Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 2023 Anno 2024
Civile Ord. Sez. 1 Num. 2023 Anno 2024
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 19/01/2024
ORDINANZA INTERLOCUTORIA
sul ricorso iscritto al n. 9778/2021 R.G. proposto da:
RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) e NOME COGNOME (CODICE_FISCALE)
-ricorrente-
contro
NOME , elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE)
-controricorrente-
avverso sentenza del Tribunale di Sassari n. 930/2020 depositata il 3.10.2020.
Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18.12.2023 dal Consigliere NOME COGNOME.
FATTI DI CAUSA
Il Giudice di pace di Sassari con sentenza n.129 del 2018 ha accolto la domanda di NOME COGNOME che aveva chiesto l’accertamento RAGIONE_SOCIALE non debenza da parte sua RAGIONE_SOCIALE somma complessiva di € 2.803,66 relativa ad alcune fatture emesse dalla RAGIONE_SOCIALE, in parte per deposito cauzionale (€ 33,23), in parte per consumi pregressi (€ 2.462,75) e in parte ai consumi effettuati nel periodo 2005-2011 a titolo di «conguagli regolatori» per consumi d’RAGIONE_SOCIALE (€ 307,68). Inoltre il Giudice di pace ha escluso che fosse dovuta alcuna somma dall’utente per costi di riparto e ha condannato NOME a pagare al NOME la somma di € 50,00 per mancata tempestiva evasione di un reclamo.
Ha proposto appello NOME, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, chiedendo accertarsi la legittimità degli addebiti per i «conguagli regolatori» e dei provvedimenti presupposti e sostenendo che il diritto era sorto al momento RAGIONE_SOCIALE sua previsione e che il richiamo al periodo 20052011 non si riferiva all’effettivo consumo idrico erogato agli effetti RAGIONE_SOCIALE prescrizione.
NOME ha impugnato la sentenza anche con riferimento all’accolta eccezione di prescrizione per la fatturazione di consumi pregressi, alla ritenuta non debenza del deposito cauzionale e alla sanzione irrogata per mancata tempestiva evasione di un reclamo.
Nella resistenza di NOME COGNOME, il Tribunale di Sassari con sentenza del 3.10.2020 ha riformato la sentenza di primo grado solo quanto all’esclusa debenza del deposito cauzionale, confermando nel resto la sentenza di primo grado con aggravio di spese per NOME.
Il Tribunale ha ritenuto che la quota fissa di accesso al servizio fosse dovuta nella sola misura di € 8,37; che non fosse dovuto alcun corrispettivo per il servizio di riparto, indimostrato e comunque facoltativo; che il deposito cauzionale fosse dovuto; che la prescrizione non decorresse dal momento RAGIONE_SOCIALE fatturazione ma dal momento dei consumi, a prescindere dal momento RAGIONE_SOCIALE richiesta di pagamento; che il potere di RAGIONE_SOCIALE di determinare la tariffa del servizio idrico secondo il principio del recupero dei costi efficienti non comprendeva la possibilità di applicare una integrazione tariffaria commisurata a consumi già effettuati, poiché tale provvedimento, con la quantificazione dei conguagli sulla base dei consumi già effettuati, si risolveva nell’introduzione di una tariffa integrativa retroattiva, illegittima perché in violazione del divieto di retroattività degli atti amministrativi, e che comunque comportava la violazione dei principi di affidamento e buona fede nell’esecuzione del contratto.
Secondo il Tribunale non era consentita una modifica «ora per allora» RAGIONE_SOCIALE tariffa con ricalcolo senza limiti delle partite debitorie.
Avverso la predetta sentenza, non notificata, con atto notificato il 31.3.2021 ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE, svolgendo sei motivi.
Con controricorso notificato il 20.5.2021 NOME COGNOME si è costituito nel giudizio di legittimità, chiedendo la dichiarazione di inammissibilità o il rigetto del ricorso avversario.
La ricorrente ha depositato memoria con la contestuale costituzione di nuovi difensori, svolgendo alcune precisazioni in ordine alla legittimità dei conguagli regolatori e al relativo riparto dell’onere RAGIONE_SOCIALE prova e rinnovando la richiesta di discussione in pubblica udienza.
Anche il controricorrente ha depositato memoria.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 142, comma 3 , e 154 del d.lgs. 152/2006, all’art.9 RAGIONE_SOCIALE Direttiva 2000/60/CE, all’art.21, commi 13 e 19 del d.l. 201 del 2011, conv. con modif. dalla legge 22.12.2011 n.214, all’art.10 d.l. 70/2011, conv. con modif. dalla legge 12.7.2011 n.106, all’art.3 d. P .c.m. 22.7.2012, all’art.1339 cod.civ.,alla delibera RAGIONE_SOCIALE 643/2013/R/IDR, alla delibera 26.6.2014 n.18 dell’RAGIONE_SOCIALE, al regolamento del servizio idrico integrato.
La ricorrente lamenta l’errata interpretazione delle norme che regolano il sistema tariffario nel servizio idrico integrato perché la definizione delle partite pregresse ad opera delle competenti autorità amministrative (RAGIONE_SOCIALE, poi RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE) era conforme al fondamentale principio, RAGIONE_SOCIALE ed europeo, del pieno recupero dei costi di investimento e gestione ottimale del servizio; le determinazioni tariffarie delle RAGIONE_SOCIALE di settore integrano ex art.1339 cod.civ. il regolamento di fornitura.
Con il secondo motivo, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente lamenta la violazione o falsa applicazione degli artt. 2935 e 2948, n. 4, c.c., 142, comma 3, e 154 del d.lgs. n. 152/06, 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE, 21, commi 13, e 19 del d.l. n. 201/11, come convertito, 10 del d.l. n. 70/11, come convertito, 3 del d.p.c.m. 22 luglio 2012, nonché RAGIONE_SOCIALE delibera n. 643/2013/R/idr RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE delibera 26 giugno 2014, n. 18 dell’ente d’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, nonché del regolamento del servizio idrico integrato.
Con il terzo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione
dell’art.13 RAGIONE_SOCIALE legge 5.1.1994 n.36, del d.m. 1.8.1996, RAGIONE_SOCIALE Delibera CIPE 52/2001 e del provvedimento CIP 45/1974.
La ricorrente impugna la decisione laddove ha ritenuto che la quota fissa di accesso al servizio non possa superare il triplo del nolo contatore, ma varia per singole unità abitative a seconda RAGIONE_SOCIALE tipologia di utenza utilizzata.
Con il quarto motivo di ricorso, proposto ex art.360,n.3, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione del regolamento del servizio idrico integrato e del regolamento di attuazione dell’articolazione tariffaria di cui alla delibera n.18 del 31.3.2011 del Commissario ATO , nonché dell’art.17 del contratto di somministrazione del 19.12.2001 stipulato con il precedente gestore Comune di Alghero, quanto alla mancata remunerazione del servizio di riparto.
Con il quinto motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione degli artt.2935 e 2948 n.4 cod.civ. quanto all’accolta eccezione di prescrizione perché il termine quinquennale decorreva dalla scadenza del termine di pagamento e non dal momento di erogazione del servizio.
Con il sesto motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione dell’art.10 RAGIONE_SOCIALE carta dei servizi e dell’art.28 del regolamento del servizio idrico integrato e dell’art.113 cod.proc.civ.
Il Collegio ritiene necessario sottoporre alla discussione in pubblica udienza i temi, considerati di rilievo nomofilattico (anche dalla stessa parte ricorrente), investiti dal primo e dal secondo motivo di ricorso.
A partire dalla legge «Galli» (legge n. 36 del 1994), i cui contenuti, per la parte di interesse, sono sostanzialmente confluiti nel codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006), il legislatore ha inteso superare le precedenti gestioni pubbliche in economia,
considerate oramai inadeguate per un’efficace amministrazione del settore.
Tra i principali contenuti riformatori dell’impianto normativo figura anche l’unicità RAGIONE_SOCIALE tariffa, calcolata in modo da assicurare la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio.
La scelta operata dal legislatore è, dunque, consistita nella ricerca di un modello di gestione in cui trovi adeguata sintesi la dialettica tra efficienza, anche imprenditoriale, del servizio, nell’RAGIONE_SOCIALE dei vincoli europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e l’essenziale universalità del servizio.
Si tratta di una scelta di politica interna, in quanto la normativa europea in RAGIONE_SOCIALE di acque (Direttiva 2000/60/UE) non contiene indicazioni rigide sulla necessità di organizzare il servizio idrico in tal modo.
13. La tariffa è definita dall’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 come il corrispettivo del Servizio Idrico Integrato (comprendente l’acquedotto, la fognatura e la depurazione), da determinarsi «tenendo conto RAGIONE_SOCIALE qualità RAGIONE_SOCIALE risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, (dell’adeguatezza RAGIONE_SOCIALE remunerazione del capitale investito) e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’ente di governo dell’RAGIONE_SOCIALE, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio ‘chi inquina paga’. Tutte le quote RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo» .
Com’è noto, a decorrere dal 21.7.2011, il primo comma dell’articolo appena riportato è stato abrogato, in esito al referendum indetto con d.P.R. 23 3.2011 – limitatamente alle parole «dell’adeguatezza RAGIONE_SOCIALE remunerazione del capitale investito» – dall’articolo 1, comma 1, d.P.R. 18.7.2011, n. 116 e, successivamente, è stato modificato
dall’articolo 7, comma 1, lettera a), del d.l. 12.9.2014, n. 133, convertito con modificazioni in legge n. 164 del 2014.
La norma ricalca l’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE, secondo cui « Gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III e, in particolare, secondo il principio ‘chi inquina paga’», in linea con la configurazione -diffusamente delineata nella Comunicazione COM 2000/447 –RAGIONE_SOCIALE tariffa dei servizi idrici quale « mezzo per garantire un uso più sostenibile delle risorse idriche ed il recupero dei costi dei servizi idrici nell’RAGIONE_SOCIALE di ogni specifico settore economico » (v. ancora Cons. Stato, Sez. VI, Sentenza n. 3809 del 14.5.2021).
La tariffa base viene predisposta dall’ente di governo dell’RAGIONE_SOCIALE, nell’osservanza del metodo tariffario regolato prima dall’RAGIONE_SOCIALE (prima RAGIONE_SOCIALE), a cui viene trasmessa per l’approvazione.
14. La giurisprudenza RAGIONE_SOCIALE Corte costituzionale ha definito con chiarezza la disciplina statale relativa alla determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio idrico integrato come complesso di norme atte a preservare il bene giuridico «ambiente» dai rischi derivanti da una tutela non uniforme e a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore (v. in particolare, Corte cost., sentenza n. 142 del 23.4.2010; Corte cost., sentenza n. 29 del 4.2.2010; Corte cost., sentenza n. 246 del 24.7.2009; in generale, sull’azione unitaria svolta dallo Stato, in questa RAGIONE_SOCIALE, (v. da ultimo anche Corte cost., sentenza n. 32 del 12.3.2015).
L’uniforme metodologia tariffaria adottata dalla legislazione statale deve, in primo luogo, garantire sull’intero territorio RAGIONE_SOCIALE un trattamento uniforme alle varie imprese operanti in concorrenza tra loro, per evitare che si producano arbitrarie disparità di trattamento sui costi aziendali, conseguenti a vincoli imposti in modo differenziato sul territorio RAGIONE_SOCIALE. La tariffa deve, infatti,
assicurare l’equilibrio economico -finanziario RAGIONE_SOCIALE gestione, oltre all’efficienza e affidabilità del servizio , attraverso il meccanismo di price cap (artt. 151 e 154, comma 1, d.lgs. cit.), diretto ad evitare che il concessionario unico abusi RAGIONE_SOCIALE sua posizione dominante (così, in particolare, Corte cost., sentenza n. 142 del 23.4.2010).
Sotto altro profilo, attraverso la determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa nell’RAGIONE_SOCIALE territoriale ottimale, il legislatore statale ha fissato livelli uniformi di tutela dell’ambiente, perché ha inteso perseguire la finalità di garantire la tutela e l’uso, secondo criteri di solidarietà, delle risorse idriche, salvaguardando la vivibilità dell’ambiente e le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale, unitamente alle altre finalità tipicamente ambientali individuate dagli artt. 144, 145 e 146 del d.lgs. n. 152 del 2006. La finalità RAGIONE_SOCIALE tutela dell’ambiente viene, inoltre, in rilievo anche in relazione alla scelta delle tipologie dei costi che la tariffa è diretta a recuperare, perché tra tali costi sono espressamente inclusi quelli ambientali, da recuperare «anche secondo il principio “chi inquina paga”» di cui all’art. 154, comma 2, d.lgs. cit. (così, in particolare, Corte cost., sentenza n. 142 del 23.4.2010).
Nell’esercizio delle sue competenze regolatorie, l’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha dapprima approvato la deliberazione 585/2012/R/IDR, che ha dettagliato il metodo tariffario transitorio MTT per la determinazione delle tariffe negli anni 2012 e 2013.
Successivamente, al termine del periodo transitorio, ha adottato la deliberazione 643/2013/R/IDR, recante l’approvazione del metodo tariffario idrico e delle disposizioni di completamento.
Il tema d’indagine proposto con il secondo motivo è stato recentemente affrontato da numerose pronunce di questa Corte, che si sono attestate sul seguente principio di diritto: « In tema di servizi idrici integrati, il gestore può richiedere all’utente, a titolo di
conguaglio, il recupero dei costi sostenuti «ora per allora» solo in relazione ai costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell’erogazione e fatturazione, mentre deve escludersi la legittimità RAGIONE_SOCIALE pretesa di recuperare retroattivamente costi non correlati né correlabili con il servizio offerto e con le voci di costo ammissibili rispetto ad una gestione efficiente, dovendosi, in sostanza, escludere i conguagli destinati a scaricare sull’utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio, atteso che, diversamente, il piano tariffario risulterebbe incoerente rispetto alla ratio che permea il quadro regolativo dei servizi economici di interesse generale, rappresentata dall’aderenza delle tariffe praticate ai costi effettivamente sostenuti dall’impresa, dalla pertinenza/corrispettività rispetto ai servizi resi, dalla misurabilità oggettiva, dalla congruità rispetto a valutazioni di mercato e di efficienza economica » (Sez. 3, n. 5492 del 22.2.2023; Sez. 3 , n. 5127 del 17.2.2023, entrambe massimate). Nello stesso senso si sono pronunciate numerose altre ordinanze non massimate, recanti i numeri 3019, 3065, 3449, 3453, 4457, 4456, 6453, 10204, 29726, 29772, tutte del 2023.
Non mancano però anche due pronunce di segno contrario, la n.26281 e la n.25960 del 2023, secondo le quali «Come ritenuto da questa Corte, con orientamento cui si intende dare continuità (Cass., 23/06/2021, n. 17959; Cass., 22/02/2023, n. 5492; Cass., 28/11/2019, n. 31063), non può essere ritenuta lecita l’imposizione di un conguaglio per partite pregresse, in quanto per la natura del contratto di somministrazione, avente carattere periodico, l’erogazione del servizio idrico comporta un prezzo che viene corrisposto all’atto delle singole prestazioni e in proporzione di ciascuna di esse. Il corrispettivo che viene pagato secondo le scadenze d’uso è proporzionato e trova la sua giustificazione nell’utilizzo dell’RAGIONE_SOCIALE che viene erogata; invece la richiesta di conguagli per partite pregresse determina l’ammontare del
corrispettivo in un momento successivo rispetto alla erogazione effettuata dalla RAGIONE_SOCIALE, sulla base RAGIONE_SOCIALE sola titolarità di utenze attive alla entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE nuova disciplina in RAGIONE_SOCIALE tariffaria, per consumi già avvenuti, in assenza di accordo delle parti ed in carenza di potere impositivo, per cui viola gli artt. 1561, 1560, e 1563 cod. civ. e, nella misura in cui ritenuto discendente da obblighi normativi, viola altresì l’art. 11 delle Preleggi.»
L’orientamento giurisprudenziale, largamente prevalente, sopra ricordato sembra cogliere nella ordinanza delle Sezioni Unite n.29593 del 2022 un riconoscimento dell’ammissibilità RAGIONE_SOCIALE applicazione retroattiva RAGIONE_SOCIALE tariffa recuperatoria dell’intero costo.
Le Sezioni Unite si sono così espresse:
« ……… la necessità del recupero integrale dei costi è prescritta dall’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE, a norma del quale ‘Gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III’; – la disposizione, ha sottolineato la Corte di giustizia (con sentenza in causa C-686/15, keljka Klafurie), è intesa all’adozione, da parte degli Stati membri, di una politica generale di recupero di detti costi, alla luce, in particolare, del principio in base al quale chi inquina paga: gli Stati membri devono dunque provvedere affinché le politiche dei prezzi dell’RAGIONE_SOCIALE incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente e contribuiscano in tal modo alla realizzazione degli obiettivi ambientali fissati dalla direttiva n. 2000/60; – a tal fine, la direttiva in questione dev’essere interpretata nel senso che essa non osta a una normativa RAGIONE_SOCIALE, la quale preveda che il prezzo dei servizi idrici fatturato al consumatore comprenda non soltanto una parte variabile calcolata in funzione del volume di RAGIONE_SOCIALE effettivamente consumato dall’interessato, ma anche una parte fissa non correlata a tale volume (Corte giust., causa C-686/15,
cit.); – nell’ordinamento interno, l’art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152/06, come modificato a seguito dell’esito positivo del referendum abrogativo di parte di esso, ha quindi disposto che «1. La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto RAGIONE_SOCIALE qualità RAGIONE_SOCIALE risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione, delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’ente di governo dell’RAGIONE_SOCIALE, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”. Tutte le quote RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo»; – l’art. 10 del d.l. n. 70/11, conv. con I. n. 106/11, ha conseguentemente stabilito, ai commi 11 e 14, che l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE in RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, poi soppressa e incorporata, quanto alla funzione in questione, nell’RAGIONE_SOCIALE in base all’art. 21, commi 13 e 19, del d.l. n. 201/11, come convertito, e al relativo allegato A, «…predispone il metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio idrico integrato, sulla base RAGIONE_SOCIALE valutazione dei costi e dei benefici dell’utilizzo delle risorse idriche e tenendo conto, in conformità ai principi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario RAGIONE_SOCIALE fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse, affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio “chi inquina paga”, e con esclusione di ogni onere derivante dal funzionamento dell’RAGIONE_SOCIALE…», poi attuato con le delibere richiamate; in questo contesto, la nozione stessa di “recupero” dei costi, in cui si sostanzia il “conguaglio”, implica in sé l’applicazione di un costo ora per allora, ossia di un costo che, con il metodo tariffario normalizzato in
precedenza vigente, non poteva essere integralmente recuperato; -il che comporta che, prima RAGIONE_SOCIALE determinazione delle voci di costo da recuperare, non si configura la possibilità di recupero e, quindi la possibilità di esercitare il relativo diritto, a norma dell’art. 2935 c.c.; -d’altronde, ammettere l’assoggettabilità a prescrizione dei conguagli per il periodo precedente a quello in cui sono stati determinati comporta, nei fatti, neutralizzarne l’incidenza e, quindi, escluderne la concreta possibilità di recupero; -la sentenza impugnata si rivela quindi erronea, in quanto ha fatto decorrere il termine di prescrizione dei costi oggetto di conguaglio prima che questi fossero determinati dalle autorità amministrative ».
A rigore, le Sezioni Unite si sono pronunciate su di un motivo di ricorso che riguardava la prescrizione e hanno pertanto statuito sul fatto che prima RAGIONE_SOCIALE determinazione delle voci di costo oggetto del recupero il corso RAGIONE_SOCIALE prescrizione non poteva iniziare a decorrere ai sensi dell’art.2935 cod.civ.
Si tratta quindi di stabilire: a) se tale pronuncia implichi logicamente anche il riconoscimento dell’ammissibilità del recupero retroattivo dei costi applicato in relazioni a consumi pregressi effettuati, fatturati e pagati; b) in caso affermativo, quali siano i presupposti e i limiti oggettivi e temporali del predetto recupero retroattivo.
Come si è detto, la giurisprudenza prevalente sopra ricordata si basa su di una lettura RAGIONE_SOCIALE citata pronuncia delle Sezioni Unite n.29593 del 2022, non limitata alla questione di prescrizione, nel senso che essa avallerebbe l’ammissibilità dei conguagli applicati retroattivamente ai consumatori sulla base del principio europeo del recupero integrale dei costi; vi è da dire, però, che il predetto indirizzo giurisprudenziale (da cui, non a caso, dissente la ricorrente) mitiga assai la portata del principio per accollare al gestore l’onere di dimostrare che i costi recuperati con i conguagli
non erano ragionevolmente prevedibili al momento RAGIONE_SOCIALE formazione RAGIONE_SOCIALE tariffa sulla base RAGIONE_SOCIALE quale erano stati effettuati i consumi e fatturate le somministrazioni, così superando la presunzione di legittimità del provvedimento amministrativo che ha determinato i costi oggetto del conguaglio.
Le pronunce ricordate così argomentano:
la necessità del recupero integrale dei costi è prescritta dall’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE, a norma del quale « gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III »;
tale allegato impone: di effettuare i pertinenti calcoli necessari per prendere in considerazione il principio del recupero dei costi dei servizi idrici, di cui all’articolo 9, tenuto conto delle previsioni a lungo termine riguardo all’offerta e alla domanda di RAGIONE_SOCIALE nel distretto idrografico di riferimento e, se necessario, delle stime del volume, dei prezzi e dei costi connessi ai servizi idrici, delle stime dell’investimento corrispondente, con le relative previsioni; nonché di formarsi un’opinione circa la combinazione delle misure più redditizie, relativamente agli utilizzi idrici, da includere nel programma di misure di cui all’articolo 11 in base ad una stima dei potenziali costi di dette misure;
c) l’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE è stato inteso dalla Corte di Giustizia (con sentenza in causa C-686/15, NOME COGNOME, nella quale si controverteva RAGIONE_SOCIALE legittimità di una voce in fattura non legata ai consumi idrici, ma ai costi fissi di gestione) come volto all’adozione, da parte degli Stati membri, di una politica dei prezzi dell’RAGIONE_SOCIALE, rimessi alle valutazioni discrezionali dei singoli Stati, che incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente;
d) in tale contesto, la fissazione del prezzo dei servizi idrici sulla base del volume di RAGIONE_SOCIALE effettivamente consumato costituisce «uno» dei mezzi idonei;
e) nondimeno, gli Stati membri dispongono RAGIONE_SOCIALE facoltà di adottare ulteriori modalità di tariffazione dell’RAGIONE_SOCIALE che consentano, in particolare, di recuperare taluni oneri sopportati dai servizi di distribuzione dell’RAGIONE_SOCIALE per mettere quest’ultima a disposizione degli utenti, in quantità e qualità sufficienti, indipendentemente dal consumo effettivo che costoro ne fanno, in modo da coprire i costi afferenti alla manutenzione delle opere municipali di approvvigionamento idrico, nonché all’analisi e al mantenimento RAGIONE_SOCIALE salubrità dell’RAGIONE_SOCIALE potabile;
f) nell’ordinamento interno, l’art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, come modificato a seguito dell’esito positivo del referendum abrogativo di parte di esso, ha disposto che «1. La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ed è determinata tenendo conto RAGIONE_SOCIALE qualità RAGIONE_SOCIALE risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione, delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’ente di governo dell’RAGIONE_SOCIALE, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio «chi inquina paga». Tutte le quote RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio idrico integrato hanno natura di corrispettivo »;
g) l’art. 10 del d.l. n. 70 del 2011, conv. con legge n. 106 del 2011, ha conseguentemente stabilito, ai commi 11 e 14, che l’RAGIONE_SOCIALE, poi soppressa e incorporata, quanto alla funzione in questione, nell’RAGIONE_SOCIALE in base all’art. 21, commi 13 e 19, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, e al relativo allegato A, «… predispone il metodo tariffario per la
determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio idrico integrato, sulla base RAGIONE_SOCIALE valutazione dei costi e dei benefici dell’utilizzo delle risorse idriche e tenendo conto, in conformità ai principi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario RAGIONE_SOCIALE fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse, affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio «chi inquina paga», e con esclusione di ogni onere derivante dal funzionamento dell’RAGIONE_SOCIALE …»;
in questo contesto, la nozione stessa di « recupero » dei costi, in cui si sostanzia il « conguaglio », implica in sé l’applicazione di un costo « ora per allora », ossia di un costo che, con il metodo tariffario normalizzato in precedenza vigente, non poteva essere integralmente recuperato;
in base alla espressa previsione del contratto disciplinante il rapporto tra RAGIONE_SOCIALE e gli utenti, che richiama il Regolamento per il Servizio Idrico Integrato, e al rimando compiuto da tale Regolamento al sistema tariffario determinato dall’RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE, detto sistema risulta inserito di diritto nel contratto di fornitura (ex art. 1339 cod. 9 civ.).
il fatto che non sia preclusa, in astratto, una politica tariffaria di recupero anche di costi che non siano strettamente correlati al consumo di RAGIONE_SOCIALE non significa, però, che sia ammesso « ogni » recupero tariffario;
il perimetro dell’operatività dei conguagli regolatori è circoscritto dall’esigenza di recuperare i costi sopportati dai servizi di distribuzione dell’RAGIONE_SOCIALE per mettere quest’ultima a disposizione degli utenti, in quantità e qualità sufficienti, indipendentemente dal consumo effettivo che costoro ne fanno (in modo da coprire i costi afferenti alla manutenzione delle opere municipali di approvvigionamento idrico, nonché all’analisi e al mantenimento RAGIONE_SOCIALE salubrità dell’RAGIONE_SOCIALE potabile), e dalla più volte affermata
natura di corrispettivo che deve riconoscersi alla tariffa e a ogni singolo voce che la compone (cfr. art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152/06, art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva 2000/60/CE);
la dimensione normativa comunitaria risulta inequivocabilmente ispirata da un concetto di economicità, cioè di razionalità economica, intesa come un vincolo da gestire e non già come una variabile da massimizzare;
segnatamente, secondo la dottrina tecno-economica, la tariffazione del servizio idrico « si basa sulla capacità dell’organizzazione, nel rispetto dei vincoli economici e delle condizioni esterne, di pensare e raggiungere -attraverso la progettazione e realizzazione nel tempo – i propri fini e obiettivi »;
a livello comunitario sono stati adottati un approccio, una visione e un metodo che impegnano ad una progettazione istituzionale che valuti – anche qualitativamente – le determinanti (costi umani, RAGIONE_SOCIALEli e finanziari) e ogni altra variabile (non solo fisiologica) collocata nello specifico contesto territoriale e socio-economico, segnatamente riferito alle esigenze di erogazione del servizio pubblico, che sfocia nell’applicazione di un modello tariffario che sappia conciliare costi ed assets ed evitare la duplicazione RAGIONE_SOCIALE contabilizzazione;
ciò risulta avvalorato dalla Corte Costituzionale che, con la pronuncia n. 26 del 26 novembre 2011, ha ribadito che « coessenziale alla nozione di “rilevanza” economica del servizio idrico integrato è l’esercizio dell’attività con metodo economico, nel senso che essa, considerata nella sua globalità, deve essere svolta in vista quantomeno RAGIONE_SOCIALE copertura, in un determinato periodo di tempo, dei costi mediante i ricavi (di qualsiasi natura questi siano, ivi compresi gli eventuali finanziamenti pubblici) », nonché dalla lettura coordinata del Considerando 38 RAGIONE_SOCIALE direttiva 2000/60 che rinvia all’analisi economica dei servizi idrici, basata sulle previsioni a lungo termine RAGIONE_SOCIALE domanda e dell’offerta nel distretto
idrografico, dell’art. 5 RAGIONE_SOCIALE medesima direttiva che regola le caratteristiche del distretto idrografico, l’esame dell’impatto ambientale delle attività umane e l’analisi economica dell’utilizzo idrico e dell’allegato III, già citato, nonché dalla giurisprudenza amministrativa, che conferma che il d.lgs. n. 152 del 2006 ha inteso coniugare il fine sociale (l’erogazione di un bene fondamentale ma scarso) e la sostenibilità economica, delineando un modello di gestione che sia sintesi di efficienza, anche imprenditoriale, del servizio, nell’RAGIONE_SOCIALE dei vincoli europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e di universalità del servizio;
il principio di recupero dei costi consente di « riconoscere al gestore solo i costi giustificati e rispondenti alle variazioni strutturali del servizio, ovvero all’incremento degli investimenti o all’ottimizzazione dei costi di gestione » (Cons. Stato, 12.5.2016, n. 1882), altrimenti si annullerebbe il rischio d’impresa per il gestore, con conseguente sua deresponsabilizzazione e con accollo all’utenza dei maggiori costi del servizio rispetto a quelli inizialmente stimati, neppure giustificati dallo svolgimento di attività incrementali rispetto a quelle pianificate;
secondo la giurisprudenza di legittimità è illegittimo il meccanismo recuperatorio delle partite pregresse ove non entrino in gioco criteri contabili di determinazione e di imputazione RAGIONE_SOCIALE quota annuale dei costi di investimento e dei costi di esercizio, né criteri matematici di quantificazione delle componenti tariffarie, ma l’attribuzione delle perdite accumulate negli esercizi precedenti al mutamento RAGIONE_SOCIALE disciplina, finalizzato al recupero dei deficit di bilancio pregresso e posto a carico degli utenti in dipendenza di una disposizione di carattere univocamente retroattiva e a prescindere dalla fruizione del servizio e al nesso sinallagmatico con alcuna prestazione, sulla base RAGIONE_SOCIALE sola titolarità di utenze relative alla
data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE nuova disciplina in RAGIONE_SOCIALE tariffaria (Cass. 23.6.2021, n. 17959);
da tutto ciò deriva non già l’immodificabilità delle tariffe, che non potrebbe giustificarsi invocando la tutela dell’affidamento riposto nella ricorrenza di un rapporto di durata a condizioni prestabilite, perché il contratto stipulato con il gestore non si limita ad indicare il corrispettivo a quest’ultimo dovuto per l’espletamento del servizio, ma prevede anche forme di revisione del contratto di utenza « per l’ipotesi in cui sopravvengano eventi idonei ad alterare l’equilibrio contrattuale, determinandone anticipatamente i casi e le modalità di applicazione » (Cass. Sez. U. 18.2.2022, n. 5386), ma l’obbligo di far confluire nella tariffa esclusivamente costi che siano in nesso di corrispettività con il servizio reso;
pertanto va ammesso il recupero dei costi ora per allora, ma dovrà ritenersi legittimo soltanto il recupero di costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell’erogazione e fatturazione del servizio;
deve, invece, escludersi la legittimità RAGIONE_SOCIALE pretesa di recuperare retroattivamente costi non correlati né correlabili con il servizio offerto e con le voci di costo ammissibili rispetto ad una gestione efficiente, coerentemente ai principi di causalità, pertinenza, oggettività, congruità, proporzionalità, competenza rispetto all’anno di riferimento e di trasparenza (Cons. Stato 4.5.2022, n. 3484; Cons. Stato 29.12.2020, n. 8502);
nella sostanza, dovranno in concreto escludersi i conguagli regolatori utilizzati per allocare sull’utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio idrico integrato, indici dell’incapacità di approntare un meccanismo di RAGIONE_SOCIALE incentivante, in grado cioè di orientare i prezzi verso costi efficienti e di garantire gli equilibri gestionali, la continuità e lo sviluppo nel tempo, perché tale esternalizzazione risulterebbe incoerente rispetto alla direttrice che permea l’intero quadro
regolativo dei servizi economici di interesse generale, il cui fulcro risiede nell’aderenza delle pretese economiche rivolte all’utenza ai costi effettivamente sostenuti dall’impresa, nella pertinenza/corrispettività rispetto ai servizi resi, nella misurabilità oggettiva, nella congruità rispetto a valutazioni di mercato e di efficienza economica;
tale dimostrazione, secondo i princìpi generali di riparto dell’onere RAGIONE_SOCIALE prova, deve gravare sull’ente gestore del servizio idrico, poiché l’imprevedibilità del costo di cui si chiede retroattivamente il recupero agli utenti, così come la sua pertinenza e corrispettività rispetto al servizio offerto, rappresentano «fatti costitutivi» RAGIONE_SOCIALE pretesa, secondo i princìpi ripetutamente affermati da questa Corte (cfr. Cass. Sez. U. 30.10.2001, n. 13533).
Il Collegio ritiene che meriti approfondimento l’individuazione del fondamento normativo del potere dell’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di incidere retroattivamente sulla tariffa per il recupero dei costi pregressi in relazione ai consumi già effettuati dagli utenti.
Il principio europeo del recupero integrale dei costi del servizio ( full recovery cost ) di cui all’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE al pari dell’art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, se indubbiamente richiede, fisiologicamente, la formazione di una tariffa che copra tutti i costi del servizio, non sembra contenere una esplicita disposizione che ammetta, in difetto di una espressa riserva contrattuale di conguaglio, il recupero dei costi pur sostenuti dall’erogatore che non siano stati conteggiati nella tariffa precedentemente applicata ratione temporis ; e ciò al pari RAGIONE_SOCIALE sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte di Giustizia C-686/2015.
Occorre quindi riflettere se la previsione europea e RAGIONE_SOCIALE secondo cui la tariffa del servizio idrico integrato debba a regime comportare il recupero integrale dei costi del servizio comporta che se la tariffa determinata e applicata in un certo momento storico non recuperava tutti i costi (neutralizzando i costi esistenti all’anno
base, come spiega la ricorrente), sia possibile successivamente -e senza limiti di tempo -chiedere agli utenti di pagare un supplemento di corrispettivo non previsto al momento in cui i consumi sono stati effettuati.
Merita attenzione anche la sentenza delle Sezioni Unite n.5386 del 18.2.2022, in tema di tariffa per la gestione dei rifiuti urbani, ma pur sempre con riferimento al principio europeo del full recovery cost , che pare collegare la possibilità di adeguamento revisionale RAGIONE_SOCIALE tariffa all’esistenza di una apposita clausola contrattuale nel contratto di servizio e non già direttamente alla legge.
Certamente, è possibile che la tariffa applicata in precedenza fosse accompagnata da una riserva di conguaglio; nel ricorso si sostiene che la tariffa precedente per il servizio idrico integrato costituito dal Metodo Tariffario Normalizzato (MTN) in forza del d.m. 1.8.1996, fondato sul meccanismo del price cap , prevedeva il diritto al conguaglio in capo al gestore dei costi efficienti di gestione determinati con incrementi tariffari successivi, ma non si indica alcuna specifica disposizione che disponesse il carattere provvisorio RAGIONE_SOCIALE tariffa applicata.
Il decreto del Ministero dei Lavori Pubblici 1° agosto 1996 recante il « Metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa di riferimento del servizio idrico integrato » non sembra contenere alcuna disposizione che preveda il carattere provvisorio RAGIONE_SOCIALE tariffa applicata e la riserva di progressivi conguagli.
Indubbiamente i provvedimenti amministrativi invocati dalla ricorrente (in memoria, pag.6, definiti « norma di legge di carattere RAGIONE_SOCIALE ») hanno previsto il meccanismo di recupero: è opportuno tuttavia chiarire il fondamento normativo legittimante a monte.
Il provvedimento adottato da RAGIONE_SOCIALE (oggi RAGIONE_SOCIALE) con deliberazione del 27.12.2013 n. 643/2013/R/IDR nelle considerazioni introduttive ha ricordato « il trattamento di eventuali
partite pregresse, derivanti da conguagli maturati in periodi precedenti il trasferimento delle competenze all’RAGIONE_SOCIALE, da evidenziare puntualmente come componente distinta dalla bolletta, al fine di favorire la massima trasparenza per l’utenza ».
Nell’art.31 dell’allegato A è stata poi prevista la RAGIONE_SOCIALE degli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti con la seguente disposizione « Gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’RAGIONE_SOCIALE delle funzioni di RAGIONE_SOCIALE e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie, sono quantificati ed approvati, entro il 30 giugno 2014, dagli Enti d’RAGIONE_SOCIALE o dagli altri soggetti competenti e comunicati all’RAGIONE_SOCIALE ».
A valle di ciò, il Commissario Straordinario dell’RAGIONE_SOCIALE con delibera del 26.6.2014 n.18 ha approvato la quantificazione e il riconoscimento dei conguagli relativi alle partite pregresse.
24. Per queste ragioni il Collegio ritiene opportuno che venga trattato in pubblica udienza, con l’intervento del Procuratore generale, il punto che sembra focale: ossia in forza di quali disposizioni normative, primarie o secondarie, l’RAGIONE_SOCIALE regolatrice nel 2013 e nel 2014 fosse legittimata a intervenire, non solo fissando per il futuro una tariffa rispettosa del principio del recupero integrale dei costi, ma anche incidendo retroattivamente sui contratti con l’utenza, recuperando i costi non scaricati in tariffa secondo il precedente sistema tariffario ratione temporis , e abilitando così i gestori a chiedere un ulteriore corrispettivo in via retroattiva con riferimento ai consumi già effettuati nel vigore di una differente tariffa.
Merita infine un cenno anche il rilievo che la giurisprudenza prevalente sopra illustrata coglie un fondamento negoziale nell’esercizio del potere di procedere all’applicazione di conguagli retroattivi in forza di una duplice relatio , ossia RAGIONE_SOCIALE espressa
previsione del contratto disciplinante il rapporto tra RAGIONE_SOCIALE e gli utenti, che a sua volta richiama il Regolamento per il Servizio Idrico Integrato, e al rimando compiuto da tale Regolamento al sistema tariffario determinato dall’RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE, sicché il sistema risulta inserito di diritto nel contratto di fornitura ( ex art. 1339 cod.civ.).
25. Occorre comunque riflettere se anche tale complesso di richiami su base contrattuale possa essere insensibile alla mancanza del potere di incidere retroattivamente sulle tariffe applicate, eventualmente accertata in capo alla RAGIONE_SOCIALE regolatrice. Il Collegio infine si interroga, dal punto di vista del diritto eurounitario, se sia compatibile il recupero delle cosiddette partite pregresse – e quindi una sostanziale applicazione retroattiva delle disposizioni RAGIONE_SOCIALE Direttiva 2000/60/UE – con la ratio complessiva RAGIONE_SOCIALE Direttiva come rappresentata dalla CGUE e, limitatamente ai soli casi di utenti rientranti nella categoria dei consumatori, se sia compatibile con la tutela spettante a tale categoria la duplice relatio che, nella logica RAGIONE_SOCIALE giurisprudenza sopra ricordata, consente l’inserzione di diritto nei rapporti negoziali con l’utenza del sistema tariffario determinato ex post dall’autorità regolatrice.
26. Inoltre, in caso di ammissione RAGIONE_SOCIALE possibilità per l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di prevedere l’applicazione retroattiva delle nuova tariffa con conguagli regolatori riferiti ai periodi precedenti alla sua operatività ( ante 2012), occorre esaminare la questione, che si colloca a monte RAGIONE_SOCIALE statuizione delle Sezioni Unite di questa Corte n. 29593 dell’11.10.2022, se all’utente è consentito far valere l’illegittimità RAGIONE_SOCIALE previsione in sede amministrativa che consente il recupero di partite pregresse (e dunque RAGIONE_SOCIALE deliberazione RAGIONE_SOCIALE n. 643/2013/R/IDR) nella parte in cui interviene sui rapporti dareavere già prescritti.
27. Infine, come sopra anticipato, una volta risolta, eventualmente in senso positivo, la questione dell’ammissibilità del recupero
retroattivo delle partite pregresse, occorrerà scrutinare il tema dell’attribuzione dell’onere probatorio dell’imprevedibilità a suo tempo dei costi oggetto di recupero, accollato al Gestore del servizio dall’orientamento giurisprudenziale prevalente, con riferimento alla sua compatibilità con la presunzione di legittimità del provvedimento amministrativo dell’RAGIONE_SOCIALE regolatrice che ha determinato i costi oggetto del conguaglio.
P.Q.M.
La Corte
dispone il rinvio RAGIONE_SOCIALE causa a nuovo ruolo per la fissazione in pubblica udienza.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Prima Sezione