Conguagli regolatori acqua: la Cassazione decide

Un utente ha contestato una richiesta di pagamento per conguagli regolatori acqua relativi a consumi di anni precedenti. I giudici di merito gli hanno dato ragione, ritenendo illegittima l’applicazione retroattiva delle tariffe. La società fornitrice ha presentato ricorso alla Corte di Cassazione, la quale, data la complessità della questione e i contrasti giurisprudenziali, non ha deciso nel merito ma ha rinviato la causa a una pubblica udienza per una pronuncia definitiva che chiarisca i limiti di tali conguagli.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Conguagli Regolatori Acqua: la Cassazione Fa il Punto sulla Retroattività

Ricevere una bolletta con una richiesta di pagamento per consumi avvenuti anni prima è un’esperienza frustrante per molti cittadini. Questi addebiti, noti come conguagli regolatori acqua, sono da tempo al centro di un acceso dibattito legale. Un’importante ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione ha ora messo in pausa il giudizio su un caso emblematico per sottoporre la questione a una discussione più approfondita in pubblica udienza, segnalando l’intenzione di arrivare a una decisione che faccia chiarezza una volta per tutte.

I Fatti di Causa: la Battaglia di un Utente Contro la Bolletta Retroattiva

La vicenda ha origine dalla domanda di un cittadino che si è visto recapitare da una società di gestione del servizio idrico una fattura di oltre 1.300 euro a titolo di ‘conguagli regolatori’ per consumi effettuati nel periodo 2005-2011. L’utente ha contestato la richiesta, sostenendo di non dover pagare somme relative a consumi così remoti e basate su calcoli tariffari decisi molto tempo dopo.

Sia il Giudice di Pace che, in secondo grado, il Tribunale hanno dato ragione al cittadino. I giudici di merito hanno stabilito che la pretesa della società era illegittima perché si traduceva in una modifica retroattiva della tariffa. Tale operazione, secondo il Tribunale, viola il divieto di retroattività degli atti amministrativi e i principi di buona fede e affidamento che devono governare l’esecuzione di un contratto di fornitura.

La società idrica, non soddisfatta della decisione, ha portato il caso dinanzi alla Corte di Cassazione, sollevando tre questioni principali: il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, la piena legittimità dei conguagli in base alla normativa europea e nazionale, e l’errata applicazione della prescrizione.

La Questione sui Conguagli Regolatori Acqua

Il cuore del problema, come evidenziato dalla Corte, è un conflitto tra due principi fondamentali. Da un lato, la normativa europea (Direttiva 2000/60/CE) e quella nazionale (D.Lgs. 152/2006) impongono il ‘recupero integrale dei costi’ del servizio idrico. Ciò significa che le tariffe devono coprire tutti i costi di gestione e investimento. Se le tariffe passate erano insufficienti, il principio suggerisce che il gestore debba poter recuperare le somme mancanti.

Dall’altro lato, vi sono i principi di certezza del diritto, di non retroattività degli atti e di tutela dell’affidamento del consumatore. Un utente che paga regolarmente le sue bollette ha il diritto di considerare chiuso il suo rapporto debitorio per quel periodo. L’imposizione successiva di nuovi costi per consumi già pagati appare in contrasto con questi principi cardine del nostro ordinamento.

La Corte di Cassazione ha riconosciuto l’esistenza di sentenze contrastanti sullo stesso argomento, anche all’interno delle sue sezioni. Questa incertezza giurisprudenziale rende difficile per cittadini e operatori sapere quale sia la regola applicabile. Per questo motivo, invece di emettere una sentenza ordinaria, i giudici hanno ritenuto necessario un esame più approfondito.

L’Analisi della Corte: Perché un Rinvio in Pubblica Udienza?

Con questa ordinanza interlocutoria, la Cassazione non decide il caso, ma lo ‘congela’ per portarlo alla discussione in una pubblica udienza, con il possibile intervento del Procuratore Generale. Questa procedura è riservata alle questioni di massima importanza o a quelle su cui esistono forti contrasti interpretativi.

I giudici hanno delineato una serie di domande cruciali a cui la futura sentenza dovrà rispondere:
1. Qual è il fondamento normativo che autorizzerebbe un’autorità di regolazione a incidere retroattivamente sui contratti di utenza?
2. Il principio del ‘full recovery cost’ europeo giustifica di per sé la richiesta di supplementi di prezzo per consumi già effettuati e fatturati?
3. È compatibile con il diritto europeo, in particolare con la tutela dei consumatori, un sistema che inserisce automaticamente nei contratti privati clausole tariffarie determinate ex post dall’autorità pubblica?

Le motivazioni

Le motivazioni dietro questa scelta risiedono nella necessità di creare un precedente chiaro e stabile (con funzione ‘nomofilattica’). La Corte ha riconosciuto che il tema dei conguagli regolatori incide su un servizio pubblico essenziale e tocca i diritti di milioni di utenti. La questione centrale è bilanciare l’esigenza di sostenibilità economica del servizio idrico, basata sul principio europeo del ‘chi inquina paga’ e del recupero integrale dei costi, con la tutela del cittadino-consumatore, che deve essere protetto da richieste di pagamento impreviste e basate su regole cambiate a posteriori. La Corte, evidenziando la delicatezza di questo bilanciamento e la presenza di orientamenti giurisprudenziali divergenti, ha ritenuto indispensabile una riflessione più ampia e collegiale per fornire una risposta univoca e definitiva, capace di orientare i giudici di merito e dare certezza al mercato.

Le conclusioni

In conclusione, l’ordinanza della Cassazione non è una vittoria per nessuna delle due parti, ma segna un momento fondamentale nel dibattito sui conguagli regolatori. La decisione di rinviare la causa a una pubblica udienza prepara il terreno per una sentenza di portata storica. Il verdetto finale stabilirà in modo chiaro se e a quali condizioni le società di servizi pubblici possono applicare addebiti retroattivi. Per ora, l’unica certezza è che la massima istanza della giustizia civile italiana ha riconosciuto la complessità e l’importanza della questione, impegnandosi a risolverla in modo ponderato e definitivo, con implicazioni che andranno ben oltre il singolo caso in esame.

Un fornitore di servizi idrici può chiedere pagamenti retroattivi per consumi di anni passati?
Attualmente la questione è controversa. I tribunali di merito hanno ritenuto illegittima tale pratica, ma la Corte di Cassazione ha evidenziato la presenza di principi giuridici in conflitto (recupero dei costi del servizio contro tutela dell’affidamento del consumatore) e la necessità di una pronuncia definitiva per risolvere i contrasti giurisprudenziali.

A quale giudice ci si deve rivolgere per contestare i conguagli regolatori in bolletta?
Secondo quanto confermato dal Tribunale nella sentenza impugnata, la giurisdizione spetta al giudice ordinario. La contestazione del pagamento viene infatti considerata come una questione relativa a diritti soggettivi nascenti dal contratto di fornitura, anche se richiede di valutare la legittimità di atti amministrativi presupposti.

Cosa ha deciso la Corte di Cassazione in questo specifico provvedimento?
La Corte non ha deciso il merito della causa. Ha emesso un’ordinanza interlocutoria con cui, riconoscendo l’elevata complessità della materia e la presenza di sentenze contrastanti, ha disposto il rinvio della causa a una pubblica udienza per una discussione approfondita e per giungere a una decisione di principio.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 2025 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 2025 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/01/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 21038/2021 R.G . proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) e NOME COGNOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

NOME

-intimato- avverso sentenza del Tribunale di Nuoro n. 49/2021 depositata il 28.1.2021

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18.12.2023 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Il Giudice di pace di Nuoro con sentenza n.532 del 2019 ha accolto la domanda di NOME COGNOME che aveva chiesto l’accertamento RAGIONE_SOCIALE non debenza da parte sua RAGIONE_SOCIALE somma di € 1.306,84 relativa a una fattura emessa dalla RAGIONE_SOCIALE, inerente ai consumi effettuati nel periodo 2005-2011 a titolo di « conguagli regolatori » per consumi d’RAGIONE_SOCIALE.

Ha proposto appello NOME, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, chiedendo accertarsi la legittimità degli addebiti per i « conguagli regolatori » e dei provvedimenti presupposti e sostenendo che il diritto era sorto al momento RAGIONE_SOCIALE sua previsione e che il richiamo al periodo 20052011 non si riferiva all’effettivo consumo RAGIONE_SOCIALE erogato agli effetti RAGIONE_SOCIALE prescrizione.

Nella resistenza di NOME COGNOME, il Tribunale di Nuoro con sentenza del 28.1.2021 ha respinto l’appello con aggravio di spese.

Il Tribunale ha ritenuto che la giurisdizione spettasse all’autorità giudiziaria ordinaria alla stregua del criterio del petitum sostanziale, poiché l’attore aveva chiesto accertarsi la non debenza da parte sua delle somme pretese da RAGIONE_SOCIALE a conguaglio di partite pregresse e la sua domanda riguardava il rapporto individuale di utenza, senza proporre impugnazione dei provvedimenti generali di revisione tariffaria, pur essendo diretta a rilevare l’illegittimità RAGIONE_SOCIALE tariffa applicata e quin di concerneva diritti soggettivi di fonte contrattuale, pur comportando una indagine incidentale sugli atti amministrativi.
Quanto al merito, il Tribunale ha rilevato che l’RAGIONE_SOCIALE aveva previsto il conguaglio sulla base dell’art.154, comma 1, del d.lgs.152 del 2006 e delle corrispondenti norme comunitarie, fra cui l’art.9

RAGIONE_SOCIALE Direttiva 2000/60/CE che codificano il principio del recupero dei costi dei servizi idrici; che era stato adottato il metodo tariffario normalizzato (MTN) con d.m. 1.8.1996; che il d.p.c.m. 20.7.2012 aveva attribuito all’RAGIONE_SOCIALE il compito di definire le componenti di costo per la determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato; che con delibera RAGIONE_SOCIALE 585/2012 era stato introdotto il metodo tariffario transitorio per gli anni 2012 e 2013; che la delibera RAGIONE_SOCIALE 643/2013 aveva introdotto nuove modalità per la determinazione delle tariffe e aveva incluso tra le componenti di costo del servizio la componente relativa ai conguagli.
A giudizio del Tribunale, il potere di RAGIONE_SOCIALE di determinare la tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE secondo il principio del recupero dei costi efficienti non comprendeva la possibilità di applicare una integrazione tariffaria commisurata a consumi già effettuati, poiché tale provvedimento, con la quantificazione dei conguagli sulla base dei consumi già effettuati, si risolveva nell’introduzione di una tariffa integrativa retroattiva, illegittima perché in violazione del divieto di retroattività degli atti amministrativi, e che comunque comportava la violazione dei principi di affidamento e buona fede nell’esecuzione del contratto.
Secondo il Tribunale, dunque, non era consentita una modifica « ora per allora » RAGIONE_SOCIALE tariffa con ricalcolo senza limiti delle partite debitorie.

4. Avverso la predetta sentenza, non notificata, con atto notificato il 26.7.2021 ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE, svolgendo tre motivi.

NOME COGNOME non si è costituito nel giudizio di legittimità.

La ricorrente ha depositato memoria con la contestuale costituzione di nuovi difensori, svolgendo alcune precisazioni in ordine alla legittimità dei conguagli regolatori e al relativo riparto dell’onere RAGIONE_SOCIALE prova e rinnovando la richiesta di discussione in pubblica udienza.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.1, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione dei limiti RAGIONE_SOCIALE giurisdizione del giudice ordinario, nonché violazione dell’art.113 cod.proc.civ. e dell’art.133, comma 1, lettera c), cod.proc.amm.

Osserva la ricorrente che la posizione dedotta non era meramente patrimoniale e le contestazioni investivano in via principale la legittimità delle scelte tecnico amministrative discrezionali delle RAGIONE_SOCIALE di settore (RAGIONE_SOCIALE, poi RAGIONE_SOCIALE, e RAGIONE_SOCIALE) in ordine all’individuazione e alla RAGIONE_SOCIALE del costo del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato e all’ammontare dei conguagli regolatori per partire pregresse.

Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., il ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 142, comma 3, e 154 del d.lgs. 152/2006, all’art.9 RAGIONE_SOCIALE Direttiva 2000/60/CE, all’art.21, commi 13 e 19 del d.l. 201 del 2011, convertito con modificazioni dalla legge 22.12.2011 n.214, all’art.10 d.l. 70/2011, convertito con modificazioni dalla legge 12.7.2011 n.106, all’art.3 d. P.c.m. 22.7.2012, all’art.1339 cod.civ., alla delibera RAGIONE_SOCIALE 643/2013/R/IDR, alla delibera 26.6.2014 n.18 dell’RAGIONE_SOCIALE, al Regolamento del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato.
La ricorrente lamenta l’errata interpretazione delle norme che regolano il RAGIONE_SOCIALE tariffario nel servizio RAGIONE_SOCIALE integrato perché la definizione delle partite pregresse ad opera delle competenti autorità amministrative (RAGIONE_SOCIALE, poi RAGIONE_SOCIALE, ed RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE) era conforme al fondamentale principio, RAGIONE_SOCIALE ed europeo, del pieno recupero dei costi di investimento e gestione ottimale del servizio e perché le determinazioni tariffarie

delle RAGIONE_SOCIALE di settore integrano ex art.1339 cod.civ. il regolamento di fornitura.

Con il terzo motivo, proposto ex art.360, comma 1, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente lamenta la violazione o falsa applicazione degli artt. 2935 e 2948, n. 4, c.c., degli artt.142, comma 3, e 154 del d.lgs. n. 152/2006, dell’art.9 RAGIONE_SOCIALE Direttiva n. 2000/60/CE, dell’art.21, commi 13 e 19, del d.l. n. 201/11, come convertito, dell’art.10 del d.l. n. 70/11, come convertito, dell’art.3 del d.p.c.m. 22 luglio 2012, nonché RAGIONE_SOCIALE delibera n. 643/2013/R/IDR RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE delibera 26.6.2014, n. 18 dell’RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, nonché del Regolamento del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato.
Il motivo investe la sentenza impugnata là dove il giudice d’appello non ha accolto il motivo di appello di COGNOME, ritenuto assorbito, avverso la sentenza di primo grado in punto prescrizione RAGIONE_SOCIALE sua pretesa.

Il Collegio ritiene opportuno accogliere la richiesta di COGNOME di sottoporre alla discussione in pubblica udienza di alcuni temi, di rilievo nomofilattico, investiti dal secondo motivo di ricorso.

Quanto al resto, sulla stessa identica questione investita dal primo motivo, attinente alla giurisdizione, si sono infatti di recente pronunciate le Sezioni Unite, (Sez. U. 11.10.2022, n. 29593; Sez. U, n. 4079 del 9.2.2023); il terzo motivo, in tema di prescrizione, riguarda una questione rimasta assorbita nella sentenza impugnata e su cui comunque si sono pronunciate le Sezioni Unite.

A partire dalla legge «Galli» (legge n. 36 del 1994), i cui contenuti, per la parte di interesse, sono sostanzialmente confluiti nel codice dell’ambiente (d.lgs. n. 152 del 2006), il legislatore ha inteso superare le precedenti gestioni pubbliche in economia, considerate oramai inadeguate per un’efficace amministrazione del settore.

Tra i principali contenuti riformatori dell’impianto normativo figura anche l’unicità RAGIONE_SOCIALE tariffa, calcolata in modo da assicurare la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio.

La scelta operata dal legislatore è, dunque, consistita nella ricerca di un modello di gestione in cui trovi adeguata sintesi la dialettica tra efficienza, anche imprenditoriale, del servizio, nell’RAGIONE_SOCIALE dei vincoli europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e l’essenziale universalità del servizio.

Si tratta di una scelta di politica interna, in quanto la normativa europea in RAGIONE_SOCIALE di acque (Direttiva 2000/60/UE) non contiene indicazioni rigide sulla necessità di organizzare il servizio RAGIONE_SOCIALE in tal modo.

10. La tariffa è definita dall’art. 154 del d.lgs. n. 152 del 2006 come il corrispettivo del Servizio Idrico Integrato (comprendente l’acquedotto, la fognatura e la depurazione), da determinarsi «tenendo conto RAGIONE_SOCIALE qualità RAGIONE_SOCIALE risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione delle opere, (dell’adeguatezza RAGIONE_SOCIALE remunerazione del capitale investito) e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’ente di governo dell’RAGIONE_SOCIALE, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio ‘chi inquina paga’. Tutte le quote RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato hanno natura di corrispettivo» .
Com’è noto, a decorrere dal 21.7.2011, il primo comma dell’articolo appena riportato è stato abrogato, in esito al referendum indetto con d.P.R. 23.3.2011 – limitatamente alle parole «dell’adeguatezza RAGIONE_SOCIALE remunerazione del capitale investito» – dall’articolo 1, comma 1, d.P.R. 18.7.2011, n. 116 e, successivamente, è stato modificato dall’articolo 7, comma 1, lettera a), del d.l. 12.9.2014, n. 133, convertito con modificazioni in legge n. 164 del 2014.

La norma ricalca l’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE, secondo cui « Gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III e, in particolare, secondo il principio ‘chi inquina paga’», in linea con la configurazione -diffusamente delineata nella Comunicazione COM 2000/447 –RAGIONE_SOCIALE tariffa dei servizi idrici quale « mezzo per garantire un uso più sostenibile delle risorse idriche ed il recupero dei costi dei servizi idrici nell’RAGIONE_SOCIALE di ogni specifico settore economico » (v. ancora Cons. Stato, Sez. VI, Sentenza n. 3809 del 14.5.2021).
La tariffa base viene predisposta dall’ente di governo dell’RAGIONE_SOCIALE, nell’osservanza del metodo tariffario regolato prima dall’RAGIONE_SOCIALE (prima RAGIONE_SOCIALE), a cui viene trasmessa per l’approvazione.

11. La giurisprudenza RAGIONE_SOCIALE Corte costituzionale ha definito con chiarezza la disciplina statale relativa alla determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato come complesso di norme atte a preservare il bene giuridico «ambiente» dai rischi derivanti da una tutela non uniforme e a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore (v. in particolare, Corte cost., sentenza n. 142 del 23.4.2010; Corte cost., sentenza n. 29 del 4.2.2010; Corte cost., sentenza n. 246 del 24.7.2009; in generale, sull’azione unitaria svolta dallo Stato, in questa RAGIONE_SOCIALE, (v. da ultimo anche Corte cost., sentenza n. 32 del 12.3.2015).
L’uniforme metodologia tariffaria adottata dalla legislazione statale deve, in primo luogo, garantire sull’intero territorio RAGIONE_SOCIALE un trattamento uniforme alle varie imprese operanti in concorrenza tra loro, per evitare che si producano arbitrarie disparità di trattamento sui costi aziendali, conseguenti a vincoli imposti in modo differenziato sul territorio RAGIONE_SOCIALE. La tariffa deve, infatti, assicurare l’equilibrio economico -finanziario RAGIONE_SOCIALE gestione, oltre all’efficienza e affidabilità del servizio [art. 151, comma 2, lettere
c), d), e), d.lgs. n. 152 del 2006], attraverso il meccanismo di price cap (artt. 151 e 154, comma 1, d.lgs. cit.), diretto ad evitare che il concessionario unico abusi RAGIONE_SOCIALE sua posizione dominante (così, in particolare, Corte cost., sentenza n. 142 del 23.4.2010).

Sotto altro profilo, attraverso la determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa nell’RAGIONE_SOCIALE territoriale ottimale, il legislatore statale ha fissato livelli uniformi di tutela dell’ambiente, perché ha inteso perseguire la finalità di garantire la tutela e l’uso, secondo criteri di solidarietà, delle risorse idriche, salvaguardando la vivibilità dell’ambiente e le aspettative ed i diritti delle generazioni future a fruire di un integro patrimonio ambientale, unitamente alle altre finalità tipicamente ambientali individuate dagli artt. 144, 145 e 146 del d.lgs. n. 152 del 2006. La finalità RAGIONE_SOCIALE tutela dell’ambiente viene, inoltre, in rilievo anche in relazione alla scelta delle tipologie dei costi che la tariffa è diretta a recuperare, perché tra tali costi sono espressamente inclusi quelli ambientali, da recuperare «anche secondo il principio “chi inquina paga”» di cui all’art. 154, comma 2, d.lgs. cit. (così, in particolare, Corte cost., sentenza n. 142 del 23.4.2010).
Nell’esercizio delle sue competenze regolatorie, l’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha dapprima approvato la deliberazione 585/2012/R/IDR, che ha dettagliato il metodo tariffario transitorio MTT per la determinazione delle tariffe negli anni 2012 e 2013.

Successivamente, al termine del periodo transitorio, ha adottato la deliberazione 643/2013/R/IDR, recante l’approvazione del metodo tariffario RAGIONE_SOCIALE e delle disposizioni di completamento.

Il tema d’indagine proposto con il secondo motivo è stato recentemente affrontato da numerose pronunce di questa Corte, che si sono attestate sul seguente principio di diritto: « In tema di servizi idrici integrati, il gestore può richiedere all’utente, a titolo di conguaglio, il recupero dei costi sostenuti «ora per allora» solo in relazione ai costi imprevisti ed imprevedibili al momento

dell’erogazione e fatturazione, mentre deve escludersi la legittimità RAGIONE_SOCIALE pretesa di recuperare retroattivamente costi non correlati né correlabili con il servizio offerto e con le voci di costo ammissibili rispetto ad una gestione efficiente, dovendosi, in sostanza, escludere i conguagli destinati a scaricare sull’utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio, atteso che, diversamente, il piano tariffario risulterebbe incoerente rispetto alla ratio che permea il quadro regolativo dei servizi economici di interesse generale, rappresentata dall’aderenza delle tariffe praticate ai costi effettivamente sostenuti dall’impresa, dalla pertinenza/corrispettività rispetto ai servizi resi, dalla misurabilità oggettiva, dalla congruità rispetto a valutazioni di mercato e di efficienza economica » (Sez. 3, n. 5492 del 22.2.2023; Sez. 3 , n. 5127 del 17.2.2023, entrambe massimate). Nello stesso senso si sono pronunciate numerose altre ordinanze non massimate, recanti i numeri 3019, 3065, 3449, 3453, 4457, 4456, 6453, 10204, 29726, 29772, tutte del 2023.
Non mancano però anche due pronunce di segno contrario, la n.26281 e la n.25960 del 2023, secondo le quali «Come ritenuto da questa Corte, con orientamento cui si intende dare continuità (Cass., 23/06/2021, n. 17959; Cass., 22/02/2023, n. 5492; Cass., 28/11/2019, n. 31063), non può essere ritenuta lecita l’imposizione di un conguaglio per partite pregresse, in quanto per la natura del contratto di somministrazione, avente carattere periodico, l’erogazione del servizio RAGIONE_SOCIALE comporta un prezzo che viene corrisposto all’atto delle singole prestazioni e in proporzione di ciascuna di esse. Il corrispettivo che viene pagato secondo le scadenze d’uso è proporzionato e trova la sua giustificazione nell’utilizzo dell’RAGIONE_SOCIALE che viene erogata; invece la richiesta di conguagli per partite pregresse determina l’ammontare del corrispettivo in un momento successivo rispetto alla erogazione effettuata dalla RAGIONE_SOCIALE, sulla base RAGIONE_SOCIALE sola titolarità di utenze
attive alla entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE nuova disciplina in RAGIONE_SOCIALE tariffaria, per consumi già avvenuti, in assenza di accordo delle parti ed in carenza di potere impositivo, per cui viola gli artt. 1561, 1560, e 1563 cod. civ. e, nella misura in cui ritenuto discendente da obblighi normativi, viola altresì l’art. 11 delle Preleggi.»

14. L’orientamento giurisprudenziale, largamente prevalente, sopra ricordato sembra cogliere nella ordinanza delle Sezioni Unite n.29593 del 2022 un riconoscimento dell’ammissibilità RAGIONE_SOCIALE applicazione retroattiva RAGIONE_SOCIALE tariffa recuperatoria dell’intero costo.

Le Sezioni Unite si sono così espresse:

« ……… la necessità del recupero integrale dei costi è prescritta dall’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE, a norma del quale ‘Gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III’; – la disposizione, ha sottolineato la Corte di giustizia (con sentenza in causa C-686/15, keljka Klafurie), è intesa all’adozione, da parte degli Stati membri, di una politica generale di recupero di detti costi, alla luce, in particolare, del principio in base al quale chi inquina paga: gli Stati membri devono dunque provvedere affinché le politiche dei prezzi dell’RAGIONE_SOCIALE incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente e contribuiscano in tal modo alla realizzazione degli obiettivi ambientali fissati dalla direttiva n. 2000/60; – a tal fine, la direttiva in questione dev’essere interpretata nel senso che essa non osta a una normativa RAGIONE_SOCIALE, la quale preveda che il prezzo dei servizi idrici fatturato al consumatore comprenda non soltanto una parte variabile calcolata in funzione del volume di RAGIONE_SOCIALE effettivamente consumato dall’interessato, ma anche una parte fissa non correlata a tale volume (Corte giust., causa C-686/15, cit.); – nell’ordinamento interno, l’art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152/06, come modificato a seguito dell’esito positivo del
referendum abrogativo di parte di esso, ha quindi disposto che «1. La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato ed è determinata tenendo conto RAGIONE_SOCIALE qualità RAGIONE_SOCIALE risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione, delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’ente di governo dell’RAGIONE_SOCIALE, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio “chi inquina paga”. Tutte le quote RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato hanno natura di corrispettivo»; – l’art. 10 del d.l. n. 70/11, conv. con I. n. 106/11, ha conseguentemente stabilito, ai commi 11 e 14, che l’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, poi soppressa e incorporata, quanto alla funzione in questione, nell’RAGIONE_SOCIALE in base all’art. 21, commi 13 e 19, del d.l. n. 201/11, come convertito, e al relativo allegato A, «…predispone il metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato, sulla base RAGIONE_SOCIALE valutazione dei costi e dei benefici dell’utilizzo delle risorse idriche e tenendo conto, in conformità ai principi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario RAGIONE_SOCIALE fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse, affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio “chi inquina paga”, e con esclusione di ogni onere derivante dal funzionamento dell’RAGIONE_SOCIALE…», poi attuato con le delibere richiamate; in questo contesto, la nozione stessa di “recupero” dei costi, in cui si sostanzia il “conguaglio”, implica in sé l’applicazione di un costo ora per allora, ossia di un costo che, con il metodo tariffario normalizzato in precedenza vigente, non poteva essere integralmente recuperato; -il che comporta che, prima RAGIONE_SOCIALE
determinazione delle voci di costo da recuperare, non si configura la possibilità di recupero e, quindi la possibilità di esercitare il relativo diritto, a norma dell’art. 2935 c.c.; -d’altronde, ammettere l’assoggettabilità a prescrizione dei conguagli per il periodo precedente a quello in cui sono stati determinati comporta, nei fatti, neutralizzarne l’incidenza e, quindi, escluderne la concreta possibilità di recupero; -la sentenza impugnata si rivela quindi erronea, in quanto ha fatto decorrere il termine di prescrizione dei costi oggetto di conguaglio prima che questi fossero determinati dalle autorità amministrative ».
15. A rigore, le Sezioni Unite si sono pronunciate su di un motivo di ricorso che riguardava la prescrizione e hanno pertanto statuito sul fatto che prima RAGIONE_SOCIALE determinazione delle voci di costo oggetto del recupero il corso RAGIONE_SOCIALE prescrizione non poteva iniziare a decorrere ai sensi dell’art.2935 cod.civ.

Si tratta quindi di stabilire: a) se tale pronuncia implichi logicamente anche il riconoscimento dell’ammissibilità del recupero retroattivo dei costi applicato in relazioni a consumi pregressi effettuati, fatturati e pagati; b) in caso affermativo, quali siano i presupposti e i limiti oggettivi e temporali del predetto recupero retroattivo.

16. Come si è detto, la giurisprudenza prevalente sopra ricordata si basa su di una lettura RAGIONE_SOCIALE citata pronuncia delle Sezioni Unite n.29593 del 2022, non limitata alla questione di prescrizione, nel senso che essa avallerebbe l’ammissibilità dei conguagli applicati retroattivamente ai consumatori sulla base del principio europeo del recupero integrale dei costi; vi è da dire, però, che il predetto indirizzo giurisprudenziale (da cui, non a caso, dissente la ricorrente) mitiga assai la portata del principio per accollare al gestore l’onere di dimostrare che i costi recuperati con i conguagli non erano ragionevolmente prevedibili al momento RAGIONE_SOCIALE formazione RAGIONE_SOCIALE tariffa sulla base RAGIONE_SOCIALE quale erano stati effettuati i
consumi e fatturate le somministrazioni, così superando la presunzione di legittimità del provvedimento amministrativo che ha determinato i costi oggetto del conguaglio.

Le pronunce ricordate così argomentano:

la necessità del recupero integrale dei costi è prescritta dall’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE, a norma del quale « gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l’analisi economica effettuata in base all’allegato III »;

tale allegato impone: di effettuare i pertinenti calcoli necessari per prendere in considerazione il principio del recupero dei costi dei servizi idrici, di cui all’articolo 9, tenuto conto delle previsioni a lungo termine riguardo all’offerta e alla domanda di RAGIONE_SOCIALE nel distretto idrografico di riferimento e, se necessario, delle stime del volume, dei prezzi e dei costi connessi ai servizi idrici, delle stime dell’investimento corrispondente, con le relative previsioni; nonché di formarsi un’opinione circa la combinazione delle misure più redditizie, relativamente agli utilizzi idrici, da includere nel programma di misure di cui all’articolo 11 in base ad una stima dei potenziali costi di dette misure;
l’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE è stato inteso dalla Corte di Giustizia (con sentenza in causa C-686/15, NOME COGNOME, nella quale si controverteva RAGIONE_SOCIALE legittimità di una voce in fattura non legata ai consumi idrici, ma ai costi fissi di gestione) come volto all’adozione, da parte degli Stati membri, di una politica dei prezzi dell’RAGIONE_SOCIALE, rimessi alle valutazioni discrezionali dei singoli Stati, che incentivino adeguatamente gli utenti a usare le risorse idriche in modo efficiente;
in tale contesto, la fissazione del prezzo dei servizi idrici sulla base del volume di RAGIONE_SOCIALE effettivamente consumato costituisce «uno» dei mezzi idonei;

e) nondimeno, gli Stati membri dispongono RAGIONE_SOCIALE facoltà di adottare ulteriori modalità di tariffazione dell’RAGIONE_SOCIALE che consentano, in particolare, di recuperare taluni oneri sopportati dai servizi di distribuzione dell’RAGIONE_SOCIALE per mettere quest’ultima a disposizione degli utenti, in quantità e qualità sufficienti, indipendentemente dal consumo effettivo che costoro ne fanno, in modo da coprire i costi afferenti alla manutenzione delle opere municipali di approvvigionamento RAGIONE_SOCIALE, nonché all’analisi e al mantenimento RAGIONE_SOCIALE salubrità dell’RAGIONE_SOCIALE potabile;
f) nell’ordinamento interno, l’art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, come modificato a seguito dell’esito positivo del referendum abrogativo di parte di esso, ha disposto che «1. La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato ed è determinata tenendo conto RAGIONE_SOCIALE qualità RAGIONE_SOCIALE risorsa idrica e del servizio fornito, delle opere e degli adeguamenti necessari, dell’entità dei costi di gestione, delle opere, e dei costi di gestione delle aree di salvaguardia, nonché di una quota parte dei costi di funzionamento dell’ente di governo dell’RAGIONE_SOCIALE, in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio secondo il principio del recupero dei costi e secondo il principio «chi inquina paga». Tutte le quote RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato hanno natura di corrispettivo »;
g) l’art. 10 del d.l. n. 70 del 2011, conv. con legge n. 106 del 2011, ha conseguentemente stabilito, ai commi 11 e 14, che l’RAGIONE_SOCIALE, poi soppressa e incorporata, quanto alla funzione in questione, nell’RAGIONE_SOCIALE in base all’art. 21, commi 13 e 19, del d.l. n. 201 del 2011, come convertito, e al relativo allegato A, «… predispone il metodo tariffario per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, RAGIONE_SOCIALE tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato, sulla base RAGIONE_SOCIALE valutazione dei costi e dei benefici dell’utilizzo delle
risorse idriche e tenendo conto, in conformità ai principi sanciti dalla normativa comunitaria, sia del costo finanziario RAGIONE_SOCIALE fornitura del servizio che dei relativi costi ambientali e delle risorse, affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio «chi inquina paga», e con esclusione di ogni onere derivante dal funzionamento dell’RAGIONE_SOCIALE …»;

in questo contesto, la nozione stessa di « recupero » dei costi, in cui si sostanzia il « conguaglio », implica in sé l’applicazione di un costo « ora per allora », ossia di un costo che, con il metodo tariffario normalizzato in precedenza vigente, non poteva essere integralmente recuperato;

in base alla espressa previsione del contratto disciplinante il rapporto tra RAGIONE_SOCIALE e gli utenti, che richiama il Regolamento per il Servizio Idrico Integrato, e al rimando compiuto da tale Regolamento al RAGIONE_SOCIALE tariffario determinato dall’RAGIONE_SOCIALE d’RAGIONE_SOCIALE, detto RAGIONE_SOCIALE risulta inserito di diritto nel contratto di fornitura (ex art. 1339 cod. 9 civ.).

il fatto che non sia preclusa, in astratto, una politica tariffaria di recupero anche di costi che non siano strettamente correlati al consumo di RAGIONE_SOCIALE non significa, però, che sia ammesso « ogni » recupero tariffario;

il perimetro dell’operatività dei conguagli regolatori è circoscritto dall’esigenza di recuperare i costi sopportati dai servizi di distribuzione dell’RAGIONE_SOCIALE per mettere quest’ultima a disposizione degli utenti, in quantità e qualità sufficienti, indipendentemente dal consumo effettivo che costoro ne fanno (in modo da coprire i costi afferenti alla manutenzione delle opere municipali di approvvigionamento RAGIONE_SOCIALE, nonché all’analisi e al mantenimento RAGIONE_SOCIALE salubrità dell’RAGIONE_SOCIALE potabile), e dalla più volte affermata natura di corrispettivo che deve riconoscersi alla tariffa e a ogni singolo voce che la compone (cfr. art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152/06, art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva 2000/60/CE);
m) la dimensione normativa comunitaria risulta inequivocabilmente ispirata da un concetto di economicità, cioè di razionalità economica, intesa come un vincolo da gestire e non già come una variabile da massimizzare;

segnatamente, secondo la dottrina tecno-economica, la tariffazione del servizio RAGIONE_SOCIALE « si basa sulla capacità dell’organizzazione, nel rispetto dei vincoli economici e delle condizioni esterne, di pensare e raggiungere -attraverso la progettazione e realizzazione nel tempo – i propri fini e obiettivi »;

a livello comunitario sono stati adottati un approccio, una visione e un metodo che impegnano ad una progettazione istituzionale che valuti – anche qualitativamente – le determinanti (costi umani, RAGIONE_SOCIALEli e finanziari) e ogni altra variabile (non solo fisiologica) collocata nello specifico contesto territoriale e socio-economico, segnatamente riferito alle esigenze di erogazione del servizio pubblico, che sfocia nell’applicazione di un modello tariffario che sappia conciliare costi ed assets ed evitare la duplicazione RAGIONE_SOCIALE contabilizzazione;
p) ciò risulta avvalorato dalla Corte Costituzionale che, con la pronuncia n. 26 del 26 novembre 2011, ha ribadito che « coessenziale alla nozione di “rilevanza” economica del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato è l’esercizio dell’attività con metodo economico, nel senso che essa, considerata nella sua globalità, deve essere svolta in vista quantomeno RAGIONE_SOCIALE copertura, in un determinato periodo di tempo, dei costi mediante i ricavi (di qualsiasi natura questi siano, ivi compresi gli eventuali finanziamenti pubblici) », nonché dalla lettura coordinata del Considerando 38 RAGIONE_SOCIALE direttiva 2000/60 che rinvia all’analisi economica dei servizi idrici, basata sulle previsioni a lungo termine RAGIONE_SOCIALE domanda e dell’offerta nel distretto idrografico, dell’art. 5 RAGIONE_SOCIALE medesima direttiva che regola le caratteristiche del distretto idrografico, l’esame dell’impatto ambientale delle attività umane e l’analisi economica dell’utilizzo
RAGIONE_SOCIALE e dell’allegato III, già citato, nonché dalla giurisprudenza amministrativa, che conferma che il d.lgs. n. 152 del 2006 ha inteso coniugare il fine sociale (l’erogazione di un bene fondamentale ma scarso) e la sostenibilità economica, delineando un modello di gestione che sia sintesi di efficienza, anche imprenditoriale, del servizio, nell’RAGIONE_SOCIALE dei vincoli europei, garanzia degli utenti, che sono titolari di un diritto fondamentale, e di universalità del servizio;

il principio di recupero dei costi consente di « riconoscere al gestore solo i costi giustificati e rispondenti alle variazioni strutturali del servizio, ovvero all’incremento degli investimenti o all’ottimizzazione dei costi di gestione » (Cons. Stato, 12.5.2016, n. 1882), altrimenti si annullerebbe il rischio d’impresa per il gestore, con conseguente sua deresponsabilizzazione e con accollo all’utenza dei maggiori costi del servizio rispetto a quelli inizialmente stimati, neppure giustificati dallo svolgimento di attività incrementali rispetto a quelle pianificate;
secondo la giurisprudenza di legittimità è illegittimo il meccanismo recuperatorio delle partite pregresse ove non entrino in gioco criteri contabili di determinazione e di imputazione RAGIONE_SOCIALE quota annuale dei costi di investimento e dei costi di esercizio, né criteri matematici di quantificazione delle componenti tariffarie, ma l’attribuzione delle perdite accumulate negli esercizi precedenti al mutamento RAGIONE_SOCIALE disciplina, finalizzato al recupero dei deficit di bilancio pregresso e posto a carico degli utenti in dipendenza di una disposizione di carattere univocamente retroattiva e a prescindere dalla fruizione del servizio e al nesso sinallagmatico con alcuna prestazione, sulla base RAGIONE_SOCIALE sola titolarità di utenze relative alla data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE nuova disciplina in RAGIONE_SOCIALE tariffaria (Cass. 23.6.2021, n. 17959);
s) da tutto ciò deriva non già l’immodificabilità delle tariffe, che non potrebbe giustificarsi invocando la tutela dell’affidamento riposto

nella ricorrenza di un rapporto di durata a condizioni prestabilite, perché il contratto stipulato con il gestore non si limita ad indicare il corrispettivo a quest’ultimo dovuto per l’espletamento del servizio, ma prevede anche forme di revisione del contratto di utenza « per l’ipotesi in cui sopravvengano eventi idonei ad alterare l’equilibrio contrattuale, determinandone anticipatamente i casi e le modalità di applicazione » (Cass. Sez. U. 18.2.2022, n. 5386), ma l’obbligo di far confluire nella tariffa esclusivamente costi che siano in nesso di corrispettività con il servizio reso;
pertanto va ammesso il recupero dei costi ora per allora, ma dovrà ritenersi legittimo soltanto il recupero di costi imprevisti ed imprevedibili al momento dell’erogazione e fatturazione del servizio;

deve, invece, escludersi la legittimità RAGIONE_SOCIALE pretesa di recuperare retroattivamente costi non correlati né correlabili con il servizio offerto e con le voci di costo ammissibili rispetto ad una gestione efficiente, coerentemente ai principi di causalità, pertinenza, oggettività, congruità, proporzionalità, competenza rispetto all’anno di riferimento e di trasparenza (Cons. Stato 4.5.2022, n. 3484; Cons. Stato 29.12.2020, n. 8502);

v) nella sostanza, dovranno in concreto escludersi i conguagli regolatori utilizzati per allocare sull’utenza errori di gestione o di previsione collegati alla generale rischiosità del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato, indici dell’incapacità di approntare un meccanismo di RAGIONE_SOCIALE incentivante, in grado cioè di orientare i prezzi verso costi efficienti e di garantire gli equilibri gestionali, la continuità e lo sviluppo nel tempo, perché tale esternalizzazione risulterebbe incoerente rispetto alla direttrice che permea l’intero quadro regolativo dei servizi economici di interesse generale, il cui fulcro risiede nell’aderenza delle pretese economiche rivolte all’utenza ai costi effettivamente sostenuti dall’impresa, nella pertinenza/corrispettività rispetto ai servizi resi, nella misurabilità
oggettiva, nella congruità rispetto a valutazioni di mercato e di efficienza economica;

tale dimostrazione, secondo i princìpi generali di riparto dell’onere RAGIONE_SOCIALE prova, deve gravare sull’ente gestore del servizio RAGIONE_SOCIALE, poiché l’imprevedibilità del costo di cui si chiede retroattivamente il recupero agli utenti, così come la sua pertinenza e corrispettività rispetto al servizio offerto, rappresentano «fatti costitutivi» RAGIONE_SOCIALE pretesa, secondo i princìpi ripetutamente affermati da questa Corte (cfr. Cass. Sez. U. 30.10.2001, n. 13533).

Il Collegio ritiene che meriti approfondimento l’individuazione del fondamento normativo del potere dell’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE di incidere retroattivamente sulla tariffa per il recupero dei costi pregressi in relazione ai consumi già effettuati dagli utenti.

Il principio europeo del recupero integrale dei costi del servizio ( full recovery cost ) di cui all’art. 9 RAGIONE_SOCIALE direttiva n. 2000/60/CE al pari dell’art. 154, comma 1, del d.lgs. n. 152 del 2006, se indubbiamente richiede, fisiologicamente, la formazione di una tariffa che copra tutti i costi del servizio, non sembra contenere una esplicita disposizione che ammetta, in difetto di una espressa riserva contrattuale di conguaglio, il recupero dei costi pur sostenuti dall’erogatore che non siano stati conteggiati nella tariffa precedentemente applicata ratione temporis ; e ciò al pari RAGIONE_SOCIALE sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte di Giustizia C-686/2015.
Occorre quindi riflettere se la previsione europea e RAGIONE_SOCIALE secondo cui la tariffa del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato debba a regime comportare il recupero integrale dei costi del servizio comporta che se la tariffa determinata e applicata in un certo momento storico non recuperava tutti i costi (neutralizzando i costi esistenti all’anno base, come spiega la ricorrente), sia possibile successivamente -e senza limiti di tempo -chiedere agli utenti di pagare un supplemento di corrispettivo non previsto al momento in cui i consumi sono stati effettuati.
Merita attenzione anche la sentenza delle Sezioni Unite n.5386 del 18.2.2022, in tema di tariffa per la gestione dei rifiuti urbani, ma pur sempre con riferimento al principio europeo del full recovery cost , che pare collegare la possibilità di adeguamento revisionale RAGIONE_SOCIALE tariffa all’esistenza di una apposita clausola contrattuale nel contratto di servizio e non già direttamente alla legge.

Certamente, è possibile che la tariffa applicata in precedenza fosse accompagnata da una riserva di conguaglio; nel ricorso si sostiene che la tariffa precedente per il servizio RAGIONE_SOCIALE integrato costituito dal Metodo Tariffario Normalizzato (MTN) in forza del d.m. 1.8.1996, fondato sul meccanismo del price cap , prevedeva il diritto al conguaglio in capo al gestore dei costi efficienti di gestione determinati con incrementi tariffari successivi, ma non si indica alcuna specifica disposizione che disponesse il carattere provvisorio RAGIONE_SOCIALE tariffa applicata.
Il decreto del Ministero dei Lavori Pubblici 1° agosto 1996 recante il « Metodo normalizzato per la definizione delle componenti di costo e la determinazione RAGIONE_SOCIALE tariffa di riferimento del servizio RAGIONE_SOCIALE integrato » non sembra contenere alcuna disposizione che preveda il carattere provvisorio RAGIONE_SOCIALE tariffa applicata e la riserva di progressivi conguagli.

Indubbiamente i provvedimenti amministrativi invocati dalla ricorrente (in memoria, pag.6, definiti « norma di legge di carattere RAGIONE_SOCIALE ») hanno previsto il meccanismo di recupero: è opportuno tuttavia chiarire il fondamento normativo legittimante a monte.

Il provvedimento adottato da RAGIONE_SOCIALE (oggi RAGIONE_SOCIALE) con deliberazione del 27.12.2013 n. 643/2013/R/IDR nelle considerazioni introduttive ha ricordato « il trattamento di eventuali partite pregresse, derivanti da conguagli maturati in periodi precedenti il trasferimento delle competenze all’RAGIONE_SOCIALE, da evidenziare puntualmente come componente distinta dalla bolletta, al fine di favorire la massima trasparenza per l’utenza ».

Nell’art.31 dell’allegato A è stata poi prevista la RAGIONE_SOCIALE degli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti con la seguente disposizione « Gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’RAGIONE_SOCIALE delle funzioni di RAGIONE_SOCIALE e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie, sono quantificati ed approvati, entro il 30 giugno 2014, dagli Enti d’RAGIONE_SOCIALE o dagli altri soggetti competenti e comunicati all’RAGIONE_SOCIALE ».
A valle di ciò, il Commissario Straordinario dell’RAGIONE_SOCIALE con delibera del 26.6.2014 n.18 ha approvato la quantificazione e il riconoscimento dei conguagli relativi alle partite pregresse.

21. Per queste ragioni il Collegio ritiene opportuno che venga trattato in pubblica udienza, con l’intervento del Procuratore generale, il punto che sembra focale: ossia in forza di quali disposizioni normative, primarie o secondarie, l’RAGIONE_SOCIALE regolatrice nel 2013 e nel 2014 fosse legittimata a intervenire, non solo fissando per il futuro una tariffa rispettosa del principio del recupero integrale dei costi, ma anche incidendo retroattivamente sui contratti con l’utenza, recuperando i costi non scaricati in tariffa secondo il precedente RAGIONE_SOCIALE tariffario ratione temporis , e abilitando così i gestori a chiedere un ulteriore corrispettivo in via retroattiva con riferimento ai consumi già effettuati nel vigore di una differente tariffa.
Merita infine un cenno anche il rilievo che la giurisprudenza prevalente sopra illustrata coglie un fondamento negoziale nell’esercizio del potere di procedere all’applicazione di conguagli retroattivi in forza di una duplice relatio , ossia RAGIONE_SOCIALE espressa previsione del contratto disciplinante il rapporto tra RAGIONE_SOCIALE e gli utenti, che a sua volta richiama il Regolamento per il Servizio Idrico Integrato, e al rimando compiuto da tale Regolamento al RAGIONE_SOCIALE tariffario determinato dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, sicché il RAGIONE_SOCIALE
risulta inserito di diritto nel contratto di fornitura ( ex art. 1339 cod.civ.).

22. Occorre comunque riflettere se anche tale complesso di richiami su base contrattuale possa essere insensibile alla mancanza del potere di incidere retroattivamente sulle tariffe applicate, eventualmente accertata in capo alla RAGIONE_SOCIALE regolatrice. Il Collegio infine si interroga, dal punto di vista del diritto eurounitario, se sia compatibile il recupero delle cosiddette partite pregresse – e quindi una sostanziale applicazione retroattiva delle disposizioni RAGIONE_SOCIALE Direttiva 2000/60/UE – con la ratio complessiva RAGIONE_SOCIALE Direttiva come rappresentata dalla CGUE e, limitatamente ai soli casi di utenti rientranti nella categoria dei consumatori, se sia compatibile con la tutela spettante a tale categoria la duplice relatio che, nella logica RAGIONE_SOCIALE giurisprudenza sopra ricordata, consente l’inserzione di diritto nei rapporti negoziali con l’utenza del RAGIONE_SOCIALE tariffario determinato ex post dall’autorità regolatrice.
23. Inoltre, in caso di ammissione RAGIONE_SOCIALE possibilità per l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di prevedere l’applicazione retroattiva delle nuova tariffa con conguagli regolatori riferiti ai periodi precedenti alla sua operatività ( ante 2012), occorre esaminare la questione, che si colloca a monte RAGIONE_SOCIALE statuizione delle Sezioni Unite di questa Corte n. 29593 dell’11.10.2022, se all’utente è consentito far valere l’illegittimità RAGIONE_SOCIALE previsione in sede amministrativa che consente il recupero di partite pregresse (e dunque RAGIONE_SOCIALE deliberazione RAGIONE_SOCIALE n. 643/2013/R/IDR) nella parte in cui interviene sui rapporti dareavere già prescritti.
24. Infine, come sopra anticipato, una volta risolta, eventualmente in senso positivo, la questione dell’ammissibilità del recupero retroattivo delle partite pregresse, occorrerà scrutinare il tema dell’attribuzione dell’onere probatorio dell’imprevedibilità a suo tempo dei costi oggetto di recupero, accollato al Gestore del servizio dall’orientamento giurisprudenziale prevalente, con

riferimento alla sua compatibilità con la presunzione di legittimità del provvedimento amministrativo dell’RAGIONE_SOCIALE regolatrice che ha determinato i costi oggetto del conguaglio.

P.Q.M.

La Corte dispone il rinvio RAGIONE_SOCIALE causa a nuovo ruolo per la fissazione in pubblica udienza.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE Prima Sezione

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