Conflitto di giurisdizione: chi decide sui canoni?

Una società di costruzioni ha contestato una richiesta di pagamento da parte di un ente locale per oneri relativi a un diritto di superficie. A seguito di un conflitto di giurisdizione sollevato dal Tribunale Amministrativo, la Corte di Cassazione ha stabilito che la competenza spetta al giudice ordinario, poiché la disputa verte su una pretesa puramente patrimoniale (un corrispettivo) e non mette in discussione l’esercizio del potere della pubblica amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Conflitto di giurisdizione: il giudice ordinario decide sui canoni di superficie

Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha affrontato un importante conflitto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo, chiarendo a chi spetta la competenza nelle controversie relative al pagamento di corrispettivi per la concessione di diritti di superficie in ambito di edilizia convenzionata. La decisione sottolinea un principio fondamentale: se la disputa è di natura puramente patrimoniale e non investe l’esercizio del potere pubblico, la giurisdizione appartiene al giudice ordinario.

I Fatti del Caso: Una Richiesta di Pagamento Contesa

La vicenda trae origine dalla domanda di un’impresa di costruzioni che si era opposta a un’ordinanza dirigenziale emessa da un Comune. Con tale atto, l’ente locale richiedeva il pagamento di un’integrazione degli oneri connessi alla concessione di un diritto di superficie su un’area destinata a edilizia popolare.

Inizialmente, l’impresa si era rivolta al Tribunale civile, il quale, tuttavia, aveva declinato la propria giurisdizione in favore del giudice amministrativo. La causa veniva quindi riassunta dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), che, a sua volta, sollevava d’ufficio un conflitto negativo di giurisdizione, ritenendo che la controversia spettasse al giudice ordinario. Da qui, la questione è giunta all’esame delle Sezioni Unite della Cassazione.

Il Conflitto di Giurisdizione: Tempistica e Merito

La questione sottoposta alla Suprema Corte era duplice. In primo luogo, si doveva verificare la tempestività della sollevazione del conflitto da parte del TAR, avvenuta formalmente alla seconda udienza. In secondo luogo, era necessario stabilire quale fosse il giudice munito di giurisdizione per decidere nel merito.

Sulla tempestività, la Cassazione ha chiarito che il limite della “prima udienza”, previsto dal Codice del Processo Amministrativo per sollevare il conflitto, deve intendersi come la prima udienza di effettiva trattazione della causa. Nel caso specifico, la prima udienza era stata puramente interlocutoria, poiché il fascicolo processuale era incompleto. Di conseguenza, il giudice non era in condizione di valutare la propria giurisdizione. La sollevazione del conflitto alla successiva udienza, una volta integrata la documentazione, è stata quindi ritenuta tempestiva.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Nel merito, la Corte ha sposato la tesi del giudice amministrativo. Il criterio per determinare la giurisdizione è quello del petitum sostanziale, ovvero l’oggetto reale della domanda. Nel caso in esame, la società costruttrice non contestava la legittimità del provvedimento di concessione o l’esercizio del potere discrezionale del Comune, ma unicamente l’esistenza e l’ammontare della pretesa economica avanzata dall’ente.

La controversia, quindi, riguardava un corrispettivo di natura patrimoniale. Secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, le cause relative a “indennità, canoni ed altri corrispettivi”, anche se inserite in un rapporto di concessione, sono espressamente escluse dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo e devolute a quella del giudice ordinario. L’oggetto del contendere non era l’esercizio di un potere pubblico, ma la verifica di un’obbligazione di natura privatistica.

Le Conclusioni

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, rimettendo le parti dinanzi al Tribunale civile. Questa ordinanza rafforza il principio secondo cui, quando la Pubblica Amministrazione agisce reclamando il pagamento di somme e il privato contesta la debenza di tali importi senza mettere in discussione l’atto autoritativo a monte, la controversia ha natura paritetica e rientra nella sfera di competenza del giudice ordinario, giudice naturale dei diritti e delle obbligazioni.

A quale giudice spetta decidere una controversia sul pagamento di oneri per la concessione di un diritto di superficie?
Spetta al giudice ordinario, a meno che non si contesti la legittimità dell’atto amministrativo di concessione o il potere discrezionale dell’ente pubblico. Se la disputa riguarda solo l’esistenza e l’ammontare del corrispettivo, la giurisdizione è ordinaria.

Entro quale momento il giudice amministrativo può sollevare d’ufficio il conflitto di giurisdizione?
Il conflitto può essere sollevato fino alla “prima udienza”, che la Corte di Cassazione interpreta come la prima udienza di effettiva trattazione e discussione del merito della causa, non le udienze preliminari con funzioni meramente organizzative.

Perché in questo caso la giurisdizione non è del giudice amministrativo, nonostante si parli di una concessione pubblica?
Perché la controversia non mette in discussione il rapporto di concessione in sé, né l’esercizio di un potere autoritativo da parte del Comune. Riguarda esclusivamente la contestazione di una pretesa patrimoniale (un corrispettivo), che rientra nelle cause su “canoni ed altri corrispettivi” devolute al giudice ordinario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 6533 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 6533 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 11/03/2025

ORDINANZA

sul regolamento di giurisdizione iscritto al n. 18580/2024 proposto d’ufficio dal:

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA SICILIA – SEZIONE STACCATA DI CATANIA, con ordinanza n. 2976 del 5/9/2024, nella causa tra:

RAGIONE_SOCIALE CONVENZIONATA RAGIONE_SOCIALE

– ricorrente non costituita in questa fase –

contro

COMUNE DI PATERNÒ, in persona del Sindaco pro-tempore , rappresentato e difeso dagli avv.ti NOME COGNOME (EMAILordineavvocaticataniaEMAIL), NOME COGNOME (EMAILordineavvocaticataniaEMAILit) e NOME. CUOMO (EMAILordineavvocaticataniaEMAILit);

– controricorrente –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/2/2025 dal Consigliere dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Con ordinanza n. 2976 resa in data 5/9/2024 il Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione a seguito della sentenza n. 642 del 9/2/2018 con la quale il Tribunale civile di Catania ha declinato, in favore del giudice amministrativo, la propria giurisdizione sulla domanda proposta dalla ditta RAGIONE_SOCIALE ai fini dell’annullamento dell’ordinanza dirigenziale n. 43 emessa dal Comune di Paternò in data 3/7/2013 per il pagamento, da parte della RAGIONE_SOCIALE, di un’integrazione degli oneri connessi al procedimento di espropriazione (e di successiva concessione del diritto di superficie alla società opponente) di un lotto di terreno sul quale l’RAGIONE_SOCIALE aveva realizzato taluni alloggi di edilizia popolare successivamente ceduti a terzi.
A fondamento della decisione assunta, il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania ha rilevato come, sulla base dell’insegnamento della giurisprudenza di legittimità, in caso di contestazione di un provvedimento ingiuntivo connesso al pagamento di oneri a carico del privato, senza alcun coinvolgimento critico dell’esercizio del potere da parte dell’autorità

amministrativa, la giurisdizione spetta al giudice ordinario, dovendo trovare sul punto applicazione l’art. 133 c.p.a., comma 1, lett. b), nella parte in cui esclude dall’attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione delle controversie «concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi».

Quanto alla tempestività della sollevazione d’ufficio del conflitto di giurisdizione (in considerazione di quanto previsto dall’art. 11, co. 3, c.p.a.), il giudice amministrativo ha rilevato di provvedere nel rispetto di tale norma (pur se, formalmente, nella seconda udienza fissata), tenuto conto che, in occasione della prima udienza, il giudice, «pur non evidenziando dubbi circa la giurisdizione di questo Tribunale Amministrativo», si è limitata a rilevare l’incompletezza del fascicolo processuale, onerando il Comune di Paternò di provvedere alla necessaria integrazione di esso; tale incompletezza del fascicolo processuale, in quanto di per sé tale da impedire la reale trattazione e decisione della causa, aveva precluso al giudice di valutare, non solo il merito, ma anche la sussistenza della propria giurisdizione, sì che solo nella seconda udienza (all’esito della quale è stato assunto il provvedimento di sollevazione del conflitto di giurisdizione), la trattazione della controversia è stata adeguatamente assistita dal necessario supporto documentale, con la conseguenza che, «nel caso concreto, il limite oltre il quale è precluso al giudice indicato di sollevare la questione di giurisdizione non è stato oltrepassato».
A seguito della proposizione d’ufficio del regolamento di giurisdizione dinanzi a queste Sezioni Unite, il Comune di Paternò ha depositato controricorso.

L’RAGIONE_SOCIALE non ha svolto difese in questa sede.

Il Sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione ha concluso per iscritto, invocando la dichiarazione di inammissibilità

del regolamento di giurisdizione, in considerazione della tardività con la quale il Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, aveva provveduto a sollevare il conflitto di giurisdizione.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’ordinanza n. 2976 resa in data 5/9/2024, attraverso la quale ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione, il Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, ha evidenziato come, secondo il consolidato orientamento della giurisprudenza della Suprema Corte, deve ritenersi rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie, ai sensi dell’art. 10, della l. n. 167 del 1962, come sostituito dall’art. 35, della l. n. 865 del 1971, su aree comprese nei piani per l’edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo, nonché l’individuazione del soggetto debitore, allorché non siano in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e in ordine alla determinazione del predetto corrispettivo non sussista alcun potere discrezionale della P.A. (Cass. Civ., Sez. Un., 11 ottobre 2016, n. 20419 conf. Cass. Civ., Sez. Un., 10 agosto 2011, n. 17142; Cass. Civ., Sez. Un., 5 maggio 2011, n. 9842; Cass. Civ., Sez. Un., 10 settembre 2004, n. 18257).
In particolare, secondo il giudice amministrativo, non coinvolgendo la controversia in esame alcuna interpretazione della convenzione di base, né implicando alcun vaglio di legittimità di provvedimenti autoritativi anteriori ad essa -limitandosi, ben diversamente, a riguardare la contestazione dell’effettiva sussistenza dell’obbligo di corrispondere quanto richiesto con il provvedimento gravato – contrariamente a quanto stabilito dal Tribunale civile di Catania con la sentenza n. 642 del 9/2/2018, la controversia in oggetto
esula dalla giurisdizione del giudice amministrativo rientrando, al contrario, in quella del giudice ordinario.

Ritiene il Collegio di dover preliminarmente rilevare l’ammissibilità del regolamento di giurisdizione sollevato in questa sede.

Osserva il Collegio come, secondo l’insegnamento della giurisprudenza di queste Sezioni Unite, in tema di regolamento di giurisdizione d’ufficio, l’art. 11, comma 3, c.p.a., che consente al giudice amministrativo, davanti al quale la causa sia stata riassunta, di sollevare anche d’ufficio, ‘alla prima udienza’, il conflitto di giurisdizione, dev’essere interpretato nel senso che il limite temporale oltre cui quel giudice non può sollevare il conflitto suddetto è costituito dall’udienza di discussione che, fissata ai sensi dell’art. 71 c.p.a., dà luogo alla reale trattazione e decisione della causa (Cass., Sez. U, ordinanza n. 25515 del 13/12/2016, Rv. 641785 – 01).
In particolare, detta prima udienza di discussione, non può farsi coincidere con quelle udienze di verifica preliminare e di smistamento frequenti nelle prassi processuali con funzioni meramente ordinatorie, come quella nella specie celebratasi nel corso del giudizio a quo ai fini dell’integrazione della documentazione del fascicolo processuale.

Al riguardo, queste Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., 15 maggio 2017 n. 11988) hanno avuto modo di precisare come il riferimento alla ‘ prima udienza ‘ , quale limite temporale per sollevare il conflitto di giurisdizione, riguardi la prima udienza fissata per la trattazione del merito, dovendo individuarsi la ragione ispiratrice dell’art. 59, comma 3, legge n. 69 del 2009 in quella di evitare, almeno tendenzialmente, ogni inutile dispendio di attività processuale, di modo che la competenza giurisdizionale, già individuata nella precedente sentenza, è destinata a divenire incontestabile qualora il giudice successivamente adito non evidenzi immediatamente le ragioni del proprio eventuale
dissenso, provocando l’intervento risolutore delle Sezioni Unite della Corte di cassazione (v. Cass., Sez. Un., 19 maggio 2014 n. 10922).

In ipotesi di giudizio tempestivamente riproposto, dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, davanti al giudice amministrativo, l’art. 11, co. 3, del codice del processo amministrativo indica nella prima udienza il tempo oltre il quale il giudice amministrativo non può sollevare il conflitto.

Come queste Sezioni Unite hanno già statuito con la sentenza 13 aprile 2012, n. 5873, per un verso, tale udienza è quella fissata in base all’art. 71, co. 3, c.p.a. (‘udienza per la discussione del ricorso’) e disciplinata dall’art. 73; per altro verso, la disposizione dell’art. 11, co. 3, c.p.a. va interpretata alla stregua di quella, analoga, contenuta nella legge n, 69/2009, art. 59, co. 3, (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile), ove è previsto che ‘ il giudice davanti al quale la causa è riassunta può sollevare d’ufficio tale questione fino alla prima udienza fissata per la trattazione del merito (v. anche Cass., Sez. Un., 13 dicembre 2016 n. 25515).
Ne consegue che, in tema di regolamento d’ufficio, non è ostativa al promovimento del conflitto di giurisdizione da parte del giudice amministrativo adito a seguito di translatio iudicii la circostanza che detto giudice, prima dell’udienza di discussione, abbia celebrato una (o più) camera di consiglio sulla richiesta di emanazione di misure cautelari, anche ove abbia emesso, all’esito della stessa, un provvedimento provvisorio per assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul merito del ricorso (v. Cass., Sez. Un., 2 luglio 2015 n. 13570).
Da ciò l’affermazione del principio in forza del quale, in tema di giurisdizione, la prima udienza entro cui, ai sensi dell’art. 11, comma 3, c.p.a., è consentito al giudice amministrativo, davanti al quale la

causa sia stata riassunta, di sollevare anche d’ufficio il conflitto di giurisdizione, deve essere identificata con quella di discussione che, fissata ai sensi dell’art. 71 c.p.a., dà luogo alla reale trattazione e decisione della causa (Cass., Sez. Un., 15 maggio 2017 n. 11988; Cass., Sez. Un., 20 aprile 2018 n. 9916).

11. Ne deriva che il disposto differimento della prima udienza del giudizio svoltosi dinanzi al giudice a quo (differimento nella specie giustificato dall’esigenza di integrare la completezza del fascicolo processuale) non sia nella specie valso a consumare il termine per la tempestiva sollevazione del conflitto negativo di giurisdizione da parte del giudice a quo , dovendo ritenersi che l’assenza di tutta la documentazione processuale (necessariamente destinata ad assistere il giudice ai fini della decisione) ne impedì, in concreto, l’utile esercizio del potere di provvedere sulla domanda proposta, così come l’utile esercizio dei poteri di controllo e di verifica della propria giurisdizione, ai sensi dell’art. 11, co. 3, c.p.a.
12. In breve, il positivo riscontro, alla prima udienza, dell’incompletezza del fascicolo processuale deve ritenersi circostanza tale, di per sé, da impedire in concreto, al giudice amministrativo, l’esercizio del potere di procedere utilmente alla trattazione e alla decisione della causa, precludendogli in particolare il potere di valutare (non solo il merito, ma anche) la sussistenza della propria giurisdizione; sì che l’eventuale differimento di detta prima udienza necessitata dall’esigenza di integrare la documentazione processuale impone di ritenere ancora integra la facoltà del giudice di provvedere sulla giurisdizione e, conseguentemente, di adottare, alla successiva udienza (prima udienza sostanziale ) un provvedimento volto a sollevare il conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi dell’art. 11, co. 3, c.p.a.
13. Nel merito del regolamento, ritiene il Collegio – in conformità a quanto sostenuto nell’ordinanza del Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, che ha promosso il regolamento di giurisdizione – che la giurisdizione sulla domanda oggetto della controversia in esame spetti al giudice ordinario.

14. A sostegno di tale conclusione, varrà richiamare il consolidato insegnamento della giurisprudenza di queste Sezioni Unite, ai sensi del quale le controversie promosse dall’ente concedente per il recupero degli oneri sottesi alla cessione del diritto di superficie nei confronti dei soggetti attuatori dei programmi di edilizia residenziale pubblica ex art. 35 l. n. 865 del 1971, ove non comportanti la spendita di poteri pubblicistici ma volte esclusivamente al reclamo di oneri patrimoniali, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario (Cass., Sez. U, ordinanza n. 16083 del 09/06/2021, Rv. 661538 – 01; Cass., Sez. U, sentenza n. 5423 del 26/02/2021, Rv. 660792 – 01; Cass., Sez. U, Sentenza n. 20419 del 11/10/2016, Rv. 641219 – 01).
15. Al riguardo, è appena il caso di osservare come, sulla base del criterio generale determinativo della giurisdizione correlato al petitum sostanziale , nel caso di specie, in base al contenuto della domanda originariamente introdotta dalla società ricorrente dinanzi al Tribunale civile di Catania, la controversia dovesse ritenersi, in effetti, attinente all’effettiva sussistenza e, in ogni caso, alla misura dei corrispettivi dovuti per l’assegnazione, ancorché rideterminati dal Comune di Paternò.
Pertanto, con la formulata domanda, la società opponente ha inteso contestare il carattere effettivamente dovuto e l’ammontare dei corrispettivi di cessione dei diritti di superficie sulle aree a suo tempo alla stessa concesse in conseguenza di una loro successiva revisione per la stessa società peggiorativa – ad opera del citato Comune, senza, però, rimettere in discussione il rapporto concessorio presupposto.

Così inquadrato l’oggetto della causa originariamente introdotta dinanzi al Tribunale civile di Catania, ne consegue – in consonanza con quanto osservato nell’ordinanza del Tribunale amministrativo Regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, che ha sollevato il conflitto negativo di giurisdizione – la necessaria applicazione del principio, recepito dalla costante giurisprudenza di queste Sezioni unite (cfr. Cass., Sez. U, ordinanza n. 16083 del 09/06/2021, Rv. 661538 01; Cass., Sez. U, sentenza n. 5423 del 26/02/2021, Rv. 660792 – 01; Cass., Sez. U, Sentenza n. 20419 del 11/10/2016, Rv. 641219 – 01), ai sensi del quale rientra nella giurisdizione del giudice ordinario la domanda avente ad oggetto il pagamento del corrispettivo della concessione del diritto di superficie, ai sensi dell’art. 35 della legge n. 865 del 1971, su aree comprese nei piani per l’edilizia economica e popolare e, in particolare, la quantificazione di tale corrispettivo (nonché, eventualmente, l’individuazione del soggetto debitore), allorché non siano in contestazione questioni relative al rapporto di concessione e in ordine alla determinazione del predetto corrispettivo non sussista alcun potere discrezionale della P.A.
Da ciò deriva che – diversamente da quanto ritenuto nella sentenza n. 642 del 9/2/2018 del Tribunale civile di Catania – la contestazione della legittimità della pretesa del Comune di Paternò di ottenere il pagamento di ulteriori integrazioni dei corrispettivi già pagati in precedenza dalla società assegnataria non si è venuta a collocare al di fuori del rapporto concessorio disciplinato dal citato art. 35 della legge n. 865/1971 e, quindi, la valutazione sulla sussistenza o meno di tale diritto in capo all’ente comunale attiene a una causa che rientra nella sfera della giurisdizione del giudice ordinario.
Pertanto, la controversia in oggetto non involge l’interpretazione della convenzione di base, né implica il vaglio di legittimità di provvedimenti autoritativi anteriori ad essa, ma ben

diversamente concerne la contestazione della debenza dell’ulteriore integrazione dei corrispettivi (a titolo di conguaglio o per altra causale) individuata nelle delibere comunali richiamate in ricorso.

In altri termini, la controversia avente ad oggetto la determinazione del corrispettivo dovuto dal privato per il trasferimento del diritto di diritto di superficie, nell’ambito di convenzione stipulata ai sensi della normativa che regola le espropriazioni e la successiva assegnazione delle aree da destinare ad edilizia economica e popolare (già contenuta nell’art. 10 della legge 18 aprile 1962, n.167, poi sostituito dall’art. 35 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e succ. modificazioni), può considerarsi spettante alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), c.p.a.) solo laddove sia messa in discussione la legittimità delle autoritative manifestazioni di volontà della P.A. nell’adozione del provvedimento concessorio cui la convenzione accede, della quale sia contestato ex ante il contenuto con riguardo (anche) alla determinazione del corrispettivo dovuto dal concessionario, e non siano, invece, messe in discussione ex post – come avvenuto nel caso che ci occupa – la misura del corrispettivo (con riguardo alle pattuizioni ivi contenute) o l’effettività dell’obbligazione di pagamento, ipotesi, quest’ultima, in cui la controversia deve ritenersi appartenente alla giurisdizione del giudice ordinario, avuto riguardo alla deroga prevista dallo stesso art. 133, comma 1, lett. b) c.p.c., nella parte in cui esclude dall’attribuzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la cognizione delle controversie «concernenti indennità, canoni ed altri corrispettivi».
Sulla base di tali premesse, dev’essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, al quale è altresì rimesso di provvedere alla disciplina delle spese del presente regolamento di giurisdizione.

P.Q.M.

Dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti dinanzi al Tribunale di Catania, anche ai fini della disciplina delle spese del presente regolamento di giurisdizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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