Conflitto di giurisdizione: Giudice Ordinario decide

Un Comune agisce in giudizio contro un privato per l’occupazione illegittima di un terreno sdemanializzato. A seguito di un conflitto di giurisdizione tra Tribunale Ordinario e Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), la Corte di Cassazione stabilisce la competenza del Giudice Ordinario. La decisione si fonda sul principio che l’ente pubblico, in questo caso, non ha agito esercitando un potere autoritativo, ma come un soggetto privato per tutelare un diritto patrimoniale derivante da un accordo di natura privatistica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Conflitto di Giurisdizione: Quando il Comune Agisce come Privato, Decide il Giudice Ordinario

Il riparto di competenze tra Giudice Ordinario e Giudice Amministrativo rappresenta uno dei nodi cruciali del nostro sistema legale. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite chiarisce un importante principio: quando un ente pubblico agisce per la tutela di un bene ormai parte del suo patrimonio privato, senza esercitare poteri autoritativi, la controversia rientra nella sfera del Giudice Ordinario. Questo caso risolve un conflitto di giurisdizione sorto in una causa per l’occupazione di un terreno.

I Fatti di Causa: Un Terreno Conteso tra Pubblico e Privato

La vicenda ha origine nel 2009, quando un Comune cita in giudizio un privato cittadino dinanzi al Tribunale civile. L’oggetto del contendere è un appezzamento di terreno che, secondo l’ente, era occupato abusivamente dal convenuto. Il terreno, in origine bene demaniale gravato da usi civici, era stato oggetto di un provvedimento di ‘sdemanializzazione’ nel 2006, entrando a far parte del patrimonio disponibile del Comune e diventando quindi alienabile.

Il Comune aveva tentato di vendere il terreno proprio all’occupante, ma a seguito del mancato accordo sul prezzo e della scadenza dei termini, aveva deciso di agire legalmente chiedendo:

1. La risoluzione della promessa di vendita.
2. La restituzione del terreno.
3. Il risarcimento dei danni per la mancata alienazione.
4. Il pagamento dei frutti percepiti indebitamente dall’occupante.

Il Conflitto di Giurisdizione: Tribunale Ordinario vs. TAR

Il Tribunale civile, inizialmente adito, declina la propria giurisdizione. Secondo il primo giudice, la controversia, avendo origine da una procedura di alienazione di un bene pubblico non ancora del tutto conclusa (poiché il prezzo era stato contestato), doveva essere trattata dal Giudice Amministrativo.

La causa viene quindi riassunta dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). Quest’ultimo, tuttavia, solleva un conflitto di giurisdizione negativo, ritenendo a sua volta di non essere competente. Il TAR osserva che il Comune non stava esercitando un potere di supremazia o di autotutela, tipico dell’azione amministrativa, ma stava utilizzando strumenti di diritto privato per tutelare un bene ormai uscito dal demanio pubblico.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Investita della questione, la Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha dato ragione al TAR, dichiarando la giurisdizione del Giudice Ordinario. La Corte ha basato la sua decisione sull’analisi del ‘petitum sostanziale’, ovvero la reale natura della pretesa avanzata dal Comune.

Il ragionamento della Corte si articola su due punti fondamentali:

1. Natura della Posizione Giuridica: Il Comune non agiva in una posizione di supremazia, ma paritaria a quella di un privato. Le sue richieste (risoluzione contrattuale, restituzione, risarcimento) sono tipiche del diritto civile e non coinvolgono l’esercizio di un potere pubblico discrezionale.
2. Natura del Bene: Il bene oggetto di causa, a seguito della sdemanializzazione, era entrato a far parte del patrimonio disponibile dell’ente. La controversia, quindi, non riguardava la gestione di un bene pubblico o una concessione amministrativa, ma la tutela di un bene patrimoniale privato.

La Corte ha specificato che la giurisdizione si determina in base alla ‘causa petendi’, cioè ai fatti e al rapporto giuridico dedotti in giudizio. In questo caso, il rapporto era un accordo di diritto privato (la promessa di vendita) e il suo inadempimento. Di conseguenza, le relative azioni legali rientrano a pieno titolo nella competenza del Giudice Ordinario.

Le Conclusioni

L’ordinanza stabilisce un principio chiaro e di grande rilevanza pratica. Anche quando una delle parti è un ente pubblico, la giurisdizione non è automaticamente devoluta al giudice amministrativo. È necessario guardare alla sostanza dell’azione legale: se l’ente pubblico agisce ‘iure privatorum’, ovvero come un qualsiasi soggetto privato per tutelare un diritto soggettivo di natura patrimoniale, senza esercitare poteri autoritativi, la competenza spetta al Giudice Ordinario. La decisione del Tribunale civile è stata quindi cassata e il giudizio dovrà proseguire dinanzi ad esso.

Quando sorge un conflitto negativo di giurisdizione?
Sorge quando due giudici appartenenti a ordini giurisdizionali diversi (in questo caso, ordinario e amministrativo) dichiarano entrambi di non avere la competenza a decidere sulla stessa causa, rimettendo la questione alla Corte di Cassazione.

Come si stabilisce a chi spetta la giurisdizione se una parte è un ente pubblico?
La giurisdizione si determina analizzando la natura della posizione giuridica fatta valere dall’ente. Se l’ente agisce esercitando un potere pubblico (posizione di supremazia), la competenza è del Giudice Amministrativo. Se agisce per tutelare un diritto su un piano di parità con un privato, la competenza è del Giudice Ordinario.

Perché in questo caso specifico la giurisdizione è del Giudice Ordinario?
Perché il Comune non ha agito esercitando un potere autoritativo, ma ha utilizzato strumenti tipici del diritto civile (azione di risoluzione, restituzione e risarcimento) per tutelare un bene che, tramite sdemanializzazione, era già entrato nel suo patrimonio privato. La controversia riguardava quindi l’inadempimento di un accordo di natura privatistica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 4838 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 4838 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 25/02/2025

R.G. 21128/2024

COGNOME

Rep.

C.C. 18/2/2025

conflitto negativo di giurisdizione

O R D I N A N Z A

sul conflitto negativo di giurisdizione, iscritto al numero 21128/2024 di registro generale, sollevato dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania, sezione staccata di Salerno, con ordinanza n. 1824/2024 del 9 ottobre 2024, nel procedimento vertente tra:

COMUNE DI BATTIPAGLIA;

ricorrente non costituito in questa sede contro

NOME COGNOME;

-resistente non costituito in questa sede –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18 febbraio 2025 dal Presidente NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME che ha concluso per la declaratoria di giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

1. -Con atto di citazione notificato nell’aprile 2009 , il Comune di Battipaglia ha convenuto in giudizio, dinanzi al Tribunale di Salerno -Sezione distaccata di Montecorvino Rovella, il signor NOME COGNOME ed ha proposto, nei suoi confronti, le seguenti domande: ‘ ( i ) dichiarare comunque risoluta e priva di ogni efficacia la promessa di vendita formatasi in seguito al reciproco assenso delle parti sulla futura vendita; ( ii ) r itenere il convenuto occupante abusivo e per l’effetto disporre la restituzione al Comune di Battipaglia, quale prop rietario, dell’appezzamento di terreno di mq 8.137 sito in l ocalità ‘Difesa Nuova’ del Comune di Pontecagnano; ( iii ) ritenere in ogni caso il convenuto occupante sine titulo del terreno sopra descritto e per l’effetto condannarlo all’immediat o rilascio in favore del proprietario Comune di Battipaglia; ( iv ) condannare il convenuto al ristoro dei danni tutti subiti per la mancata alienazione dell’immobile e per la mancata rendita a far data dalla intervenuta sdemanializzazione fino alla restituzione con interessi e rivalutazione monetaria da quantificarsi mediante c.t.u. o, in mancanza, con equo apprezzamento del giudice adito; ( v ) condannare il convenuto al pagamento dei frutti indebitamente percepiti per la illegittima occupazione a decorrere dall’annata agraria 1992, fino alla sdemanializzazione, oltre interessi e rivalutazione monetaria, il tutto da quantificarsi mediante c.t.u. o, in mancanza, con equo apprezzamento del g iudice adito’.
A sostegno delle domande proposte, l’attore, premessa la natura originariamente demaniale del bene oggetto di causa , ha, tra l’altro, dedotto che, con decreto del 18 dicembre 2006, il Comune fu autorizzato a procedere alla sdemanializzazione delle terre collettive gravate

da usi civici e situat e in località INDIRIZZO‘ ai fini della successiva alienazione. C on raccomandata prot. n. 71646 dell’8 ottobre 2008, il Comune comunicò al Gonnella la volontà di procedere all’alienazione del terreno al prezzo stabilito dall’Agenzia del territorio, pari ad euro 150.371,36, invitandolo a far pervenire, entro il 31 dicembre 2008, espressa volontà di acquisto, con l’avvertenza che , in mancanza, si sarebbe proceduto ad azione di reintegra al patrimonio comunale del bene abusivamente occupato. Poiché il termine era spirato senza che il convenuto facesse alcunché, il Comune prese atto della rinuncia all’acquisto e diffidò il convenuto, invitandolo a riconsegnare il fondo entro il 20 gennaio 2009.
Nel giudizio dinanzi al giudice ordinario si è costituito il convenuto, chiedendo il rigetto delle domande proposte dal Comune di Battipaglia.

-Il Tribunale di Salerno, con sentenza n. 2010/2022, pubblicata in data 6 giugno 2022, ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Il Tribunale di Salerno ha dato rilievo al fatto che non era stata conclusa la fase procedimentale, in quanto il convenuto aveva contestato la determinazione del prezzo del bene effettuata dall’amministrazione, essendo basata su un parere reso dall’Agenzia del territorio a distanza di tempo ed in assenza di sopralluogo. Secondo il Tribunale ordinario, la controversia rientrerebbe nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, essendo riconducibile al l’ipotesi di cui alla lettera b) del comma 1 dell’art. 133 cod. proc. amm.
-Riassunta la causa dinanzi al Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione staccata di Salerno, il giudice ad quem ha, a sua volta, dubitato della propria giurisdizione e, con ordinanza n. 1824/2024 in data 9 ottobre 2024, ha sollevato conflitto negativo.

Escluso che si verta in materia di concessione di beni pubblici, il Tribunale amministrativo confliggente ha dato rilievo al fatto che sono in contesa beni oggetto di sdemanializzazione, rispetto ai quali non vi

è stato l’esercizio del potere di autotutela da parte dell’ente pubblico. Il TAR afferma che il Comune ha agito spendendo la stessa situazione giuridica soggettiva che avrebbe il privato, non già una posizione di supremazia nei confronti di quest’ultimo .

-Il conflitto è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi degli artt. 375, secondo comma, numero 4, 380bis. 1 e 380ter cod. proc. civ.

-Il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte, chiedendo che venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Secondo l’Ufficio del Procuratore generale, si è in presenza di una controversia tipicamente privatistica avente ad oggetto la risoluzione della promessa di vendita del Comune, l’accertamento che il privato è occupante abusivo con conseguente restituzione del bene, il risarcimento del danno e la condanna del privato al pagamento dei frutti indebitamente percepiti.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-Preliminarmente, occorre dare atto che il conflitto è stato sollevato tempestivamente dal Tribunale amministrativo regionale della Campania, sezione staccata di Salerno.

Risulta, infatti, che, alla prima udienza, svoltasi il 20 febbraio 2024, il TAR, adito in riassunzione, non ha potuto sollevare il conflitto di giurisdizione, avendo rilevato una questione di nullità della notificazione dell ‘ atto introduttivo, quindi una ragione di irregolarità del contraddittorio instaurato dal Comune di Battipaglia nei confronti del signor COGNOME.

Disposta la rinnovazione della notificazione del ricorso, il conflitto è stato sollevato ritualmente in esito alla successiva udienza dell’8 ottobre 2024, una volta regolarmente costituito il rapporto processuale con il resistente.

È esatto che l’art. 11, comma 3, cod. proc. amm. richiede, ai fini della rituale proposizione del conflitto di giurisdizione da parte del giudice amministrativo davanti al quale il giudizio è riproposto, che il conflitto sia sollevato ‘ alla prima udienza ‘. Ai sensi della citata disposizione, l ‘elevazione, da parte del giudice ad quem , del conflitto negativo di giurisdizione non può superare la barriera temporale della prima udienza. Lo scopo della norma è quello di evitare che la questione di giurisdizione si trascini oltre la soglia di ingresso del giudizio.
Poiché la questione della nullità della notificazione del ricorso con cui il giudizio sia stato riassunto riguarda la corretta costituzione del rapporto processuale, tale questione deve essere esaminata prima di quella concernente il dubbio sulla giurisdizione, il quale presuppone pur sempre l ‘ instaurazione di un valido contraddittorio tra le parti (Cass., Sez. Un., 4 febbraio 2016, n. 2201).

Al riguardo, va rammentato che l’esigenza d i definire e individuare subito il plesso munito di competenza giurisdizionale non può andare disgiunta dalla completezza del sistema delle garanzie della difesa e dal rispetto del contraddittorio tra le parti. Un processo non giusto, perché carente sotto il profilo delle garanzie, non è conforme al modello costituzionale, quale che sia la sua durata (Corte cost., sentenze n. 96 del 2024, n. 116 e n. 67 del 2023, n. 111 del 2022 e n. 317 del 2009).

Da tanto consegue che , ai sensi dell’art. 11, comma 3, cod. proc. amm., il giudice amministrativo, se rileva un difetto nella rituale instaurazione del contraddittorio dipendente dalla nullità della notificazione del ricorso in riassunzione successivamente alla declinatoria del primo giudice, ben può, e anzi deve, differire all’udienza successiva alla rinnovazione della notificazione l’esame, nel contraddittorio delle parti, della questione della propria giurisdizione e, quindi, non perde il potere di soll evare, all’esito della seconda udienza, il conflitto negativo di giurisdizione, essendo questa la prima a contraddittorio integro.
.

2. -Passando al fondo della questione sollevata in sede di conflitto, occorre ricordare che la giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass., Sez. Un., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass., Sez. Un., 24 gennaio 2024, n. 2368).
Tanto premesso, guardando all’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e fatta valere dal Comune sulla scorta dei fatti allegati, è evidente che si verte al di fuori della materia della concessione dei beni pubblici. Il Comune, infatti, per un verso, ha prospettato, non già l’avvenuta conclusione di un accordo di diritto pubblico, bensì l’ intervenuta formazione di un accordo di diritto privato tra esso e il resistente su un bene oggetto di previa sdemanializzazione; e , per l’altro verso, ha ded otto l’inadempimento di quest’ ultimo.
E poiché non viene in rilievo l’esercizio di atti autoritativi o di autotutela e il Comune non ha speso alcuna posizione di supremazia nei confronti del privato, ma ha fatto valere i rimedi a tutela di un bene appartenen te al suo patrimonio previo accertamento dell’assenza di alcun titolo alla detenzione o al possesso da parte del privato, la causa rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.

In fattispecie analoga, nella quale la controversia non involgeva ‘ l ‘ interpretazione della convenzione di base ‘ , né implicava ‘ il vaglio di legittimità di provvedimenti autoritativi anteriori ad essa ‘ , ma ben diversamente concerneva ‘le contestazioni della debenza dei corrispettivi e del rilascio dell’area ‘, questa Corte regolatrice (Cass., Sez. Un., 19

settembre 2023, n. 26853) ha affermato che ‘ rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di uso di un bene anche se privato e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo, l ‘ individuazione del soggetto debitore, la domanda di rilascio dell’immobile (che si assume abusivamente detenuto) e di risarcimento dei danni, non essendo in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e non sussistendo, in ordine alla determinazione del predetto corrispettivo, alcun potere discrezionale della P.A. ‘ .
-Sulle conformi conclusioni scritte del Pubblico Ministero, è dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Va, di conseguenza, cassata la pronuncia declinatoria del Tribunale di Salerno.

-Non v’è luogo a pronuncia sulle spese, trattandosi di regolamento d’ ufficio nel quale le parti non hanno svolto attività difensiva.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; cassa la pronuncia declinatoria del Tribunale di Salerno, dinanzi al quale rimette le parti nel termine di legge.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 18 febbraio 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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