcoli necessari per prendere in considerazione il principio del recupero dei costi dei servizi idrici, di cui all’articolo 9, tenuto conto delle previsioni a lungo termine riguardo all’offerta e alla domanda di RAGIONE_SOCIALE nel distretto idrografico di riferimento e, se necessario, delle stime del volume, dei prezzi e dei costi connessi ai servizi idrici, delle stime dell’investimento corrispondente, con le relative previsioni; nonché di formarsi un’opinione circa la combinazione delle misure più redditizie, relativamente agli utilizzi idrici, da includere nel programma di misure di cui all’articolo 11 in base ad una stima dei potenziali costi di dette misure; c) l’art. 9 Direttiva n. 2000/60/CE è stato inteso dalla Corte di Giustizia (con sentenza in causa C-686/15, NOME COGNOME, nella quale si controverteva RAGIONE_SOCIALE legittimità di una voce in fattura non legata ai consumi idrici, ma ai costi fissi di gestione) come volto all’adozione, da parte degli Stati membri, di una politica dei prezzi dell’RAGIONE_SOCIALE, rimessi alle valutazioni discrezionali dei singoli Stati, che incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente; d) in tale contesto, la fissazione del prezzo dei servizi idrici sulla base del volume di RAGIONE_SOCIALE effettivamente consumato costituisce «uno» dei mezzi idonei; e) nondimeno, gli Stati membri dispongono RAGIONE_SOCIALE facoltà di adottare ulteriori modalità di tariffazione dell’RAGIONE_SOCIALE che consentano, in particolare, di recuperare taluni oneri sopportati dai servizi di distribuzione dell’RAGIONE_SOCIALE per mettere quest’ultima a disposizione degli utenti, in quantità e qualità sufficienti,
indipendentemente dal consumo effettivo che costoro ne fanno, in modo da coprire i costi afferenti alla manutenzione delle opere municipali di approvvigionamento RAGIONE_SOCIALE, nonché all’analisi e al mantenimento RAGIONE_SOCIALE salubrità dell’RAGIONE_SOCIALE potabile; f) nell’ordinamento interno, l’art. 154, primo comma, d.lgs. n. 152 del 2006, come modificato a seguito dell’esito positivo del referendum abrogativo di parte di esso, ha disposto che «1. La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ed è determinata tenendo conto RAGIONE_SOCIALE qualità RAGIONE_SOCIALE risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione, delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’ente di governo dell’RAGIONE_SOCIALE, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio «chi inquina paga». Tutte le quote RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE hanno natura di corrispettivo»; g) l’art. 10 d.l. n. 70 del 2011, conv. nella l.n. 106 del 2011, ha conseguentemente stabilito, ai commi 11 e 14, che l’RAGIONE_SOCIALE, poi soppressa e incorporata, quanto alla funzione in questione, nell’RAGIONE_SOCIALE in base all’art. 21, commi 13 e 19, d.l. n. 201 del 2011, come convertito, e al relativo allegato A, «… predispone il metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, sulla base RAGIONE_SOCIALE valutazione dei costi e dei benefici dell’utilizzo delle risorse idriche e tenendo conto, in conformità ai principi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario RAGIONE_SOCIALE fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse, affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio «chi inquina paga», e con esclusione di ogni onere derivante dal funzionamento dell’RAGIONE_SOCIALE …»; h) in questo contesto, la nozione stessa di « recupero »
dei costi, in cui si sostanzia il «conguaglio», implica in sé l’applicazione di un costo «ora per allora», ossia di un costo che, con il metodo tariffario normalizzato in precedenza vigente, non poteva essere integralmente recuperato; i) in base alla espressa previsione del contratto disciplinante il rapporto tra RAGIONE_SOCIALE e gli utenti, che richiama il Regolamento per il Servizio Idrico RAGIONE_SOCIALE, e al rimando compiuto da tale Regolamento al sistema tariffario determinato dall’RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE, detto sistema risulta inserito di diritto nel contratto di fornitura (ex art. 1339 cod. civ.); l) tuttavia il fatto che non sia preclusa, in astratto, una politica tariffaria di recupero anche di costi che non siano strettamente correlati al consumo di RAGIONE_SOCIALE non significa, però, che sia ammesso « ogni » recupero tariffario; m) il perimetro dell’operatività dei conguagli regolatori è circoscritto dall’esigenza di recuperare i costi sopportati dai servizi di distribuzione dell’RAGIONE_SOCIALE per mettere quest’ultima a disposizione degli utenti, in quantità e qualità sufficienti, indipendentemente dal consumo effettivo che costoro ne fanno (in modo da coprire i costi afferenti alla manutenzione delle opere municipali di approvvigionamento RAGIONE_SOCIALE, nonché all’analisi e al mantenimento RAGIONE_SOCIALE salubrità dell’RAGIONE_SOCIALE potabile), e dalla più volte affermata natura di corrispettivo che deve riconoscersi alla tariffa e a ogni singolo voce che la compone (cfr. art. 154, primo comma, d.lgs. n. 152 del 2006, art. 9 Direttiva 2000/60/CE); m) la dimensione normativa comunitaria risulta inequivocabilmente ispirata da un concetto di economicità, cioè di razionalità economica, intesa come un vincolo da gestire e non già come una variabile da massimizzare; n) segnatamente, secondo la dottrina tecno-economica, la tariffazione del servizio RAGIONE_SOCIALE «si basa sulla capacità dell’organizzazione, nel rispetto dei vincoli economici e delle condizioni esterne, di pensare e raggiungere – attraverso la progettazione e realizzazione nel tempo – i propri fini e obiettivi»; o) a livello comunitario sono stati adottati un approccio, una visione e un metodo che impegnano ad una
progettazione istituzionale che valuti – anche qualitativamente – le determinanti (costi umani, RAGIONE_SOCIALEli e finanziari) e ogni altra variabile (non solo fisiologica) collocata nello specifico contesto territoriale e socio-economico, segnatamente riferito alle esigenze di erogazione del servizio pubblico, che sfocia nell’applicazione di un modello tariffario che sappia conciliare costi ed assets ed evitare la duplicazione RAGIONE_SOCIALE contabilizzazione; p) ciò risulta avvalorato dalla Corte Costituzionale che, con la pronuncia n. 26 del 26 novembre 2011, ha ribadito che «coessenziale alla nozione di “rilevanza” economica del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE è l’esercizio dell’attività con metodo economico, nel senso che essa, considerata nella sua globalità, deve essere svolta in vista quantomeno RAGIONE_SOCIALE copertura, in un determinato periodo di tempo, dei costi mediante i ricavi (di qualsiasi natura questi siano, ivi compresi gli eventuali finanziamenti pubblici)», nonché dalla lettura coordinata del Considerando 38 Direttiva 2000/60 che rinvia all’analisi economica dei servizi idrici, basata sulle previsioni a lungo termine RAGIONE_SOCIALE domanda e dell’offerta nel distretto idrografico, dell’art. 5 RAGIONE_SOCIALE medesima direttiva che regola le caratteristiche del distretto idrografico, l’esame dell’impatto ambientale delle attività umane e l’analisi economica dell’utilizzo RAGIONE_SOCIALE e dell’allegato III, già citato, nonché dalla giurisprudenza amministrativa, che conferma che il d.lgs. n. 152 del 2006 ha inteso coniugare il fine sociale (l’erogazione di un bene fondamentale ma scarso) e la sostenibilità economica, delineando un modello di gestione che sia sintesi di efficienza, anche imprenditoriale, del servizio, nell’RAGIONE_SOCIALE dei vincoli europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e di universalità del servizio; q) il principio di recupero dei costi consente di «riconoscere al gestore solo i costi giustificati e rispondenti alle variazioni strutturali del servizio, ovvero all’incremento degli investimenti o all’ottimizzazione dei costi di gestione» (Cons. Stato, 12 maggio 2016, n. 1882), altrimenti si annullerebbe il rischio d’impresa per il gestore, con
conseguente sua deresponsabilizzazione e con accollo all’utenza dei maggiori costi del servizio rispetto a quelli inizialmente stimati, neppure giustificati dallo svolgimento di attività incrementali rispetto a quelle pianificate; r) secondo la giurisprudenza di legittimità è illegittimo il meccanismo recuperatorio delle partite pregresse ove non entrino in gioco criteri contabili di determinazione e di imputazione RAGIONE_SOCIALE quota annuale dei costi di investimento e dei costi di esercizio, né criteri matematici di quantificazione delle componenti tariffarie, ma l’attribuzione delle perdite accumulate negli esercizi precedenti al mutamento RAGIONE_SOCIALE disciplina, finalizzato al recupero dei deficit di bilancio pregresso e posto a carico degli utenti in dipendenza di una disposizione di carattere univocamente retroattiva e a prescindere dalla fruizione del servizio e al nesso sinallagmatico con alcuna prestazione, sulla base RAGIONE_SOCIALE sola titolarità di utenze relative alla data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE nuova disciplina in RAGIONE_SOCIALE tariffaria (cfr. Cass. 23 giugno 2021, n. 17959); s) da tutto ciò deriva non già l’immodificabilità delle tariffe, che non potrebbe giustificarsi invocando la tutela dell’affidamento riposto nella ricorrenza di un rapporto di durata a condizioni prestabilite, perché il contratto stipulato con il gestore non si limita ad indicare il corrispettivo a quest’ultimo dovuto per l’espletamento del servizio, ma prevede anche forme di revisione del contratto di utenza «per l’ipotesi in cui sopravvengano eventi idonei ad alterare l’equilibrio contrattuale, determinandone anticipatamente i casi e le modalità di applicazione» (Cass., Sez. Un., 18 febbraio 2022, n. 5386), ma l’obbligo di far confluire nella tariffa esclusivamente costi che siano in nesso di corrispettività con il servizio reso; t) pertanto va ammesso il recupero dei costi ora per allora, ma dovrà ritenersi legittimo soltanto il recupero di costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell’erogazione e fatturazione del servizio; u) deve, invece, escludersi la legittimità RAGIONE_SOCIALE pretesa di recuperare retroattivamente costi non correlati né correlabili con il servizio offerto e con le voci di
costo ammissibili rispetto ad una gestione efficiente, coerentemente ai principi di causalità, pertinenza, oggettività, congruità, proporzionalità, competenza rispetto all’anno di riferimento e di trasparenza (cfr. Cons. Stato 4 maggio 2022, n. 3484; Cons. Stato 29 dicembre 2020, n. 8502); v) nella sostanza, dovranno in concreto escludersi i conguagli regolatori utilizzati per allocare sull’utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, indici dell’incapacità di approntare un meccanismo di RAGIONE_SOCIALE incentivante, in grado cioè di orientare i prezzi verso costi efficienti e di garantire gli equilibri gestionali, la continuità e lo sviluppo nel tempo, perché tale esternalizzazione risulterebbe incoerente rispetto alla direttrice che permea l’intero quadro regolativo dei servizi economici di interesse generale, il cui fulcro risiede nell’aderenza delle pretese economiche rivolte all’utenza ai costi effettivamente sostenuti dall’impresa, nella pertinenza/corrispettività rispetto ai servizi resi, nella misurabilità oggettiva, nella congruità rispetto a valutazioni di mercato e di efficienza economica; z) tale dimostrazione, secondo i princìpi generali di riparto dell’onere RAGIONE_SOCIALE prova, deve gravare sull’ente gestore del servizio RAGIONE_SOCIALE, poiché l’imprevedibilità del costo di cui si chiede retroattivamente il recupero agli utenti, così come la sua pertinenza e corrispettività rispetto al servizio offerto, rappresentano «fatti costitutivi» RAGIONE_SOCIALE pretesa, secondo i princìpi ripetutamente affermati da questa Corte (cfr. Cass., Sez. Un., 30 ottobre 2001, n. 13533);
il Collegio ritiene che meriti approfondimento l’individuazione del fondamento normativo del potere dell’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di incidere retroattivamente sulla tariffa per il recupero dei costi pregressi in relazione ai consumi già effettuati dagli utenti;
il principio europeo del recupero integrale dei costi del servizio (full recovery cost) di cui all’art. 9 Direttiva n. 2000/60/CE, al pari dell’art. 154, primo comma, d.lgs. n. 152 del 2006, se indubbiamente richiede,
fisiologicamente, la formazione di una tariffa che copra tutti i costi del servizio, non sembra contenere una esplicita disposizione che ammetta, in difetto di una espressa riserva contrattuale di conguaglio, il recupero dei costi pur sostenuti dall’erogat ore che non siano stati conteggiati nella tariffa precedentemente applicata ratione temporis ; e ciò al pari RAGIONE_SOCIALE sentenza RAGIONE_SOCIALE menzionata Corte di Giustizia C686/2015;
occorre quindi riflettere se la previsione europea e RAGIONE_SOCIALE secondo cui la tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE debba a regime comportare il recupero integrale dei costi del servizio comporta che se la tariffa determinata e applicata in un certo momento storico non recuperava tutti i costi (neutralizzando i costi esistenti all’anno base, come spiega la ricorrente), sia possibile successivamente -e senza limiti di tempo -chiedere agli utenti di pagare un supplemento di corrispettivo non previsto al momento in cui i consumi sono stati effettuati;
merita attenzione anche la sentenza delle Sezioni Unite n. 5386 del 18 febbraio 2022, in tema di tariffa per la gestione dei rifiuti urbani, ma pur sempre con riferimento al principio europeo del full recovery cost , che pare collegare la possibilità di adeguamento revisionale RAGIONE_SOCIALE tariffa all’esistenza di una apposita clausola contrattuale nel contratto di servizio e non già direttamente alla legge;
certamente, è possibile che la tariffa applicata in precedenza fosse accompagnata da una riserva di conguaglio; nel ricorso si sostiene che la tariffa precedente per il servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE costituito dal Metodo Tariffario Normalizzato (MTN) in forza del d.m. 1° agosto 1996, fondato sul meccanismo del price cap , prevedeva il diritto al conguaglio in capo al gestore dei costi efficienti di gestione determinati con incrementi tariffari successivi, ma non si indica alcuna specifica disposizione che disponesse il carattere provvisorio RAGIONE_SOCIALE tariffa applicata;
il decreto del Ministero dei Lavori Pubblici 1° agosto 1996 recante il «Metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la
determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa di riferimento del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE» non sembra contenere alcuna disposizione che preveda il carattere provvisorio RAGIONE_SOCIALE tariffa applicata e la riserva di progressivi conguagli;
-indubbiamente i provvedimenti amministrativi invocati dalla ricorrente hanno previsto il meccanismo di recupero: è opportuno, tuttavia, chiarire il fondamento normativo legittimante a monte;
il provvedimento adottato da RAGIONE_SOCIALE (oggi RAGIONE_SOCIALE) con deliberazione del 27 dicembre 2013, n. 643/2013/R/IDR, nelle considerazioni introduttive ha ricordato «il trattamento di eventuali partite pregresse, derivanti da conguagli maturati in periodi precedenti il trasferimento delle competenze all’RAGIONE_SOCIALE, da evidenziare puntualmente come componente distinta dalla bolletta, al fine di favorire la massima trasparenza per l’utenza»;
ne ll’art. 31 dell’allegato A è stata poi prevista la RAGIONE_SOCIALE degli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti con la seguente disposizione «Gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’RAGIONE_SOCIALE delle funzioni di RAGIONE_SOCIALE e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie, sono quantificati ed approvati, entro il 30 giugno 2014, dagli Enti d’RAGIONE_SOCIALE o dagli altri soggetti competenti e comunicati all’RAGIONE_SOCIALE» ;
a valle di ciò, il Commissario Straordinario dell’RAGIONE_SOCIALE con delibera del 26 giugno 2014, n. 18 ha approvato la quantificazione e il riconoscimento dei conguagli relativi alle partite pregresse;
per queste ragioni il Collegio ritiene opportuno che venga trattato in pubblica udienza, con l’intervento del AVV_NOTAIO generale, il punto che sembra focale: ossia in forza di quali disposizioni normative, primarie o secondarie, l’RAGIONE_SOCIALE regolatrice nel 2013 e nel 2014 fosse legittimata a intervenire non solo fissando per il futuro una tariffa rispettosa del principio del recupero integrale dei costi, ma anche
incidendo retroattivamente sui contratti con l’utenza, recuperando i costi non scaricati in tariffa secondo il precedente sistema tariffario ratione temporis , e abilitando così i gestori a chiedere un ulteriore corrispettivo in via retroattiva con riferimento ai consumi già effettuati nel vigore di una differente tariffa;
merita, infine, un cenno anche il rilievo che la giurisprudenza prevalente sopra illustrata coglie un fondamento negoziale nell’esercizio del potere di procedere all’applicazione di conguagli retroattivi in forza di una duplice relatio , ossia RAGIONE_SOCIALE espressa previsione del contratto disciplinante il rapporto tra RAGIONE_SOCIALE e gli utenti, che a sua volta richiama il Regolamento per il Servizio Idrico RAGIONE_SOCIALE, e al rimando compiuto da tale Regolamento al sistema tariffario determinato dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, sicché il sistema risulta inserito di diritto nel contratto di fornitura ( ex art. 1339 cod.civ.);
occorre comunque riflettere se anche tale complesso di richiami su base contrattuale possa essere insensibile alla mancanza del potere di incidere retroattivamente sulle tariffe applicate, eventualmente accertata in capo alla RAGIONE_SOCIALE regolatrice;
il Collegio infine si interroga, dal punto di vista del diritto eurounitario, se sia compatibile il recupero delle cosiddette partite pregresse – e quindi una sostanziale applicazione retroattiva delle disposizioni RAGIONE_SOCIALE Direttiva 2000/60/UE – con la ratio complessiva RAGIONE_SOCIALE Direttiva come rappresentata dalla CGUE;
inoltre, in caso di ammissione RAGIONE_SOCIALE possibilità per l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di prevedere l’applicazione retroattiva delle nuova tariffa con conguagli regolatori riferiti ai periodi precedenti alla sua operatività ( ante 2012), occorre esaminare la questione, che si colloca a monte RAGIONE_SOCIALE statuizione delle Sezioni Unite di questa Corte n. 29593 dell’11 ottobre 2022, se all’utente è consentito far valere l’illegittimità RAGIONE_SOCIALE previsione in sede amministrativa che consente il recupero di partite pregresse (e dunque
RAGIONE_SOCIALE deliberazione RAGIONE_SOCIALE n. 643/2013/R/IDR) nella parte in cui interviene sui rapporti dare-avere già prescritti;
infine, come sopra anticipato, una volta risolta, eventualmente in senso positivo, la questione dell’ammissibilità del recupero retroattivo delle partite pregresse, occorrerà scrutinare il tema dell’attribuzione dell’onere probatorio dell’imprevedibilità a suo te mpo dei costi oggetto di recupero, accollato al Gestore del servizio dall’orientamento giurisprudenziale prevalente, con riferimento alla sua compatibilità con la presunzione di legittimità del provvedimento amministrativo dell’RAGIONE_SOCIALE regolatric e che ha determinato i costi oggetto del conguaglio.
P.Q.M.
La Corte dispone il rinvio RAGIONE_SOCIALE causa a nuovo ruolo per la fissazione in pubblica udienza.
Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 18 dicembre 2023.