Conguagli regolatori: la Cassazione rinvia la decisione

Una società di gestione del servizio idrico ha richiesto a diversi utenti dei conguagli regolatori per consumi risalenti al periodo 2005-2011. I tribunali di primo e secondo grado hanno dato ragione agli utenti, annullando le richieste per irretroattività e prescrizione. La società ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo la giurisdizione del giudice amministrativo e la legittimità dei conguagli. La Corte di Cassazione, con ordinanza interlocutoria, ha deciso di sospendere il giudizio e rinviare la causa a nuovo ruolo, in attesa di una pronuncia delle Sezioni Unite su un caso analogo che definirà la questione della giurisdizione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Conguagli Regolatori Idrici: la Cassazione Prende Tempo

La questione dei conguagli regolatori nelle bollette del servizio idrico rappresenta un tema complesso e dibattuto, che contrappone i gestori, tenuti a garantire l’equilibrio economico del servizio, e gli utenti, che si vedono recapitare richieste di pagamento per consumi di anni passati. Un’ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione getta nuova luce su questa problematica, non risolvendo il caso, ma fermandosi su una questione pregiudiziale fondamentale: a quale giudice spetta la decisione?

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dalla richiesta, avanzata da una società di gestione del servizio idrico, di ingenti somme a titolo di ‘conguaglio per partite pregresse’ relative al periodo 2005-2011. Diverse imprese e attività commerciali si sono opposte a tali pretese, citando in giudizio il gestore.

Sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello in secondo grado hanno dato ragione agli utenti. I giudici di merito hanno ritenuto illegittime le richieste, affermando che le modifiche tariffarie non potevano essere applicate retroattivamente a consumi già avvenuti, in violazione sia dei principi contrattuali che di quelli di legalità e irretroattività degli atti amministrativi. Inoltre, le pretese sono state considerate prescritte, essendo decorso il termine quinquennale.

La questione dei conguagli regolatori in Cassazione

La società di gestione ha impugnato la decisione della Corte d’Appello davanti alla Corte di Cassazione, basando il proprio ricorso su tre motivi principali:
1. Difetto di giurisdizione del giudice ordinario: Secondo la ricorrente, la controversia non riguarda un semplice rapporto contrattuale, ma la legittimità di atti delle Autorità amministrative (ARERA e EGAS) che hanno determinato i conguagli. Pertanto, la competenza dovrebbe essere del giudice amministrativo.
2. Violazione delle norme sul servizio idrico: Il gestore ha sostenuto che i conguagli sono una componente legittima della tariffa, imposta dalla normativa nazionale ed europea per garantire il principio del ‘full cost recovery’, ovvero la copertura totale dei costi del servizio.
3. Errata applicazione della prescrizione: La società ha argomentato che il diritto a riscuotere i conguagli non è sorto negli anni dei consumi, ma solo nel momento in cui l’Autorità d’Ambito li ha quantificati e autorizzati, ovvero nel 2014. Di conseguenza, il termine di prescrizione quinquennale non sarebbe ancora scaduto al momento dell’invio delle fatture.

Le Motivazioni della Corte

La Prima Sezione Civile della Cassazione, con questa ordinanza interlocutoria, non entra nel merito dei motivi del ricorso. La Corte si concentra invece su un aspetto procedurale cruciale. Rileva infatti che la questione fondamentale della giurisdizione — se debba decidere il giudice ordinario o quello amministrativo — è già stata sottoposta alle Sezioni Unite in un altro procedimento.

Per evitare il rischio di decisioni contrastanti e per garantire uniformità nell’interpretazione del diritto, la Corte ritiene necessario attendere la pronuncia delle Sezioni Unite, che fungerà da guida per tutti i casi simili. Pertanto, dispone il rinvio della causa a nuovo ruolo, sospendendo di fatto il giudizio in attesa di questo chiarimento fondamentale.

Le Conclusioni

La decisione della Cassazione di attendere il verdetto delle Sezioni Unite ha un’implicazione pratica immediata: l’incertezza sulla legittimità dei conguagli regolatori e sulle relative procedure di riscossione è destinata a perdurare. La futura pronuncia delle Sezioni Unite sarà di importanza capitale, poiché non solo risolverà il caso specifico, ma stabilirà un principio di diritto vincolante, chiarendo una volta per tutte a chi spetta il compito di giudicare queste complesse controversie. Gli utenti e i gestori del servizio idrico in tutta Italia restano quindi in attesa di una decisione che potrebbe ridefinire i confini tra diritti contrattuali e potere regolatorio delle autorità pubbliche.

I conguagli regolatori per il servizio idrico sono sempre legittimi?
L’ordinanza in esame non fornisce una risposta definitiva. Mentre i giudici di merito li hanno ritenuti illegittimi per retroattività e prescrizione, la Cassazione non si è pronunciata sul punto, avendo sospeso il giudizio. La questione sulla legittimità sostanziale rimane quindi aperta.

A quale giudice ci si deve rivolgere per contestare una bolletta con conguagli regolatori?
Questo è il nodo cruciale che ha portato alla sospensione del processo. L’ordinanza evidenzia che non vi è ancora una risposta certa. La Corte di Cassazione attende una decisione delle Sezioni Unite proprio per stabilire se la competenza sia del giudice ordinario (civile) o di quello amministrativo.

Quando inizia a decorrere la prescrizione per i crediti derivanti da conguagli regolatori?
Secondo la Corte d’Appello, la prescrizione decorre dal periodo dei consumi. Secondo la società ricorrente, invece, decorre dal momento in cui l’autorità di regolazione ha autorizzato la fatturazione. La Cassazione non ha ancora deciso su questo punto, poiché ha rinviato l’intera causa.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 22830 Anno 2024

RAGIONE_SOCIALE Ord. Sez. 1 Num. 22830 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/08/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso n. 11627/2020

promosso da

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso l’AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende unitamente al l’AVV_NOTAIO e all’AVV_NOTAIO, il primo in virtù di procura speciale in calce al ricorso e gli altri due in virtù di procura speciali in calce alla memoria ex art. 380 bis .1 c.p.c.;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , RAGIONE_SOCIALE , nella persona del titolare COGNOME NOME, RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , COGNOME NOME, nella qualità di titolare dell’omonima impresa individuale , RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , RAGIONE_SOCIALE , in persona del
legale rappresentante pro tempore , RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , COGNOME Francesco e COGNOME Milena , nella qualità di eredi di COGNOME NOME , già titolare dell ‘impresa individuale ‘RAGIONE_SOCIALE‘ , RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , COGNOME NOME , in qualità di titolare dell’omonima impresa individuale , RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliati in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, rappresentati e difesi dall’AVV_NOTAIO in virtù di procura speciale in atti;
– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 499/2019 RAGIONE_SOCIALE Corte d’Appello di Cagliari, RAGIONE_SOCIALE distaccata di Sassari, pubblicata l’08 /11/2019; udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella pubblica udienza del 23/05/2023 dal Consigliere NOME COGNOME; udito il P.M., in persona del AVV_NOTAIO, che ha chiesto l’accoglimento del secondo e del terzo motivo di ricorso; uditi i difensori RAGIONE_SOCIALE ricorrente comparsi che hanno chiesto accogliersi il ricorso; letti gli atti del procedimento in epigrafe.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione in data 20/04/2017, gli attuali controricorrenti convennero in giudizio la RAGIONE_SOCIALE per sentir dichiarare non dovute le somme richieste a titolo di ‘conguaglio per partite pregresse 20052011’ , di cui alle corrispondenti fatture ad essi inviate, concernenti il costo del servizio idrico integrato, ovvero, in subordine, per ottenere la declaratoria dell’intervenuta prescrizione del

corrispondente credito, con condanna RAGIONE_SOCIALE convenuta alla restituzione delle somme da ciascuno degli attori corrisposte a titolo di conguaglio.

Il Tribunale di Nuoro, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 121/2019 accolse la domanda e RAGIONE_SOCIALE propose appello, che venne respinto.

La Corte territoriale, prima di tutto, rigettò la riproposta eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, per essere la controversia sottratta alla giurisdizione del giudice amministrativo, in applicazione dell’art. 113 d.lgs. n. 104 del 2010, poiché, nello stabilire che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di pubblici servizi relative a concessioni di pubblici servizi, è precisato che da tale attribuzione sono escluse quelle concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi.
Sul punto, ritenne, in particolare, che la causa avesse ad oggetto il rapporto contrattuale di somministrazione intercorso tra RAGIONE_SOCIALE e ciascun singolo utente, senza che fosse effettuata alcuna censura in ordine alle scelte tecnicodiscrezionali dell’ RAGIONE_SOCIALE ‘ RAGIONE_SOCIALE o al potere autoritativo RAGIONE_SOCIALE stessa di stabilire le tariffe applicabili al servizio idrico, se non in via meramente incidentale.

Nel merito, la stessa Corte rilevò che i conguagli necessari al recupero dei costi approvati e relativi alle annualità precedenti rientravano indubbiamente tra le componenti di costo del servizio idrico, ma le integrazioni tariffarie non potevano valere che per il futuro. Facendo operare le modifiche tariffarie retroattivamente per consumi già effettuati, la RAGIONE_SOCIALE pretendeva che si realizzasse, nell’ambito del rapporto, da un lato, una evidente violazione del principio di legalità e quindi irretroattività degli atti amministrativi e, dall’altro una netta violazione dei principi posti a fondamento del rapporto contrattuale, non potendo le parti modificare unilateralmente il corrispettivo pattuito ex post dopo avere dato esecuzione al contratto
con la somministrazione RAGIONE_SOCIALE fornitura. Né la normativa di settore, invocata da RAGIONE_SOCIALE, conteneva alcuna disposizione che permettesse all’ente chiamato a determinare la tariffa del servizio idrico di derogare ai suddetti fondamentali principi di diritto. E, inoltre, i conguagli configuravano una componente del costo del servizio, con la conseguenza che le somme pretese a tale titolo dall’ente gestore solo nel 2016 nell’ambito del rapporto contrattuale di somministrazione per i consumi relativi al periodo 2005-2011 non potevano che riguardare diritti di credito ormai prescritti per decorso del termine quinquennale previsto dall’art. 2948 n. 4 c.c.
Avverso tale statuizione, RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, affidato a tre motivi di impugnazione.

Gli intimati si sono difesi con un unico controricorso.

Fissata udienza in camera di consiglio, con istanza depositata il 22/11/2023, la ricorrente ha chiesto la trattazione RAGIONE_SOCIALE causa in pubblica udienza.

Le parti hanno depositato memoria ex art. 380 bis .1 c.p.c.

A seguito di ordinanza interlocutoria di questa Corte n. 2881/2024 del 31/01/2024, è stata fissata l’udienza pubblica del 23 /05/2024.

Con istanza del 19/02/2024 i controricorrenti hanno chiesto la verifica dei criteri tabellari e la rimessione RAGIONE_SOCIALE controversia alla Terza RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di questa Corte.

Il Pubblico Ministero e le parti hanno depositato memorie ex art. 378 c.p.c.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione e la falsa applicazione de ll’art. 113 c.p.c. e dell’art. 133, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 104 del 2010 (di seguito, anche c.p.a.), relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.

Secondo la ricorrente, la sentenza impugnata è illegittima nella misura in cui il giudice di secondo grado, in violazione dell’art. 113 c.p.c., ha erroneamente qualificato, come meramente patrimoniale, la posizione giuridica fatta valere dagli attori in primo grado, tenuto conto che le contestazioni dei controricorrenti hanno riguardato la legittimità delle scelte tecnico-discrezionali delle Autorità amministrative (RAGIONE_SOCIALE, oggi RAGIONE_SOCIALE, e RAGIONE_SOCIALE) in ordine all’individuazione e alla regolazione del costo del servizio idrico integrato, con particolare riferimento alla determinazione dell’ammontare dei c.d. conguagli regolatori (anche “partite pregresse”), quale componente RAGIONE_SOCIALE tariffa.
Con il secondo motivo di ricorso è dedotta la violazione o falsa applicazione degli artt. 142, comma 3, e 154 d.lgs. n. 152 del 2006 ( ‘ C odice dell’ambiente’), dell’art. 9 direttiva 2000/60/CE, dell’art. 21, commi 13 e 19, d.l. n. 201 del 2011, conv. con modif. in l. 214 del 2011, dell’art. 10 d.l. n. 70 del 2011, conv. con modif. in l. n. 106 del 2011, dell’art. 3 d.p.c.m. del 22/07/2012, dell’art. 1339 c.c. ed, infine, RAGIONE_SOCIALE delibera RAGIONE_SOCIALE n. 643/2013/R/IDR, oltre che RAGIONE_SOCIALE delibera n. 18 del 26/06/2014 dell’ RAGIONE_SOCIALE -che ha provveduto alla quantificazione e al riconoscimento dei conguagli spettanti al gestore per partite precedenti al 2012 ai sensi dell’art. 31 dell’allegato A alla Deliberazione dell’A EEGSI n. 643/2013/R/IDR – e del regolamento del servizio idrico integrato (par. B.16) , in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per avere la Corte d’appello operato una errata interpretazione delle disposizioni che regolano il sistema tariffario nel servizio idrico integrato.
Secondo la ricorrente, la definizione delle c.d. partite pregresse ad opera delle competenti Autorità amministrative (RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE) è del tutto conforme al fondamentale principio che riconosce, nell’ambito RAGIONE_SOCIALE dinamica tariffaria, il pieno recupero dei costi di investimento e di gestione ottimale del servizio (art. 154 del d. lgs. n. 152 del 2006)-

c.d. “Codice dell’ambiente”). In particolare, a fronte di un nuovo metodo tariffario idrico, i costi esistenti all’anno base- non considerati in precedenza ai fini tariffari – sono stati legittimamente inseriti dalle competenti Autorità amministrative, come componenti RAGIONE_SOCIALE tariffa, in un nuovo sistema regolatorio, in ossequio al principio di derivazione europea del full cost recovery (art. 9 Dir. 2000/60/CE). Le determinazioni tariffarie entrano di diritto, e per espressa disposizione legislativa, nel regolamento di fornitura ex art. 1339 c.c., poiché il contratto d’utenza di un servizio pubblico non può che rinviare ai corrispettivi definiti dalle Autorità Amministrative, rispetto ai quali il Gestore non ha alcuna autonomia decisionale. RAGIONE_SOCIALE, nel procedere alla riscossione delle c.d. partite pregresse, si è, dunque, limitata a dare puntuale esecuzione a provvedimenti amministrativi cogenti, adottati in conformità alla normativa primaria di riferimento.
Con il terzo motivo di ricorso è dedotta la violazione o falsa applicazione degli artt. 2935 e 2948 n. 4 c.c., oltre che degli artt. 142, comma 3, e 154 d.lgs. n. 152 del 2006 (‘Codice dell’ambiente’), dell’art. 9 direttiva 2000/60/CE, dell’art. 21, commi 13 e 19, d.l. n. 201 del 2011, conv. con modif. in l. 214 del 2011, dell’art. 10 d.l. n. 70 del 2011, conv. c on modif. in l. n. 106 del 2011, dell’art. 3 d.p.c.m. del 22/07/2012, RAGIONE_SOCIALE delibera RAGIONE_SOCIALE n. 643/2013/R/IDR, RAGIONE_SOCIALE delibera n. 18 del 26/06/2014 dell’ RAGIONE_SOCIALE e del regolamento del servizio idrico integrato (par. B.16), in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., per avere la Corte d’appello ritenuto che gli importi richiesti a titolo di conguaglio fossero prescritti, senza considerare che il diritto alla riscossione di tali conguagli è sorto – e dunque il dies a quo di decorrenza del relativo termine di prescrizione è cominciato a decorrere – nel momento in cui RAGIONE_SOCIALE è stata autorizzata a fatturare i relativi importi, a seguito RAGIONE_SOCIALE loro effettiva quantificazione, e dunque a partire dal 26
giugno 2014, data RAGIONE_SOCIALE delibera n. 18 del Commissario straordinario dell’ Autorità d’RAGIONE_SOCIALE.

I controricorrenti hanno rivolto istanza alla RAGIONE_SOCIALE Presidente per l’assegnazione alla sezione tabellarmente competente, individuata nella Terza RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, e la RAGIONE_SOCIALE Presidente ha demandato al RAGIONE_SOCIALE ogni decisione sul punto.

Questo RAGIONE_SOCIALE ritiene che la controversia rientri nelle attribuzioni di questa RAGIONE_SOCIALE, competente in materia di Pubblica Amministrazione, riguardando i temi RAGIONE_SOCIALE natura, portata ed efficacia dei provvedimenti emessi dalle Autorità regolatrici del pubblico servizio idrico.

È necessario disporre il rinvio a nuovo ruolo RAGIONE_SOCIALE causa, per le ragioni tutte esposte nell’ordinanza interlocutoria resa nel proc. R.G.N. 9782/2021, con cui è stata disposta la trasmissione degli atti di quel ricorso alla RAGIONE_SOCIALE Presidente, per valutare l’assegnazione del ricorso alle Sezioni Unite, il cui esito occorre attendere.

P.Q.M.

La Corte

dispone il rinvio del ricorso a nuovo ruolo.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE civile

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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