Confisca amministrativa: quando è sproporzionata?

Un’artista di strada si oppone alla confisca della sua attrezzatura per aver lavorato fuori dalla postazione assegnata. Il Tribunale ha annullato la confisca amministrativa, ritenendola una sanzione sproporzionata rispetto alla lieve entità della violazione, soprattutto in presenza di altre sanzioni meno afflittive previste dal regolamento comunale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Confisca Amministrativa: Il Tribunale Annulla la Sanzione Sproporzionata

Il potere sanzionatorio della Pubblica Amministrazione non è illimitato. Anche di fronte a una violazione accertata, le misure adottate devono sempre rispettare criteri di logica e ragionevolezza. Una recente sentenza del Tribunale di Milano offre un chiaro esempio di questo principio, annullando una confisca amministrativa perché ritenuta eccessiva e sproporzionata. Il caso riguarda un’artista di strada la cui attrezzatura era stata confiscata per aver operato in una posizione leggermente diversa da quella autorizzata. Analizziamo insieme la decisione e le sue importanti implicazioni.

I Fatti del Caso

Una fotografa, titolare di regolare autorizzazione per esercitare la sua attività di artista di strada in una nota piazza di Milano, si è vista notificare un’ordinanza di confisca di tutta la sua attrezzatura professionale. L’elenco dei beni includeva un carrello, un baule, una macchina fotografica, un computer portatile, una stampante e altro materiale necessario per il suo lavoro.

La violazione contestata dal Comune non era l’esercizio abusivo dell’attività, bensì lo svolgimento della stessa in una posizione diversa da quella specificamente assegnata nel provvedimento autorizzatorio. Sebbene l’artista avesse già ricevuto in passato sanzioni per la medesima infrazione, ha deciso di impugnare il provvedimento di confisca, sostenendo la sua illegittimità e, soprattutto, la sua sproporzione rispetto alla condotta tenuta.

L’applicazione della confisca amministrativa secondo il Giudice

Il Tribunale ha accolto il ricorso, annullando l’ordinanza di confisca. La decisione si fonda su un’attenta analisi del principio di proporzionalità, che deve sempre guidare l’azione amministrativa, specialmente quando si adottano misure che incidono così pesantemente sui diritti dei cittadini, come la privazione degli strumenti di lavoro.

Il giudice ha ritenuto che, sebbene la violazione fosse stata commessa e reiterata, la confisca amministrativa rappresentasse una misura eccessivamente afflittiva e non giustificata dalla gravità del fatto.

Le Motivazioni

La motivazione della sentenza si articola su diversi punti chiave. In primo luogo, il Tribunale ha distinto tra la sanzione principale (la multa, che l’artista aveva pagato) e la sanzione accessoria (la confisca). Il pagamento della multa non impedisce di contestare la legittimità della sanzione accessoria, soprattutto sotto il profilo della proporzionalità.

Il cuore della decisione risiede nell’analisi dell’articolo 20 della Legge 689/1981, che disciplina la confisca. Il giudice ha chiarito che, nel caso di specie, si trattava di un’ipotesi di confisca facoltativa e non obbligatoria. Questo significa che l’amministrazione aveva un margine di discrezionalità, che però doveva essere esercitato in modo ragionevole.

Il Tribunale ha ritenuto la misura sproporzionata per tre ragioni principali:

1. Lievità della violazione: L’artista era munita di regolare autorizzazione e si era spostata solo di poco rispetto al luogo assegnato. Non si trattava quindi di un’attività completamente abusiva.
2. Esistenza di una sanzione specifica: Lo stesso regolamento comunale prevedeva già una sanzione per la reiterazione di tali violazioni, ovvero l’impossibilità di ottenere l’autorizzazione per 60 giorni. Questa sanzione, già di per sé severa, era stata ritenuta dal legislatore locale adeguata a punire la condotta.
3. Impatto eccessivo: La confisca definitiva dell’attrezzatura avrebbe privato la ricorrente della possibilità di esercitare la propria professione, rappresentando un sacrificio eccessivo rispetto all’interesse pubblico tutelato (il corretto posizionamento degli artisti di strada).

Le Conclusioni

La sentenza ribadisce un principio fondamentale dello Stato di diritto: l’amministrazione deve esercitare il proprio potere sanzionatorio in modo giusto ed equilibrato. La confisca amministrativa, specialmente quella facoltativa, non può essere applicata in modo automatico solo perché una violazione è stata ripetuta. È necessario un giudizio di adeguatezza e proporzionalità che tenga conto della natura dell’infrazione, della sua gravità e delle conseguenze della sanzione sul destinatario. Questo caso dimostra che i cittadini possono tutelarsi efficacemente contro provvedimenti amministrativi che, pur formalmente legittimi, risultano sostanzialmente ingiusti e sproporzionati.

È possibile impugnare una sanzione accessoria come la confisca se si è già pagata la multa principale?
Sì, la sentenza chiarisce che il pagamento in misura ridotta della sanzione pecuniaria non impedisce di contestare la legittimità e la proporzionalità del successivo provvedimento che applica una sanzione accessoria, come la confisca.

La confisca amministrativa è sempre obbligatoria in caso di violazioni ripetute?
No. La sentenza specifica che il caso in esame rientrava nell’ipotesi di confisca facoltativa prevista dall’art. 20, comma 3, della L. 689/1981. In questi casi, l’amministrazione ha la facoltà, ma non l’obbligo, di disporla e deve esercitare tale potere in modo proporzionato.

Quali elementi ha considerato il Tribunale per definire la confisca “sproporzionata”?
Il Tribunale ha considerato diversi elementi: la lieve entità della violazione (l’artista aveva un’autorizzazione e si era spostata di poco), la previsione nel regolamento comunale di una sanzione specifica e meno grave per la stessa condotta reiterata (la sospensione dell’autorizzazione per 60 giorni), e l’impatto eccessivamente afflittivo della confisca, che avrebbe impedito all’artista di svolgere la sua professione.

Testo del provvedimento

SENTENZA TRIBUNALE DI MILANO N. 954 2026 – N. R.G. 00035325 2025 DEPOSITO MINUTA 04 02 2026 PUBBLICAZIONE 04 02 2026

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO TRIBUNALE ORDINARIO di MILANO

Il Tribunale, nella persona del AVV_NOTAIO ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella causa civile di I Grado iscritta al n. rNUMERO_DOCUMENTO. NUMERO_DOCUMENTO promossa da:

(C.F. , con il patrocinio dell’AVV_NOTAIO elettivamente domiciliato in INDIRIZZO C.F.

RICORRENTE

contro

(C.F. ), rappresentato dal funzionario P.

delegato COGNOME

NOME

RESISTENTE

CONCLUSIONI: Le parti hanno concluso come da verbale d’udienza di discussione

Concisa esposizione delle ragioni di fatto e di diritto della decisione

Con ricorso depositato il 26 settembre 2025, ha proposto opposizione avverso l’ordinanza n. 8452811 emessa dal Comune di COGNOME in data 4 settembre 2025, avente ad oggetto la confisca di una serie di attrezzature di proprietà della ricorrente, costituita da carrello, un baule, una macchina fotografica Canon, un computer portatile , una stampante Epson, una risma di carta, una batteria portatile e vari cavi, per la violazione contestata relativa all’esercizio di attività di fotografo con regolare autorizzazione ma in posizione diversa da quella assegnata.
La ricorrente ha dedotto l’illegittimità della confisca, in quanto misura non prevista nel regolamento comunale per la disciplina delle arti di strada approvato con delibera del 17 settembre 2012, evidenziando che l’applicazione di tale misura integrava una violazione del principio di legalità, oltre che di tassatività e determinatezza delle sanzioni applicabili.

La ricorrente ha inoltre censurato il provvedimento sotto il profilo della violazione del principio di proporzionalità della sanzione, allegando come la violazione contestata non fosse di gravità tale da giustificare una misura così invasiva.

Si è costituito il chiedendo l’integrale rigetto dell’opposizione.

Il ha evidenziato che la ricorrente era stata già sanzionata in altre due occasioni per la medesima violazione e che la reiterazione della condotta, nell’aggravare la violazione e la posizione del trasgressore, rendeva lecita e proporzionata la misura della confisca ai sensi degli art. 13 e 20 della L. 689/1981.

Acquisita la documentazione prodotta dal COGNOME, la causa è stata rinviata per la discussione e decisa il giorno 4 febbraio 2026, mediante deposito e lettura del dispositivo e dei motivi della decisione.

L’opposizione va accolta per le ragioni che seguono.

La materia del contendere verte sulla sussistenza dei presupposti per disporre la confisca delle attrezzature di proprietà della ricorrente e sulla proporzionalità di tale misura.

E’ pacifico che la ricorrente, a seguito della contestazione della violazione dell’art. 10 del regolamento comunale per la disciplina delle arti di strada, si è avvalsa della facoltà di procedere al pagamento della sanzione pecuniaria in misura ridotta.

In via generale, il pagamento in misura ridotta non impedisce di contestare il successivo provvedimento di irrogazione della sanzione amministrativa accessoria, ma, come rilevato dalla giurisprudenza, ciò comporta un’incompatibilità, oltre che un’implicita rinunzia, a far valere qualsiasi contestazione relativa sia alla sanzione pecuniaria irrogata, sia alla violazione contestata che della sanzione pecuniaria è il presupposto giuridico. In particolare, in tal caso, rimangono proponibili soltanto quelle doglianze che abbiano ad oggetto esclusivo le sanzioni accessorie, quali la mancata previsione della pena accessoria o la previsione della stessa in misura diversa (Cass. civ., sez. U., 29 luglio 2008 n. 20544, Cass.civ., sez. 2-6, 2 dicembre 2021 n.37999).
Le doglianze della ricorrente, vertendo sugli aspetti inerenti all’applicazione della sanzione accessoria, sono quindi proponibili.

Con riferimento alla dedotta violazione del principio di legalità, si osserva che, se è vero che la norma sanzionatoria costituita dall’art. 7bis del d.lgs. 267/2000 prevede per le violazioni dei regolamenti comunali e provinciali, l’applicazione della sola sanzione amministrativa da € 25,00 ad € 500,00, è pur vero che occorre tenere conto del disposto dell’art. 20 della L. 689/1981.

Tale norma prevede testualmente: ‘1. L’autorità amministrativa con l’ordinanza – ingiunzione o il giudice penale con la sentenza di condanna nel caso previsto dall’articolo 24, può applicare, come sanzioni amministrative, quelle previste dalle leggi vigenti, per le singole violazioni, come sanzioni penali accessorie, quando esse consistono nella privazione o sospensione di facoltà e diritti derivanti da provvedimenti dell’amministrazione.2. Le sanzioni amministrative accessorie non sono applicabili fino a che è pendente il giudizio di opposizione contro il provvedimento di condanna o, nel caso di connessione di cui all’articolo 24, fino a che il provvedimento stesso non sia divenuto esecutivo.3. Le autorità stesse possono disporre la confisca amministrativa delle cose che servirono o furono destinate a commettere la violazione e debbono disporre la
confisca delle cose che ne sono il prodotto, sempre che le cose suddette appartengano a una delle persone cui è ingiunto il pagamento. 4. In presenza di violazioni gravi o reiterate, in materia di tutela del lavoro, di igiene sui luoghi di lavoro e di prevenzione degli infortuni sul lavoro, è sempre disposta la confisca amministrativa delle cose che servirono o furono destinate a commettere la violazione e delle cose che ne sono il prodotto, anche se non venga emessa l’ordinanza – ingiunzione di pagamento. La disposizione non si applica se la cosa appartiene a persona estranea alla violazione amministrativa ovvero quando in relazione ad essa è consentita la messa a norma e quest’ultima risulta effettuata secondo le disposizioni vigenti.5 È sempre disposta la confisca amministrativa delle cose, la fabbricazione, l’uso, il porto, la detenzione o l’alienazione delle quali costituisce violazione amministrativa, anche se non venga emessa l’ordinanza-ingiunzione di pagamento.6. La disposizione indicata nel comma precedente non si applica se la cosa appartiene a persona estranea alla violazione amministrativa e la fabbricazione, l’uso, il porto, la detenzione o l’alienazione possono essere consentiti mediante autorizzazione amministrativa ‘.
Il caso in esame è riconducibile al paradigma delineato dal terzo comma dell’art. 20, e quindi alla ipotesi di confisca facoltativa delle cose che sono servite a commettere la violazione contestata, non essendo configurabile né l’ipotesi di confisca obbligatoria prevista dal comma 4 in caso di gravità di violazioni e di reiterazione, in quanto relativa alla diversa materia della igiene e prevenzione degli infortuni sui luoghi di lavoro, né quella prevista dal comma 5 della norma.
Ciò posto, la motivazione del provvedimento impugnato fa riferimento alla reiterazione della violazione, richiamando i precedenti verbali di accertamento del 6 maggio 2025 e del 21 agosto 2025.

Tuttavia, si ritiene che gli elementi acquisiti non consentano di ritenere che il sacrificio imposto alla ricorrente, quale proprietario delle attrezzature confiscate, sia giustificato dalla natura della violazione e sia proporzionato alla gravità della stessa.

Invero, occorre considerare i seguenti dati:

-come risulta dal verbale di accertamento, la parte era munita di regolare autorizzazione all’esercizio dell’attività;

la ricorrente, che in base al provvedimento autorizzatorio poteva occupare 2 mq sotto il portico settentrionale in INDIRIZZO, è stata vista esercitare l’attività a poca distanza da tale luogo, ovvero sul sagrato della piazza;

-il regolamento comunale, all’art. 10 comma 6, prevede già una ulteriore sanzione in caso di violazioni contestate almeno tre volte nello stesso anno, costituita dalla impossibilità di accedere ad autorizzazione per 60 giorni dalla data dell’ultima violazione.

Se quindi si considera la gravità della violazione, valutata sulla base della condotta tenuta dalla parte e avuto riguardo alla entità della divergenza dalle prescrizioni contenute nel provvedimento di autorizzazione, nonché la regolamentazione adottata dallo stesso in caso di reiterazione per almeno 3 volte di analoghe violazioni -prevedente una sanzione volta ad inibire l’attività per un tempo limitatola adozione del provvedimento di confisca, risolvendosi nella privazione della possibilità per la ricorrente di esercitare la propria professione anche
in contesti diversi dai luoghi comunali, si ritiene concretare una misura eccessivamente afflittiva e, per l’appunto, non proporzionata alla gravità dell’infrazione ed all’interesse tutelato dalla norma sanzionatoria.

Per le esposte ragioni, l’ordinanza di confisca impugnata emessa dal va ritenuta illegittima e va annullata.

Tenuto conto della soccombenza del va disposta la condanna del resistente alla rifusione in favore della ricorrente delle spese del procedimento che si liquida come da dispositivo, con riferimento al valore di causa ( da € 1100 a €5.2 00,00), con riduzione dei compensi rispetto ai valori medi, non essendosi proceduto ad istruzione e tenuto conto della non particolare complessità delle questioni trattate.

P.Q.M.

Il Tribunale, definitivamente pronunciando, ogni diversa istanza ed eccezione disattesa o assorbita, così dispone:

i n accoglimento del ricorso, annulla l’ordinanza di confisca n. 8452811 emessa dal in data 4 settembre 2025;

condanna il COGNOME alla rifusione in favore della ricorrente delle spese del procedimento liquidate in € 98,00 per spese vive, € 1276,00 per compensi, oltre spese generali, Iva (se non detraibile) e CPA come per legge.

COGNOME, 4 febbraio 2026

Il AVV_NOTAIO COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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