Conflitto di giurisdizione: quando è inammissibile?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 23095/2024, ha dichiarato inammissibile un conflitto di giurisdizione sollevato dal TAR. La controversia, nata da un contratto per impianti fotovoltaici, aveva visto prima il Giudice Ordinario negare la propria giurisdizione in sede cautelare, e poi il Giudice Amministrativo fare lo stesso. La Suprema Corte ha chiarito che per sollevare un valido conflitto di giurisdizione sono necessarie due decisioni declinatorie emesse in giudizi a cognizione piena, e non in procedimenti sommari come quelli cautelari, che sono privi dell’efficacia del giudicato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Conflitto di giurisdizione: l’importanza della natura della decisione

Il conflitto di giurisdizione rappresenta una situazione patologica del sistema giudiziario, in cui due diversi ordini di giudici (ordinario e amministrativo) si dichiarano entrambi incompetenti a decidere una medesima controversia. Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione, con la recente ordinanza n. 23095 del 26 agosto 2024, sono intervenute per chiarire un presupposto fondamentale per la sua ammissibilità: entrambe le decisioni che negano la giurisdizione devono provenire da giudizi a cognizione piena, e non da procedimenti sommari come quelli cautelari.

I Fatti di Causa: Un Contratto Fotovoltaico e la Revoca degli Incentivi

La vicenda trae origine da un accordo stipulato nel 2013 tra un Comune del Sud Italia e una società energetica. L’accordo prevedeva la costruzione e gestione ventennale di sette impianti fotovoltaici da parte della società, a fronte della cessione dei crediti per incentivi energetici che il Comune avrebbe maturato nei confronti dell’ente gestore di settore. La società, in cambio, si impegnava a versare un cospicuo canone annuo all’ente locale.

Tuttavia, sette anni dopo, l’ente gestore revocava gli incentivi al Comune, contestando diverse irregolarità, tra cui l’artificioso frazionamento di un impianto unico per ottenere benefici maggiori. A seguito di ciò, l’ente gestore interrompeva l’erogazione dei fondi e, di riflesso, la società energetica sospendeva il pagamento del canone. Il Comune, allora, dichiarava risolto il contratto per inadempimento.

Il Labirinto Giudiziario e il Conflitto di Giurisdizione

La questione si è spostata nelle aule di tribunale. Entrambe le parti hanno adito il Tribunale Ordinario con ricorsi d’urgenza (ex art. 700 c.p.c.). Il Tribunale, in questa sede cautelare, ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, ritenendo la materia una “concessione di beni e servizi pubblici” e, quindi, di competenza esclusiva del Giudice Amministrativo.

La società ha quindi impugnato la delibera di risoluzione del contratto dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). Sorprendentemente, anche il TAR ha declinato la propria giurisdizione, sostenendo che la lite non riguardava la legittimità degli atti amministrativi, ma la fase di esecuzione del contratto, materia propria del Giudice Ordinario. Trovandosi di fronte a due decisioni contrastanti, il TAR ha sollevato d’ufficio un conflitto di giurisdizione dinanzi alle Sezioni Unite della Cassazione.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha dichiarato il conflitto inammissibile, basando la propria decisione su un principio consolidato. Per poter configurare un valido conflitto di giurisdizione, è indispensabile che vi sia una “doppia declinatoria” emessa all’esito di giudizi a cognizione piena.

La decisione del Tribunale Ordinario, essendo stata pronunciata in una sede cautelare, è intrinsecamente provvisoria e inidonea ad acquisire l’efficacia del giudicato. Un provvedimento cautelare, infatti, non definisce la causa nel merito in modo stabile e definitivo. Ciò significa che lo stesso giudice, nel successivo giudizio di merito (a cognizione piena), non sarebbe vincolato dalla propria precedente valutazione sulla giurisdizione e potrebbe riesaminare la questione. Poiché manca una delle due decisioni definitive richieste dalla legge, il presupposto per sollevare il conflitto non sussiste.

Le Conclusioni

L’ordinanza ribadisce un principio fondamentale di economia processuale e certezza del diritto. Il regolamento di giurisdizione è uno strumento eccezionale, da utilizzare solo quando si è creato un vero e proprio stallo decisionale tra giudici che si sono pronunciati in via definitiva. Consentire che un conflitto venga sollevato sulla base di una decisione provvisoria e non vincolante, come quella cautelare, aprirebbe la porta a un uso prematuro e improprio di questo istituto, ingolfando la Suprema Corte e ritardando la risoluzione delle controversie. La decisione impone quindi alle parti e ai giudici di attendere che la questione della giurisdizione sia affrontata e decisa in un giudizio di merito prima di poter, eventualmente, sollevare il conflitto.

Quando si verifica un conflitto negativo di giurisdizione?
Si verifica quando due giudici appartenenti a ordini diversi (ad esempio, uno civile e uno amministrativo) dichiarano entrambi di non avere la competenza (giurisdizione) per decidere la stessa causa, creando una situazione di stallo per il cittadino.

Perché un provvedimento cautelare non può fondare un conflitto di giurisdizione?
Perché un provvedimento cautelare è una decisione provvisoria e urgente, non definitiva. Non acquisisce l’efficacia del giudicato, il che significa che il giudice del merito non è vincolato da quella prima valutazione sulla giurisdizione e può riesaminarla. Per un valido conflitto, servono due decisioni che abbiano carattere di stabilità e definitività.

Qual è la conseguenza se il conflitto di giurisdizione viene sollevato in modo non corretto?
La Corte di Cassazione lo dichiara inammissibile, come avvenuto nel caso di specie. Questo significa che la Corte non entra nel merito di quale giudice abbia la giurisdizione, ma si limita a constatare la mancanza dei presupposti processuali per la sua decisione. La causa dovrà quindi proseguire il suo corso ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 23095 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 23095 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/08/2024

Oggetto: conflitto negativo di giurisdizione – conflitto sollevato dal TAR dopo la declinatoria pronunciata dal GO all’esito d’un giudizio cautelare inammissibilità.

O R D I N A N Z A

sul conflitto negativo di giurisdizione n. 4062/24, proposto dal TAR per la Calabria con ordinanza 19 febbraio 2024 n. 253 nel giudizio pendente tra

-) Curatela del fallimento della RAGIONE_SOCIALE , in persona del curatore fallimentare, domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore, difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

-) Comune di Villapiana , in persona del Sindaco pro tempore , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– resistente – udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28 maggio 2024 dal AVV_NOTAIO;

viste le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale AVV_NOTAIOssa NOME COGNOME ;

FATTI DI CAUSA

Nel 2013 il Comune di Villapiana (CS) stipulò con la società RAGIONE_SOCIALE (che fallirà nelle more del presente giudizio, e la cui posizione sarà coltivata dalla curatela fallimentare) un contratto in virtù del quale:

-) il Comune affidò alla RAGIONE_SOCIALE la costruzione e la gestione ventennale di sette impianti fotovoltaici;

-) il Comune si obbligò a cedere alla RAGIONE_SOCIALE i crediti che avrebbe maturato nei confronti della società RAGIONE_SOCIALE, in virtù delle norme incentivanti la produzione di energia da fonti rinnovabili;

-) la COGNOME si obbligò al pagamento di un canone annuo di euro 428.000. Dopo la stipula del contratto la RAGIONE_SOCIALE ammise il Comune alla fruizione dei benefìci previsti dalla normativa di settore, sotto forma di contributi in denaro; il relativo credito fu ceduto dal Comune alla COGNOME, e da questa alla banca che aveva finanziato la costruzione dell’impianto.

La RAGIONE_SOCIALE iniziò ad accreditare i contributi direttamente alla banca.

Sette anni dopo la stipula del contratto , all’esito di una ‘verifica’ protrattasi per quasi quattro anni, la RAGIONE_SOCIALE revocò l’ammissione del Comune di Villapiana alla fruizione degli incentivi. Contestò al Comune:

di non essere il reale ‘respo n sabile degli impianti’, avendone affi data la integrale gestione alla RAGIONE_SOCIALE;

di avere realizzato l’impianto su fondi che non erano ancora di proprietà del Comune al momento della domanda di concessione degli incentivi (lo sarebbero divenuti, infatti, quindici giorni dopo);

di avere artatamente frazionato in sette parti un impianto che si sarebbe dovuto ritenere unitario, al fine di godere dei più vantaggiosi incentivi previsti per gli impianti di piccole dimensioni.

In conseguenza di questo provvedimento la RAGIONE_SOCIALE sospese l’erogazione dei benefìci; e la RAGIONE_SOCIALE sospese il pagamento del canone annuale.

Il Comune di Villapiana a dicembre del 2021, dichiarando di avvalersi della clausola risolutiva espressa contenuta nella convenzione stipulata con la RAGIONE_SOCIALE, recedette dal contratto contestando alla RAGIONE_SOCIALE l’inadempimento delle obbligazioni da esso scaturenti.

Nel 2022 sia la RAGIONE_SOCIALE, sia il Comune di Villapiana, ricorsero ex art. 700 c.p.c. al Tribunale di Castrovillari.

La prima chiese un provvedimento che in via d’urgenza ‘disapplicasse’ la delibera con la quale l’amministrazione comunale aveva invocato la risoluzione automatica del contratto; imponesse al Comune di pattuire ( sic ) con la RAGIONE_SOCIALE un nuovo piano economico finanziario ed individuare un trader diverso dalla GSE.

I l secondo chiese un provvedimento che in via d’urgenza ordinasse alla RAGIONE_SOCIALE il rilascio delle aree ove sorgevano gli impianti fotovoltaici.

Con ordinanza 22.11.2022 il Tribunale di Castrovillari, riuniti i due ricorsi cautelari, dichiarò il proprio difetto di giurisdizione su entrambe le domande. Ritenne che la controversia aveva ad oggetto la ‘ concessione di beni e servizi pubblici ‘, e fosse pertanto riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, lettere (b) e (c), c.p.a..

Il 30.11.2022 la COGNOME impugnò dinanzi al TAR della Calabria la suddetta delibera del Comune di Vallepiana; ne chiese la sospensione in via cautelare, e la condanna del Comune:

-) a ‘ rideterminare le condizioni del rapporto concessorio’ ;

-) a recuperare dalla RAGIONE_SOCIALE i proventi derivanti dalla cessione di energia avvenuta dopo che il RAGIONE_SOCIALE ebbe revocato l’ammissione del Comune agli incentivi;

-) a stipulare nuovi accordi con la RAGIONE_SOCIALE.

Il TAR Calabria con ordinanza 19.2.2024 n. 253 ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione. Ha rilevato che la controversia tra la RAGIONE_SOCIALE (e, per essa, il fallimento) e il Comune aveva ad oggetto l’esecuzione del contratto, non la legittimità dei provvedimenti che condussero alla sua stipula, e che di conseguenza andava devoluta al giudice ordinario.

Il Procuratore Generale ha chiesto dichiararsi l’ inammissibilità del conflitto. Ambo le parti hanno depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il conflitto è inammissibile, alla luce del consolidato principio secondo cui: ‘ ai fini della configurabilità di un conflitto negativo di giurisdizione, suscettibile di essere risolto tramite regolamento di giurisdizione d’ufficio, ai sensi degli artt. 59, comma 3, della l. n. 69 del 2009, e 11, comma 3, c.p.a., occorre una doppia declinatoria di giurisdizione, con decisioni emesse all’esito di giudizi a cognizione piena, con la conseguenza che è inammissibile il regolamento di giurisdizione allorquando una delle due sia stata pronunciata, come nella fattispecie, in sede cautelare ‘ ( ex multis , Sez. U – , Ordinanza n. 26988 del 14/09/2022,; Sez. U – , n. 4297 del 10/02/2022,; Sez. U, n. 23224 del 15/11/2016,; Sez. U, n. 5356 del 07/03/2011,).
Un provvedimento cautelare, infatti, è insuscettibile di acquisire l’efficacia del giudicato: pertanto, anche se quel provvedimento errasse nella individuazione del giudice dotato di giurisdizione, tale statuizione non impedirebbe al giudice del merito di correggerla.

Non è luogo a provvedere sulle spese, in considerazione della natura officiosa sollevato conflitto sollevato dal Tar.

P.q.m.

(-) dichiara inammissibile il conflitto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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