Conflitto di giurisdizione: quando è inammissibile?

Un dipendente pubblico, dopo aver visto respinta dal TAR la sua azione contro il silenzio dell’amministrazione su una richiesta di pagamento, si è rivolto al giudice ordinario chiedendo direttamente la condanna al pagamento. Quest’ultimo ha sollevato un conflitto di giurisdizione. La Corte di Cassazione ha dichiarato il conflitto inammissibile, chiarendo che non si trattava di una riproposizione della stessa causa, ma di una domanda nuova e autonoma con un ‘petitum’ diverso. Pertanto, il secondo giudice avrebbe dovuto decidere sulla propria giurisdizione invece di sollevare il conflitto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Conflitto di Giurisdizione Inammissibile: Il Caso della Domanda Nuova

Navigare tra le aule di giustizia può essere complesso, specialmente quando si deve individuare il giudice competente a decidere una controversia. Una delle questioni più delicate è il conflitto di giurisdizione, che sorge quando non è chiaro se una causa debba essere trattata dal giudice ordinario o da quello amministrativo. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite chiarisce un punto fondamentale: non si può sollevare un conflitto se la domanda presentata al secondo giudice è sostanzialmente diversa da quella presentata al primo. Analizziamo insieme questo interessante caso.

I Fatti di Causa: Dalla Richiesta di Pagamento al Doppio Giudizio

La vicenda ha origine dalla richiesta di un militare che, nel 2018, aveva chiesto all’Amministrazione della Difesa la monetizzazione delle ferie maturate e non godute. Di fronte al silenzio prolungato dell’ente, il militare si è rivolto inizialmente al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). L’azione intrapresa mirava ad accertare l’illegittimità del silenzio e ad ottenere un ordine per l’Amministrazione di concludere il procedimento.

Il TAR, tuttavia, ha dichiarato il ricorso inammissibile. La motivazione? La richiesta del militare non riguardava un interesse legittimo (come la corretta azione amministrativa), bensì un diritto soggettivo di natura patrimoniale: il diritto a ricevere una somma di denaro. L’azione contro il silenzio, secondo il TAR, è prevista solo per tutelare interessi legittimi.

Successivamente, il militare ha intrapreso una nuova azione legale, questa volta davanti al Tribunale ordinario di Firenze. In questa sede, la richiesta è stata diversa: non più un’azione contro il silenzio, ma una domanda diretta a ottenere la condanna dell’Amministrazione al pagamento delle somme dovute per le ferie non godute.

La Questione del Conflitto di Giurisdizione Sollevato dal Tribunale

Di fronte a questa nuova causa, il Tribunale di Firenze, anziché pronunciarsi sulla propria competenza, ha ritenuto di sollevare un conflitto di giurisdizione dinanzi alla Corte di Cassazione. Il giudice ordinario ha ipotizzato che la controversia, riguardando il rapporto di lavoro di un militare (personale in regime di diritto pubblico), rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, a prescindere che si trattasse di diritti soggettivi o interessi legittimi. Si è creato così un potenziale stallo, con entrambi i giudici che, di fatto, declinavano la propria competenza.

La Differenza Cruciale tra le Due Azioni Legali

È fondamentale comprendere la differenza tra le due azioni intraprese:

1. Azione davanti al TAR: L’oggetto (il petitum) era ottenere una pronuncia che obbligasse l’Amministrazione a emanare un provvedimento conclusivo, superando l’inerzia.
2. Azione davanti al Tribunale Ordinario: Il petitum era ottenere direttamente la liquidazione e il pagamento di una somma di denaro, accertando il diritto di credito del lavoratore.

Questa distinzione si è rivelata decisiva per la risoluzione del caso da parte della Suprema Corte.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione, investita della questione, ha dichiarato il conflitto di giurisdizione inammissibile. La ragione è tanto semplice quanto rigorosa dal punto di vista processuale: un conflitto può essere sollevato solo quando la causa riproposta davanti al secondo giudice è la stessa per la quale il primo giudice ha già declinato la propria giurisdizione.

Nel caso di specie, la Corte ha evidenziato che la domanda presentata al Tribunale di Firenze non era una mera riproposizione di quella presentata al TAR. Si trattava, invece, di una domanda ‘nuova ed autonoma’, con un petitum e una causa petendi (le ragioni della richiesta) completamente diversi. Davanti al TAR si contestava l’inerzia procedimentale; davanti al giudice ordinario si chiedeva l’adempimento di un’obbligazione pecuniaria.

Poiché le due cause erano diverse, non sussistevano i presupposti per un conflitto. Il Tribunale di Firenze avrebbe dovuto, invece, valutare autonomamente la propria giurisdizione sulla nuova domanda. In altre parole, il giudice non può ‘passare la palla’ alla Cassazione se la controversia che ha di fronte non è identica a quella già rigettata per difetto di giurisdizione.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione offre un importante insegnamento pratico. La scelta dell’azione legale e la precisa formulazione delle domande sono cruciali per incardinare correttamente una causa. Cambiare l’oggetto della richiesta (dal ‘fare’ al ‘dare’) trasforma la causa in una controversia nuova, sulla quale il giudice successivamente adito deve pronunciarsi in autonomia.

Questa decisione ribadisce il rigore formale necessario per sollevare un conflitto di giurisdizione, evitando che tale strumento venga utilizzato per questioni che non rappresentano una vera e propria ‘riproposizione’ della medesima lite. Il giudice che si trova di fronte a una domanda nuova, anche se originata dagli stessi fatti, ha il dovere di esaminare la propria competenza senza poter investire direttamente le Sezioni Unite, garantendo così una maggiore certezza e celerità del processo.

Quando un giudice può sollevare un conflitto di giurisdizione?
Un giudice può sollevare un conflitto di giurisdizione solo quando la causa dinanzi a lui promossa costituisce una riproposizione di quella per la quale il giudice preventivamente adito aveva già dichiarato il proprio difetto di giurisdizione.

Perché il conflitto di giurisdizione in questo caso è stato dichiarato inammissibile?
È stato dichiarato inammissibile perché la domanda presentata al Tribunale di Firenze (condanna al pagamento di somme) era nuova e autonoma, con un ‘petitum’ del tutto diverso rispetto a quella presentata al TAR (accertamento dell’illegittimità del silenzio dell’amministrazione). Non trattandosi della stessa causa, mancavano i presupposti per il conflitto.

Cosa avrebbe dovuto fare il Tribunale di Firenze invece di sollevare il conflitto?
Il Tribunale di Firenze avrebbe dovuto decidere autonomamente sulla propria giurisdizione in relazione alla nuova domanda che gli era stata sottoposta. Avrebbe dovuto valutare se avesse o meno la competenza a giudicare la richiesta di pagamento, senza poter investire direttamente la Corte di Cassazione tramite il conflitto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 21642 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 21642 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 28/07/2025

Sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. r.g. 20170/2024 proposto d’ufficio dal TRIBUNALE di FIRENZE, con ordinanza n. 6691/2024 depositata il 19/09/2024 nella causa tra:

COGNOME

– ricorrente non costituito in questa fase -contro

MINISTERO DELLA DIFESA, ISTITUTO GEOGRAFICO MILITARE;

– resistenti non costituiti in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 25/03/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale chiede che la Corte dichiari inammissibile il conflitto.

Fatti di causa

Con ricorso al TAR del Lazio NOME COGNOME premesso che con istanza del

19 novembre 2018 presentata al 183° Reggimento Nembo aveva chiesto la ‘monetizzazione licenza Ordinaria Maturata e non fruita negli anni 2017 e 2018’ e che tale istanza era stata poi reiterata il 6 luglio 2022 – dedusse che in quella sede aveva chiesto, in esito al procedimento amministrativo, che venisse emanato il provvedimento di riconoscimento del diritto alla liquidazione del trattamento economico sostitutivo delle ferie non godute. Al riguardo allegò che in data 23 novembre 2022 aveva presentato un’ul teriore istanza per conoscere l’esito del procedimento amministrativo stante il vano decorso di quattro anni dalla presentazione della domanda.
In tale situazione di fatto -ritenendo illegittimo il silenzio serbato dall’amministrazione e ravvisando nel comportamento della stessa un eccesso di potere, una illogicità e contraddittorietà manifesta ed un difetto d’istruttoria -chiese al giudice amministrativo di dichiarare il suo diritto ad ottenere il provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo avente ad oggetto l’istanza presentata il 19 novembre 2018, reiterata il 6 luglio 2022 e ancora il 24 gennaio 2023, con accertamento dell’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento amministrativo con l’emanazione del relativo provvedimento.
Il Ministero della Difesa si costituì per chiedere il rigetto del ricorso.

Con sentenza n. 16018 del 30 ottobre 2023 il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio dichiarò inammissibile il ricorso evidenziando che nella specie non si discuteva dell’omessa emanazione di atti autoritativi della P.A., ma piuttosto dell’inadempimento dell’obbligo di corrispondere somme che, se sussistente, sarebbe gravato sull’amministrazione in base alle norme che

disciplinano il rapporto di lavoro e non in base all’esercizio di una potestà pubblica.

4.1. Specificatamente il Tribunale osservò che la domanda aveva ad oggetto la tutela di una posizione di diritto soggettivo e non era perciò diretta ad accertare l’illegittimità del silenzio serbato, mancando un ‘obbligo giuridico di provvedere’ in capo al l’Amministrazione ai sensi dell’art. 2 comma 1 della legge n. 241 del 1990. Per l’effetto ritenne inammissibile il ricorso escludendo di poter procedere ad una conversione dell’azione, ai fini della trattazione in pubblica udienza con il rito ordinario. Osservò infatti che le domande proposte erano limitate alla richiesta di accertamento di illegittimità del silenzio serbato e dell’obbligo di provvedere da parte dell’Amministrazione.
Con successivo ricorso, proposto davanti al Tribunale di Firenze, quindi, NOME COGNOME chiese al Ministero della Difesa, Istituto Geografico Militare, di ‘ ritenere e dichiarare: 1. illegittima l’inerzia dell’amministrazione maturata fin dal 2018, data di presentazione dell’istanza di corresponsione delle somme dovute a titolo di indennità per ferie maturate e non godute; 2. il diritto del ricorrente di ottenere la liquidazione delle somme richieste a titolo di indennità sostitutiva delle ferie maturate e non godute, giusta istanza del 19.11.2018, reiterata in data 06.07.2022; 3. per effetto della statuizione di cui al punto n. 2, condannare l’Amministrazione alla corresponsione al Dott. NOME COGNOME delle somme dovute con interessi e rivalutazione come ope legis previsto; Con vittoria di competenze, spese ed onorari, con distrazione diretta in favore del Procuratore costituito ‘.
Il Ministero della Difesa nel costituirsi eccepì, preliminarmente, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore di quello amministrativo e contestò nel merito la fondatezza del ricorso di cui chiese il rigetto.

Il Tribunale di Firenze -ritenendo di non avere giurisdizione sulla controversia – ha sollevato conflitto ai sensi dell’art. 59, comma 3 del d.lgs. n. 69 del 2009.

In particolare ha osservato che il ricorrente aveva agito in giudizio per ottenere la corresponsione dell’indennità sostitutiva delle ferie maturate e non godute nel periodo in cui aveva ricoperto il grado di 1° Caporal Maggiore dell’Esercito Italiano e che, pertanto, in tale veste il lavoratore era sottoposto, ai sensi dell’art. 3 del d.lgs. n. 165 del 2001, alla disciplina del ‘Personale in regime di diritto Pubblico’ soggetta alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. i) D.lgs. n. 104 del 2010 e ss. mod. (Codice Processo Amministrativo) restando irrilevante, nell’ambito della giurisdizione esclusiva, la distinzione tra interesse legittimo e diritto soggettivo. La circostanza che il ricorrente COGNOME fosse nel frattempo transitato a decorrere dal 3 dicembre 2018 nei ruoli civili della medesima amministrazione non refluirebbe sull’individuazione della giurisdizione nella controversia che trae il suo petitum nel preesistente status di militare, seppur poi cessato a seguito del ricordato passaggio nei ruoli civili della medesima amministrazione.
Il Procuratore generale ha concluso per l’inammissibilità del conflitto sollevato.

Il Collegio all’esito della camera di consiglio, ha riservato il deposito dell’ordinanza nel termine di sessanta giorni.

Ragioni della decisione

Il ricorso è inammissibile.

Rileva il Collegio, così condividendo le conclusioni formulate dal procuratore generale, che il TAR del Lazio, lungi dal declinare la propria giurisdizione a favore del giudice ordinario, con la sentenza n. 16018 del 2023 ha dichiarato «inammissibile» il ricorso rilevando che il ricorrente pur dedotta l’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione sull’ istanza di monetizzazione della licenza ordinaria maturata e non fruita negli anni 2017 e 2018 – aveva agito in giudizio per sentir dichiarare il suo diritto ad ottenere il provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo sussistendo l’obbligo per l’amministrazione di concludere il procedimento con il relativo provvedimento. In tale prospettiva il giudice amministrativo ha ritenuto l ‘azione «inammissibile» sull’assunto che «il silenzio inadempimento -tutelabile con l’azione ex art. 31 e 117 c.p.a. può formarsi unicamente in ordine a un’attività amministrativa incidente su posizioni di interesse legittimo e non già nell’ipotesi in c ui venga chiesto il soddisfacimento di posizioni aventi natura sostanziale di diritto soggettivo».
Tanto premesso, rileva il Collegio che NOME COGNOME nel proporre ricorso davanti al Tribunale di Firenze non ha fatto valere il suo interesse alla conclusione del procedimento amministrativo avviato con l’istanza predetta -come aveva fatto agendo davanti al TAR – ma ha chiesto piuttosto che si accerti il suo diritto ad ottenere « la liquidazione delle somme richieste a titolo di indennità di ferie maturate e non godute» e la condanna dell’amministrazione «alla corresponsione… delle somme dovute».
Specificatamente davanti al TAR ci si è doluti dell’inerzia e si è chiesto di accertare ‘1. il diritto del ricorrente ad ottenere il provvedimento conclusivo del procedimento amministrativo avente ad oggetto l’istanza presentata in data 19.11.2018, reiterata in data 06.07.2022 e 24.01.2023; 2. l’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento amministrativo con l’emanazione del relativo provvedimento; 3. per effetto, delle statuizioni di cui a punti n. 1 e n. 2, l’obbligo dell’Amministrazione di concludere il procedimento amministrativo entro il termine che il T.A.R. vorrà indicare a tutela dei diritti del ricorrente.’
4.1. Davanti al Tribunale di Firenze, invece, seppure sulla base di analoghe premesse in fatto ed in diritto, si è chiesto di ‘ritenere e dichiarare:

illegittima l’inerzia dell’amministrazione maturata fin dal 2018, data di presentazione dell’istanza di corresponsione delle somme dovute a titolo di indennità per ferie maturate e non godute;

il diritto del ricorrente di ottenere la liquidazione delle somme richieste a titolo di indennità sostitutiva delle ferie maturate e non godute, giusta istanza del 19.11.2018, reiterata in data 06.07.2022;

per effetto della statuizione di cui al punto n. 2, condannare l’Amministrazione alla corresponsione al Dott. NOME COGNOME delle somme dovute con interessi e rivalutazione come ope legis previsto’.

4.2. Nella prospettiva di ottenere la condanna dell’amministrazione al pagamento di quanto dovuto per ferie non godute, poi, è stata sollecitata ‘l’ammissione di una c.t.u. affinché il nominando C.T.U. accerti il quantum dovuto dall’Amministrazione al Dott. NOME COGNOME per indennità sostitutiva

per ferie maturate e non godute per il periodo indicato dal ricorrente nell’istanza in atti.’

4.3. Si tratta, all’evidenza, di un petitum del tutto diverso da quello già oggetto della controversia davanti al giudice amministrativo con la conseguenza che non è possibile ravvisare un contrasto tra le due diverse controversie in ordine alla giurisdizione che legittimi il giudice successivamente adito a sollevare il conflitto. 5. Ne consegue che il Tribunale di Firenze avrebbe dovuto considerare che le domande nei due giudizi erano state prospettate in maniera diversa e presa in esame quella davanti a lui proposta ben avrebbe potuto valutarne la riconducibilità alla propria giurisdizione se del caso declinandola.
6. In caso di pronuncia che declini la giurisdizione del giudice amministrativo in favore di quello ordinario, infatti, il giudizio prosegue ritualmente innanzi a quest’ultimo qualora il relativo atto processuale contenga la trascrizione integrale del ricorso originario ed il necessario adattamento del “petitum” alla diversa natura del processo civile (cfr. Cass. 23/03/2021 n.8088). Tuttavia ai sensi dell’art. 59 della legge n. 69 del 2009 il conflitto in tanto può essere sollevato dal giudice successivamente adito, in quanto oltre a ricorrerne gli altri requisiti (la tempestività della riproposizione della domanda; il non superamento del termine preclusivo della prima udienza; la mancanza di pronuncia delle Sezioni Unite nel processo, sulla questione di giurisdizione) la causa dinanzi a lui promossa costituisca riproposizione di quella per la quale il giudice preventivamente adito aveva dichiarato il proprio difetto di giurisdizione. Ove, invece, si sia di fronte alla proposizione di una nuova ed autonoma domanda, di contenuto diverso da quella azionata nel precedente giudizio, il giudice adito
successivamente, non può investire direttamente le Sezioni Unite della S.C. ai fini della risoluzione della questione di giurisdizione ed è invece tenuto a statuire sulla stessa (cfr. Cass. s.u. 17/07/2018 n. 19045).

Orbene, nella specie, la domanda di condanna al pagamento delle somme che è stata formulata solo nel giudizio davanti al Tribunale di Firenze è nuova ed autonoma ed inoltre ben avrebbe potuto essere avanzata già davanti al giudice amministrativo che, come peraltro il Tribunale assume, ne abbia giurisdizione esclusiva.

In conclusione, il Tribunale avrebbe dovuto declinare la sua giurisdizione e certo non sussistevano le condizioni per sollevare il conflitto che perciò è inammissibile.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso. Così deciso in Roma il 25 marzo 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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