Condotta antisindacale: fondi dirigenti a non dirigenti

Una pubblica amministrazione regionale, durante la contrattazione integrativa, ha concordato con alcune sigle sindacali di destinare i fondi residui, originariamente previsti per la retribuzione dei dirigenti, al personale non dirigente. Un’organizzazione sindacale rappresentativa dei dirigenti ha impugnato l’accordo, denunciando una condotta antisindacale. La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, stabilendo che la contrattazione integrativa non ha il potere di modificare la destinazione dei fondi stabilita dalle fonti di livello superiore (contratto nazionale). Tale comportamento, che esorbita dalle competenze della contrattazione di secondo livello, è stato qualificato come condotta antisindacale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 dicembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Condotta Antisindacale: Quando la Contrattazione Integrativa Supera i Limiti

La recente ordinanza della Corte di Cassazione, n. 23714/2024, affronta un tema cruciale nelle relazioni sindacali all’interno della Pubblica Amministrazione: i confini della contrattazione integrativa e la configurabilità di una condotta antisindacale. La Suprema Corte ha stabilito un principio fondamentale: la contrattazione a livello di singolo ente non può modificare la destinazione delle risorse economiche stabilita dai contratti collettivi nazionali, pena l’illegittimità del proprio operato. Analizziamo nel dettaglio la vicenda e le conclusioni dei giudici.

Il Contesto della Controversia: La Destinazione dei Fondi Residui

Il caso nasce dalla decisione di un’amministrazione regionale di destinare, tramite un accordo integrativo, i fondi residui stanziati per la retribuzione di posizione e di risultato dei dirigenti a favore di istituti contrattuali del personale non dirigenziale. Un’organizzazione sindacale, rappresentativa della categoria dirigenziale, si opponeva a questa decisione, ritenendola lesiva dei propri diritti e delle prerogative stabilite dalla contrattazione nazionale, e denunciava quindi una condotta antisindacale da parte dell’ente pubblico.

La questione centrale era se un accordo locale potesse legittimamente ‘stornare’ fondi da un comparto (quello dirigenziale) a un altro, andando di fatto a modificare quanto previsto dalle fonti normative e contrattuali di livello superiore, che vincolavano quelle risorse a specifiche finalità retributive per i dirigenti.

La Decisione della Cassazione sulla Condotta Antisindacale

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’organizzazione sindacale, cassando la sentenza precedente e dichiarando l’antisindacalità del comportamento tenuto dall’amministrazione regionale.

Il Ruolo Limitato della Contrattazione Integrativa

I giudici hanno chiarito che il sistema della contrattazione nel pubblico impiego privatizzato è gerarchicamente strutturato. La contrattazione integrativa (o di secondo livello) ha il compito di definire aspetti di dettaglio, come i “criteri generali per la distribuzione delle risorse finanziarie”, ma non può alterare la destinazione finale di tali risorse, già fissata dal Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL). Nel caso specifico, i fondi per la retribuzione di posizione e risultato dei dirigenti erano stati istituiti e finanziati a livello nazionale per quella specifica categoria. La contrattazione integrativa non aveva il potere di disporre diversamente, indirizzandoli verso il personale non dirigente.

L’irrilevanza della Legge Regionale Successiva

L’amministrazione si era difesa anche richiamando una legge regionale, approvata successivamente, che sembrava autorizzare tale riallocazione di risorse. La Corte ha ritenuto questo argomento non pertinente. Una legge successiva non può sanare retroattivamente una condotta antisindacale già posta in essere. Il comportamento illecito si è consumato al momento della sottoscrizione dell’accordo integrativo, quando l’ente ha agito al di fuori delle proprie competenze negoziali, violando le prerogative sindacali.

Le motivazioni della Corte

La Suprema Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che la destinazione dei fondi non è materia disponibile per la contrattazione integrativa. Quest’ultima interviene, come precisato dai giudici, “al più limitato fine di fissare i criteri per ripartire tra la retribuzione di risultato e quella di posizione i Fondi stabiliti dalle fonti superiori”.

L’aver trattato e concordato una materia estranea alle proprie competenze, per di più a favore di un comparto (quello non dirigenziale) diverso da quello cui la contrattazione si riferiva, costituisce un’ingerenza indebita e una violazione delle regole del gioco delle relazioni sindacali. Le organizzazioni sindacali chiamate a trattare per l’area dirigenziale non avevano la legittimazione né l’interesse a disporre di quei fondi per altre categorie di personale. Questo sviamento di potere negoziale integra pienamente la fattispecie della condotta antisindacale.

Le conclusioni

La pronuncia stabilisce un importante paletto per la contrattazione decentrata nella Pubblica Amministrazione. Essa non può essere utilizzata come strumento per aggirare i vincoli di destinazione delle risorse stabiliti a livello nazionale. La decisione riafferma la rigidità della gerarchia delle fonti nella contrattazione collettiva del pubblico impiego e tutela le prerogative delle organizzazioni sindacali, garantendo che le risorse destinate a specifiche categorie di lavoratori non vengano sottratte attraverso accordi locali che esorbitano dalle proprie competenze.

La contrattazione integrativa può cambiare la destinazione dei fondi stabilita a livello nazionale?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la contrattazione integrativa ha un ambito di applicazione limitato alla definizione dei criteri di distribuzione delle risorse all’interno delle finalità già stabilite dal Contratto Collettivo Nazionale, ma non può alterarne la destinazione.

Un accordo che destina fondi per i dirigenti al personale non dirigente costituisce condotta antisindacale?
Sì. La Corte ha stabilito che trattare e definire in sede di contrattazione integrativa una materia (la destinazione dei fondi) che esula dalle proprie competenze, indirizzando le risorse verso un comparto diverso da quello di riferimento, costituisce una condotta antisindacale perché viola le regole del sistema di relazioni sindacali.

Una legge regionale successiva può sanare una condotta antisindacale già avvenuta in sede di contrattazione?
No. La Corte ha chiarito che una normativa successiva non può avere efficacia retroattiva per legittimare un comportamento datoriale che, al momento in cui è stato posto in essere, era già illegittimo e configurava una condotta antisindacale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 23714 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 23714 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 04/09/2024

contrasto con la contrattazione collettiva nazionale, perché – come si vedrà anche più in dettaglio – così non è, senza considerare l’autonomia delle due fonti , né vi è contrasto con la normativa primaria nella parte in cui prevede (art. 45 d. lgs. n. 165 del 2001) che « il trattamento fondamentale ed accessorio (…) è definito dai contratti collettivi »;

il rinvio del CCNL a poteri datoriali chiamati a definire certi aspetti necessari a determinare la misura finale della retribuzione di ciascuno non fa infatti venir meno il fatto che il trattamento derivi appunto dalla contrattazione collettiva, la quale, per quanto qui interessa riconosce la retribuzione di posizione e quella di risultato dei dirigenti;

il tema del contendere nella presente causa riguarda in particolare la retribuzione di posizione dei dirigenti regionali;

4.1

secondo la contrattazione nazionale ed il CCNL 1998-2001 area dirigenti regionienti locali dell’epoca, fissate le risorse e dunque i Fondi, la contrattazione integrativa a livello di ente è chiamata a fissare (art. 4, lett. g) « i criteri generali per la distribuzione delle risorse finanziarie destinate alla retribuzione di posizione ed a quella di risultato »;

ripartite in tal modo le risorse e ricevuta l’informazione ai sensi dell’art. 7 del medesimo CCNL, il successivo art. 8 lett. a) sempre del CCNL, prevede che le organizzazioni sindacali possano richiedere la concertazione sui « criteri generali relativi all’individuazione dei parametri per la graduazione delle funzioni e delle connesse responsabilità ai fini della retribuzione di posizione »;

4.2

nella sostanza del tutto analoghe sono le corrispondenti previsioni della contrattazione regionale del Friuli Venezia Giulia;

l’art. 6 del CCRL, alla lettera f) prevede infatti che la contrattazione integrativa fissi « i criteri generali per la distribuzione delle risorse finanziarie destinate alla retribuzione di posizione ed a quella di risultato » e, del tutto specularmente rispetto alla contrattazione nazionale, l’art. 10 lett. a) rimette alla richiesta di concertazione l’individuazione dei criteri generali relativi all’individuazione dei parametri per la graduazione delle funzioni e delle connesse responsabilità ai fini della retribuzione di posizione »;
il medesimo art. 10, alla lett. f), prevede un ulteriore passaggio della concertazione con riferimento all’ « utilizzo » delle risorse destinate alla retribuzione di risultato e di posizione, « con cadenza annuale »;

4.3

secondo entrambi i sistemi, una volta destinate le risorse e svolta con esiti utili o meno la concertazione, la Pubblica Amministrazione definisce, con atto datoriale, la graduazione;

è dunque del tutto corretto il richiamo della Corte d’Appello ai poteri gestionali del datore di lavoro, come declinati ed in ragione delle attribuzioni che il CCNL riserva alla Pubblica Amministrazione, previo svolgimento delle procedure sindacali, sul che non vi è questione;

pertanto, non sono fondate le doglianze ancora ripetute con il ricorso per cassazione ove si assume che non fosse legittimo rimettere alla concertazione la fissazione delle « fasce di pesatura e gli importi retributivi attribuiti », perché la concertazione ha competenza in materia e le OO.SS. non possono certo dolersi se, in quella sede, si vada anche oltre la fissazione di criteri ‘generali’ per giungere, in ipotesi a indicazioni più specifiche e di dettaglio;

4.4

non è meglio spiegato il rilievo di antisindacalità riconnesso alla previsione dell’art. 10, co. 1, lett. f del CCRL in ordine alla necessità di concertazione rispetto all’ « utilizzo delle risorse indicate all’art. 6, co. 1, lett. f) con cadenza annuale »;

intanto alla previsione non va attribuito significato eccessivo ed in particolare da essa non si possono inferire, nell’utilizzare o meno le risorse, discrezionalità datoriali che non siano previste dalla contrattazione nazionale o regionale di riferimento;

si tratta semplicemente di una fase prodromica alle attività riguardanti le retribuzioni di posizione e di risultato, da coordinare con le menzionate previsioni di indirizzo sui relativi criteri e nulla più;

né risultano denunciati profili specifici di illegittimità o irregolarità nell’utilizzo delle risorse conseguenti all’attuazione di tale previsione e dunque nulla quaestio ;

4.5

le procedure di graduazione cui la concertazione del luglio 2015 era funzionale non possono dunque dirsi illegittime per antisindacalità ed il ricorso in parte qua va respinto;

il secondo motivo, rubricato con riferimento alla violazione e falsa applicazione (art. 360 n. 3 c.p.c.) dell’art. 55 del CCRL e dell’art. 4 L. Regione Friuli Venezia Giulia n. 20 del 2002 si incentra sull’utilizzazione delle risorse residue per posizioni non dirigenziali e

lamenta il fatto che esse, secondo la contrattazione nazionale, devono essere riassegnate al finanziamento della retribuzione dirigenziale, mentre con la dichiarazione congiunta in allegato al contratto decentrato si era disposto il loro storno verso altri profili lavorativi;

la censura prende posizione anche sulla successiva legge Regione Friuli Venezia Giulia n. 26 del 2015, secondo cui una quota del fondo per la contrattazione integrativa decentrata del personale dirigente residuata dopo l’applicazione degli istituti contrattuali riguardanti gli anni precedenti poteva essere destinata alla contrattazione integrativa del personale non dirigente;

in proposito, la ricorrente, oltre a sottolineare come la menzionata legge regionale non potesse fornire copertura ai comportamenti denunciati, in quanto antecedenti rispetto ad essa, comunque denuncia l’illegittimità costituzionale di tale previsione, perché in contrasto con la riserva alla potestà legislativa statale della materia dell’ ‘ordinamento civile’ (art. 117, co. 2, lett. l);

il motivo -rispetto al quale l’eccezione di inammissibilità è formulata in via del tutto generica nel controricorso – è fondato, nei termini in cui si va a dire;

6.1

RAGIONE_SOCIALE lamenta il fatto che sia stata trattata in sede di contrattazione integrativa la destinazione negli anni successivi dei residui dei Fondi destinati alla retribuzione di posizione non utilizzati;

effettivamente, a quanto consta, con la contrattazione integrativa del settembre 2015 fu elaborato , oltre che l’approvazione dei criteri di riparto dei Fondi tra retribuzione di posizione e di risultato, l’impegno delle parti sociali a destinare parte degli eventuali residui ad « istituti contrattuali riferiti all’area non dirigenziale », attraverso la successiva definizione in tal senso di un idoneo « meccanismo »;

sul piano della contrattazione il CCNL prevede in effetti che le risorse residue siano « temporaneamente utilizzate per la retribuzione di risultato relativa al medesimo anno e quindi riassegnate al finanziamento della retribuzione di posizione a decorrere dall’esercizio finanziario successivo » e quindi sostanzialmente portate a nuovo e destinate sempre ai dirigenti, per incrementi del la retribuzione di risultato dell’anno corrente e per quella di posizione negli anni successivi;
identico meccanismo è previsto dall’art. 55 del CCRL, ma solo in via di ‘prima applicazione’;

quest’ultima previsione è evidentemente alla base dell’indirizzo politico ed amministrativo regionale, palesato dalla dinamica delle vicende che si andranno ad esaminare, di utilizzare quei residui, al fine di incrementare istituti contrattuali di personale non dirigenziale;

6.3

in proposito, può anche ipotizzarsi che, in mancanza di vincoli derivanti dalla contrattazione collettiva per quanto attiene alla fase successiva alla ‘prima applicazione’, le risorse inutilizzate tornino alla disponibilità degli enti e quindi siano in ipotesi destinabili ad altri fini;

quanto accaduto è però diverso, perché il datore di lavoro non ha operato autonomamente in tal senso, ma si è indotto ad una contrattazione integrativa, sul punto, che si colloca al di fuori da ogni logica;

sfugge intanto quale possa essere la legittimazione o l’interesse delle OO.SS. chiamate a trattare per le posizioni dei dirigenti a destinare fondi ad istituti di personale non dirigenziale;

la destinazione dei fondi, poi, non è materia di contrattazione integrativa che, come vi è visto in precedenza, interviene al più limitato fine di fissare i criteri per ripartire tra la retribuzione di risultato e quella di posizione i Fondi stabiliti dalle fonti superiori;

il sistema della contrattazione del pubblico impiego privatizzato -e qui in particolare quello della contrattazione integrativa, data anche la cogenza erga omnes che deriva per legge (art. 40 del d. lgs. n. 165 del 2001) – non può essere piegato ad avalli o intese su punti ad essa estranei, per giunta in relazione ed in favore di posizioni lavorative non dirigenziali e dunque diverse da quelle cui la contrattazione si riferiva;

giustamente RAGIONE_SOCIALE è insorta contro tale dichiarazione congiunta, in quanto indebitamente destinata a far emergere come previsione munita della forza negoziale derivante dall’ambito in cui essa si inseriva, pur non trattandosi di materia da trattare in quella sede e tra l’altro nel senso di indirizzare risorse verso il comparto non dirigenziale, che non si vede come potesse rientrare tra i poteri delle organizzazioni sindacali chiamate in quella sede a trattare per l’area dirigenziale;
7.

il motivo è dunque in sé fondato e va accolta, decidendo nel merito, la domanda di accertamento dell’antisindacalità;

gli effetti della pronuncia vanno però ben delimitati;

è infatti accaduto -non a caso, sulla base di quanto sopra detto rispetto all’incongruità della trattazione del tema nella sede della contrattazione integrativa -che la successiva legge Regionale n. 26 del 2015 abbia previsto che una quota dei residui derivanti dalla contrattazione integrativa dirigenziale potesse essere destinata « nel rispetto del sistema di relazioni sindacali », alla contrattazione collettiva del personale non dirigente;

il tema è stato introdotto in giudizio successivamente da RAGIONE_SOCIALE, ma anche la questione di legittimità costituzionale ipotizzata rispetto a quella normativa, perché indebitamente retroattiva o perché violativa di prerogative legislative statali è mal posta;

non emerge intanto che la dichiarazione congiunta di cui alla contrattazione del settembre 2015, peraltro ancora generica nella sua formulazione abbia avuto in sé effetti concreti, anche perché lo ‘storno’ successivamente documentato è avvenuto autonomamente in base a Delibera assunta in base alla Legge Regionale sopravvenuta;

rispetto a quest’ultimo ‘storno’ mancano censure specifiche in ordine alla eventuale violazione delle regole norme sulle ‘relazioni sindacali’ richiamate dalla nuova normativa;

d’altra parte, oltre a mancare elementi per parlare di un efficacia retroattiva della nuova norma, non potrebbe mai addebitarsi alla Regione, come datore di lavoro, un comportamento sindacalmente illegittimo che consista nel fatto in sé di uno ‘storno’ a quel punto previsto dalla normativa di legge regionale, se non da quando -lo si dice in via assolutamente ipotetica, per liquidità dell’argomentazione la norma fosse dichiarata costituzionalmente illegittima (v. per tali principi in ordine alla responsabilità datore di lavoro per comportamenti posti in essere in forza di normativa di legge poi dichiarata costituzionalmente illegittima (Cass. 13 novembre 2018, n. 29169; Cass. 7 ottobre 2015, n. 20100; Cass. 9 gennaio 2013, n. 355);
oltre tutto, non si può confondere il piano in cui la Regione opera come organo politico e di formazione delle leggi e quello in cui essa opera come soggetto amministrativo e datore di lavoro e di certo non si può imputare alla Regione come soggetto contrattuale un qualcosa che sia avvenuto a livello legislativo;

ne deriva che non ricorrono neanche i presupposti, per difetto comunque di rilevanza, onde ipotizzare la questione di legittimità costituzionale di cui è menzione nel ricorso per cassazione;

l’impugnativa va dunque definita con la reiezione del primo motivo e con accoglimento del secondo, cui segue la cassazione e la

decisione nel merito, da intendersi formulata nei limiti appena evidenziati;

10.

l’accoglimento di uno solo dei capi di domanda, con rigetto nel resto, giustifica, a fronte della reciproca soccombenza, la compensazione delle spese dell’intero processo;

P.Q.M.

La Corte accoglie il secondo motivo di ricorso, rigetta il primo, cassa la sentenza impugnata in relazione al motivo accolto e, decidendo nel merito, dichiara l’antisindacalità del comportamento tenuto dalla Regione in sede di contrattazione integrativa, con riferimento alla formulazione di dichiarazione congiunta di destinazione dei residui delle risorse riguardanti la retribuzione di posizione dirigenziale a favore di istituti contrattuali del personale non dirigenziale.

Compensa tra le parti le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Sezione Lavoro

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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