Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 32278 Anno 2023
Civile Ord. Sez. 2 Num. 32278 Anno 2023
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 21/11/2023
ORDINANZA
sul ricorso iscritto al n. 6932/2020 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, NOME RAGIONE_SOCIALE, COGNOME NOME, COGNOME elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;
-ricorrenti –
contro
COMUNE RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;
-controricorrente e ricorrente incidentale –
avverso la sentenza del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE n. 2621/2019 depositata il 05/12/2019;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 26 ottobre 2023 dal Consigliere relatore NOME COGNOME;
FATTI DI CAUSA
Con ricorso depositato il 27 gennaio 2016, la RAGIONE_SOCIALE, in qualità di obbligata in solido, e COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME, in qualità di trasgressori, proponevano opposizione, ai sensi degli artt. 22 della legge n. 689/1981 e 6 del d.lgs. n. 150/2011, davanti al Giudice di pace di RAGIONE_SOCIALE, avverso undici ordinanze-ingiunzione.
Il giudice di Pace di RAGIONE_SOCIALE accoglieva l’opposizione e annullava le ordinanze ingiunzione opposte.
Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE proponeva appello avverso la sentenza del Giudice di Pace.
Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE con la sentenza qui impugnata, per quanto ancora interessa, accoglieva parzialmente l’appello in relazione alle contestazioni relative alle violazioni dell’ordinanza dirigenziale n.310 del 2006. In estrema sintesi il Tribunale evidenziava che tale provvedimento aveva già formato oggetto di cognizione principale da parte del giudice amministrativo, tanto in primo grado quanto in appello.
In particolare, il Consiglio di Stato aveva ritenuto legittimo tale provvedimento in quanto fondato sul rispetto del patrimonio culturale e ambientale, essendo stati fatti approfonditi studi e conferenze di servizi e che non vi era una disparità di trattamento irragionevole essendo stati bilanciati i valori in gioco.
Secondo il G iudice dell’appello non sussistevano le condizioni per disapplicare la citata ordinanza dirigenziale n.
310/2006 (già oggetto di cognizione del TAR Veneto, con decisione n. 705/2007, e del Consiglio di Stato, con sentenza n. 824/2008), nella parte in cui stabiliva che i natanti con autorizzazione al trasporto di persone, in virtù di noleggio con conducente, rilasciata da comune diverso da quello di RAGIONE_SOCIALE, potevano circolare sul Canal Grande soltanto dalle ore 16:00 alle ore 21:00 (e dalle ore 17:00 alle ore 22:00 in costanza dell’orario legale), diversamente dal secondo comma, a mente del quale per i natanti autorizzati dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE la possibilità di circolazione era estesa dalle ore 00:00 fino alle ore 24:00. Attraverso queste previsioni il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE aveva inteso evitare un’espansione incontrollata dell’afflusso di ‘natanti commerciali autorizzati da c omuni diversi’, senza che fosse vietato tout court l’accesso e la circolazione sull’intero territorio, ma solo per delimitate, seppur vaste, zone dell’abitato urbano particolarmente esposte all’azione dannosa del moto ondoso e, con riferimento al Canal Grande, entro precise fasce orarie. Pur sussistendo una disparità di trattamento tra natanti ‘titolati’, essa era ragionevole, in quanto giustificata da ragioni di rispetto del patrimonio culturale e ambientale.
L’affermazione incidentale dell’illegittimità dell’ordinanza dirigenziale, dopo la formazione del giudicato amministrativo, avrebbe importato una impropria valutazione del merito amministrativo, interdetta al giudice ordinario.
In particolare, la regolamentazione contestata costituiva il frutto di un adeguato bilanciamento tra la concorrenza tra imprese e la tutela di un sistema ambientale e di un patrimonio storico tanto unici quanto fragili.
Gli artt. 49 (sulla libertà di stabilimento) e 56 del TFUE (sulla libertà di prestazione di servizi) non erano applicabili a tal fine, trattandosi di questione puramente interna allo Stato nazionale.
I natanti con autorizzazione rilasciata da altri comuni della gronda lagunare avrebbero potuto operare sul territorio del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE solo ove ciò fosse stato richiesto dal cliente imbarcato in area appartenente ad un altro comune e non già in via stabile.
La segnalazione dell’RAGIONE_SOCIALE antitrust non aveva valore cogente, non evocava la violazione di specifici parametri costituzionali e sovranazionali, non citava il particolare contesto di riferimento, non teneva conto della giurisprudenza amministrativa intervenuta sul punto e non era stata seguita da alcuna sanzione.
5.1 Il Tribunale riteneva fondate le censure del RAGIONE_SOCIALE anche quanto alla contestazione della violazione dell’art. 15, quarto comma, del regolamento attuativo della legge regionale Veneto n. 63/1993, e riformava la sentenza del Giudice di pace anche su questo punto, confermando in parte qua le ordinanze ingiunzione.
In conclusione, il Tribunale confermava l’annullamento dell’ordinanza ingiunzione n. 9057/2013, riformava la sentenza con riferimento alle ordinanze 9061/2013, 9052/2013, 9573/2013, 9510/2013 e 9519/2013, rispetto alle quali rigettava l’opposizione proposta. In parziale accoglimento dell’opposizione annullava le ordinanze n. 9543/2013, 7161/2013, 9562/2013, e 9546/2013 solo nella parte in cui avevano ad oggetto la violazione dell’art. 1 lett. A del regolam ento attuativo dell’art. 5 bis della l. n. 21 del 1992 .
6. RAGIONE_SOCIALE, COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME hanno proposto ricorso avverso la suddetta sentenza sulla scorta di un motivo articolato sotto molteplici profili.
Il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso e ha proposto ricorso incidentale avverso la parte della sentenza che ha disapplicato il regolamento del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE adottato ai sensi dell’art. 5 bis della l. n. 21 del 1992 , articolo aggiunto dalla lettera b) del comma 1- quater dell’art. 29, D.L. 30 dicembre 2008, n. 207, nel testo integrato dalla relativa legge di conversione, con la decorrenza indicata nell’art. 7- bis, D.L. 10 febbraio 2009, n. 5.
Il ricorso è stato avviato alla trattazione camerale ex art. 380bis.1 cod. proc. civ. e successivamente è stato rinviato in attesa della decisione della Cassazione a Sezioni Unite sulle questioni di cui all’ordinanza n. 6781/2022.
A seguito della sentenza delle Sezioni Unite n. 17541 depositata il 20-6-2023 il RAGIONE_SOCIALE ha rinunciato al ricorso incidentale, insistendo con memoria per il rigetto del ricorso principale.
I ricorrenti hanno depositato memoria insistendo per l’accoglimento del ricorso.
11 . All’esito della camera di consiglio del giorno 26 ottobre 2023 la Corte ha riservato il deposito dell’ordinanza.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Con l’unico articolato motivo i ricorrenti denunciano: violazione degli articoli 3, 16, 41, 97, 117, comma 2, lettere e) ed m), della Costituzione. Violazione delle disposizioni disciplinanti la libera circolazione delle persone, dei servizi e dei capitali e della concorrenza, del Trattato sul Funzionamento dell’Unione Europea tra i quali gli articoli 4, 49, 91, 96, 101 e 102 T.F.U.E., regolamento 2454 del 1992, regolamento n. 12 del 1998, regolamento n. 1073 del 2009. Violazione degli articoli 1, 2, 3 e 8 della l. n. 287 del 1990. Illegittimità e falsa applicazione dell’articolo 5 dell’ordinanza
n. 310 del 2006 del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. Illegittimità e falsa applicazione dell’articolo 15 dell’ordinanza numero 274 del 2015. Illegittimità e falsa applicazione dell’articolo 15, comma quattro, del regolamento del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in attuazione alla legge regionale n. 63 del 1993 anche con riferimento a quest’ultima.
I ricorrenti, in sintesi, denunciano l’illegittimità dell’art. 5 dell’ordinanza dirigenziale n. 310/2006 del RAGIONE_SOCIALE, anche sotto il profilo della disparità di trattamento tra parimenti titolati, per avere il Giudice di merito ritenuto che non fosse ingiustificata e lesiva della concorrenza la diversa modulazione dell’accesso nella ZTL per i titolati al servizio pubblico non di linea da parte del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ovvero da parte di altri comuni, in quanto le limitazioni all’uopo stabilite avrebbero dovuto applicarsi a tutti gli esercenti del servizio pubblico non di linea, indipendentemente dall’individuazione del RAGIONE_SOCIALE che ave va rilasciato il titolo abilitativo.
Obiettano gli istanti che il principio di territorialità non avrebbe potuto giustificare tale diversità di trattamento, poiché l’autorizzazione allo svolgimento del servizio di NCC acqueo avrebbe consentito comunque di effettuare il viaggio iniziato nel RAGIONE_SOCIALE di San Stino di Livenza fino a RAGIONE_SOCIALE. Né avrebbe potuto incidere su tale limitazione il contingentamento del numero dei titoli abilitativi, poiché la disparità di trattamento contestata avrebbe riguardato natanti parimenti titolati, sebbene i titoli provenissero da comuni diversi.
Soggiungono i ricorrenti che le limitazioni del traffico nella ZTL, con la relativa diversificazione degli operatori a seconda della loro provenienza, non avrebbero potuto essere ricondotte ad esigenze di sicurezza della circolazione e/o del patrimonio lagunare, beni,
questi, che non avrebbero potuto ritenersi maggiormente protetti e salvaguardati da una presenza preponderante all’interno del centro storico lagunare di operatori autorizzati dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, anziché provenienti da altri comuni, sicché la compiuta disparità di trattamento si sarebbe tradotta in una maggiore libertà di svolgere l’attività da parte di coloro la cui autorizzazione fosse stata rilasciata dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, rispetto alle altre imprese ugualmente autorizzate, il cui accesso, subordinato al rispetto delle più stringenti prescrizioni, avrebbe inevitabilmente influito sulla libertà di concorrenza.
In ultimo, gli istanti contestano che i provocati effetti distorsivi della libera concorrenza, a sostegno e protezione di interessi particolari di determinate imprese, avrebbero leso gli artt. 49 e 95 e ss. TFUE, operanti anche all’interno di uno Stato mem bro dell’Unione, e non solo tra Stati membri, senza che le criticate limitazioni potessero ricondursi a ragioni imperative di interesse generale, quali le esigenze di salvaguardia ambientale e di tutela della sicurezza pubblica, obiettivi il cui raggiungimento sarebbe stato perseguibile inibendo omnibus il transito e non già con precipuo riferimento ai soli titolari del servizio di NCC, con pochissime autorizzazioni rilasciate dai comuni della gronda lagunare, i cui interessati saltuariamente si sarebbero recati a RAGIONE_SOCIALE dai comuni limitrofi, dove esercitavano la relativa attività.
Ulteriori considerazioni avversative sono state esposte dai ricorrenti quanto alla previsione dell’art. 15, quarto comma, del regolamento del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE attuativo della legge regionale Veneto n. 63/1993, sulla limitazione dell’uso dei pontili deputa ti allo sbarco e all’imbarco.
Si omette di riportare i motivi del ricorso incidentale del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, che vi ha rinunciato, come da atto depositato in prossimità dell’udienza firmato dal difensore munito di procura speciale anche alla rinuncia agli atti del giudizio.
In sostanza la questione ancora da decidere all’esito della pronuncia delle Sezioni Unite n. 17541 depositata il 20-6-2023 che ha determinato la rinuncia del RAGIONE_SOCIALE al ricorso incidentale riguarda l’applicabilità dell’art. 5 dell’ordinanza dirigenziale dell’ordinanza n. 310 del 2006 e dell’art. 15 quarto comma, del regolamento attuativo della legge regionale Veneto n. 63/1993.
Il ricorso principale, le cui censure possono esaminarsi unitariamente stante la loro stretta connessione, è fondato.
Le sanzioni di cui si discute sono state irrogate per la violazione, da parte di titolari di licenza NCC, delle disposizioni comunali sull’istituzione della zona a traffico limitato, di cui le disposizioni della legge quadro 21/1992 prevedevano l’emanazion e già nella formulazione precedente alla riforma di cui al d.l. 207/2008, che nella fattispecie erano state emanate già nel 2006 ed erano vigenti nel periodo di sospensione dell’efficacia della riforma del 2008.
La medesima questione è identica ad altre già decise da questa Corte ( ex plurimis ord. n.29275 del 2023). Si tratta, infatti, di un contenzioso che ha visto contrapposti il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e i titolari di licenza di noleggio con conducente rilasciati da altri comuni della gronda lagunare.
Nell’ordinanza sopra citata si legge che, sul piano normativo, la legge 15 gennaio 1992, n. 21 (‘Legge quadro per il trasporto di persone mediante autoservizi pubblici non di linea’), attribuisce rispettivamente alle Regioni (art. 4) e ai Comuni (art. 5)
competenze in materia di servizio di trasporto mediante autoservizi pubblici non di linea e, in particolare, prevede che i Comuni, nel redigere i relativi regolamenti, si attengano ai principî stabiliti dalle Regioni.
La conseguente legge reg. Veneto 30 dicembre 1993, n. 63, in accordo con la legge n. 21 del 1992, disciplina gli aspetti essenziali e le modalità di esercizio del servizio pubblico di trasporto non di linea e fissa la disciplina delle necessarie licenze. La potestà normativa comunale -che si colloca entro i binari delle disposizioni statali e regionali -non deve oltrepassare il limite della mera regolamentazione delle modalità di svolgimento del servizio di noleggio con conducente. In altri termini, la potestà normativa comunale, che ha natura residuale, deve svolgersi in consonanza con quella regionale che, a sua volta, si armonizza con la potestà normativa di cui è titolare in via esclusiva lo Stato.
Così tracciate le coordinate delle competenze comunali, venendo al caso di specie, sono viziate le disposizioni (come la determina dirigenziale n. 310 del 2006) che, nel regolare la materia degli autoservizi pubblici non di linea (attuati dagli operatori NCC), prevedono una disciplina differenziata, in relazione alla circolazione nella ztl istituita nel centro storico della città, a seconda che si tratti di operatori autorizzati dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE o di operatori autorizzati da altri comuni della c.d. gronda lagunare. Infatti, esclusivamente a questi ultimi, a differenza dei primi, è fatto divieto, totale o temporaneo, di ingresso nelle acque della ztl cittadina.
Il RAGIONE_SOCIALE ricorrente valorizza che l’ordinanza dirigenziale che ha posto i limiti all’ingresso nella zona ZTL era stata ritenuta legittima dal Consiglio di Stato con sentenza 824/2008, che ha
evidenziato come i provvedimenti limitativi della circolazione veicolare all’interno dei centri abitati siano ‘espressione di scelte latamente discrezionali, che coprono un arco molto esteso di soluzioni possibili, incidenti sul valori costituzionali spesso contrapposti, che devono essere contemperati, secondo criteri di ragionevolezza’.
In linea generale l’affermazione deve essere sicuramente recepita, ma non è decisiva al fine di ritenere la legittimità dell’ordinanza 310/2006 di cui si discute, la quale si risolve in un divieto o in una fortissima limitazione al transito, limitato ai soggetti titolari di licenze NCC rilasciate da altri Comuni. Sotto questo profilo, la previsione non costituisce attuazione dell’art.11 co.1 legge 21/1992, che non consentiva tale esclusione.
Peraltro, la tesi del RAGIONE_SOCIALE circa il fatto che il divieto riguardava anche le imbarcazioni con licenza rilasciata dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE è priva di fondamento. Infatti, dalla stessa contestazione risultante dalle ordinanze ingiunzione in esame risulta che la condotta contestata è quella relativa alla violazione del divieto previsto per le unità dotate di autorizzazione ex l. r. n. 63 del 1993 rilasciate da comune diverso da quello di RAGIONE_SOCIALE.
La previsione non trova giustificazione neppure nell’art. 12 legge Regione Veneto 63/1993, che in nessuna delle sue disposizioni consente di distinguere la circolazione all’interno delle acque del comune di RAGIONE_SOCIALE dei servizi di trasporto non di linea in relazione al c omune di rilascio dell’autorizzazione. Infatti, l’art. 12 co.5 legge Regione Veneto 63/1993 dispone ‘ il numero complessivo delle licenze di taxi rilasciate e il numero di autorizzazioni per le altre attività di trasporto acqueo dovrà comunque sempre tenere conto delle esigenze di una corretta
gestione del traffico acqueo e, in particolar modo per ciò che riguarda la città di RAGIONE_SOCIALE e l’intero ambito lagunare, degli effetti del moto ondoso derivanti dalla circolazione dei natanti a motore’ ; in questo modo la disposizione indica in quali termini il RAGIONE_SOCIALE debba considerare gli effetti del moto ondoso nella regolamentazione del trasporto non di linea, e cioè in fase di valutazione dell’esistenza dei presupposti per il rilascio delle autorizzazioni alle attività di trasporto non in linea e in fase di disciplina del traffico, ma non al fine di distinguere il transito dei soggetti già autorizzati sulla base della loro provenienza.
Secondo il suo stesso preambolo, l’ordinanza 310/20026 ha inteso perseguire sia la finalità di salvaguardia del patrimonio culturale e ambientale di RAGIONE_SOCIALE sia la finalità di limitare il traffico acqueo ai titolari di licenze NCC rilasciate da altro comune per attuare la finalità di cui all’art. 12 co. 5 legge regionale 63/1993 , che non consentivano tale limitazione.
Ne consegue che la determina dirigenziale n. 310 del 2006 è illegittima per eccesso di potere nella parte in cui il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE introduce limitazioni all’accesso alla ztl per i natanti titolati da altri comuni in vista della tutela di un distinto e autonomo interesse, non direttamente correlato alla materia del servizio pubblico di trasporto non di linea, quale l’esigenza di ridurre il moto ondoso nella città, in funzione della salvaguardia dell’assetto ambientale e della tutela del patrimonio artistico e monumentale della laguna di RAGIONE_SOCIALE e realizzando il suddetto fine limitando le restrizioni all’ingresso solo ai titolari di licenza NCC rilasciata da c omuni diversi da quello di RAGIONE_SOCIALE. In tal modo l’Amministrazione ha posto una limitazione non consentita dalla legge attributiva del relativo potere.
Quindi, si deve concludere che in questa parte l’ordinanza dirigenziale 310/2006, come si è detto, è viziato quantomeno da eccesso di potere e che, ricorrendo per questo i presupposti per disapplicare tale disposizione, esattamente il giudice di merito ha escluso l’integrazione degli illeciti contestati.
Nella ordinanza sopra citata si è anche posto in evidenza, da una diversa angolazione giuridica, che è persuasiva l’allegazione dei controricorrenti circa l’intervento dell’RAGIONE_SOCIALE, la quale ha segnalato (ai sensi dell’art. 21, legge n. 287 del 1990) ‘distors ioni concorrenziali’ indotte dall’ordinanza dirigenziale n. 310 del 2006, che creano una discriminazione tra operatori NCC autorizzati dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e operatori autorizzati da altri Comuni. Al riguardo è sufficiente richiamare Cass. Sez. U., n. 17541/2023 (pagg. 24 e 25) che, a proposito della normativa statale, alla quale le disposizioni (regionali e) comunali debbono attenersi, constata che «l’esigenza di adeguare le disposizioni della legge n. 21 del 1992 – in considerazione sia di problematiche relative al rapporto tra i servizi di taxi e di noleggio con conducente (va ricordato che in origine gli obblighi di servizio pubblico discendevano solo per il servizio di taxi, i quali risultano disciplinati dalle leggi regionali, ai cui criteri devono at tenersi i Comuni nel regolamentarne l’esercizio, enti ai quali sono delegate le funzioni amministrative), sia per l’esigenza di rispondere alle nuove realtà economiche che offrivano servizi non immediatamente riconducibili a quelli previsti dalla regolamentazione nazionale, anche al fine di superare i dubbi riguardanti la loro legittimità -ha caratterizzato le ultime legislature, a ciò stimolate anche dagli interventi delle RAGIONE_SOCIALE indipendenti di settore, quali l’RAGIONE_SOCIALE di Regolazione dei Trasporti (che ha inviato al Governo ed al Parlamento il 21 maggio 2015 un
atto di segnalazione sulla rilevanza economico-regolatoria dell’autotrasporto di persone non di linea) e l’RAGIONE_SOCIALE, intervenuta più volte proprio sul tema della riforma della disciplina del settore RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE (da ultimo, il 10 marzo 2017, ha inviato una segnalazione al Parlamento ed al Governo in cui si sottolinea che il settore dalla mobilità non di linea -taxi e RAGIONE_SOCIALE – richiede una riforma complessiva, in quanto è ancora regolato dalla legge n. 21 del 15 gennaio 1992, oramai non più al passo con l’evoluzione del mercato)».
Le medesime considerazioni valgono in relazione alla illegittima limitazione all’utilizzo dei pontili dovendo i titolari di licenza rilasciata da altro comune utilizzare gli appositi approdi allestiti per le operazioni di sbarco e di imbarco di cui all’art. 15, quarto comma, del regolamento comunale in attuazione della l. r. n. 63 del 1993.
In conclusione per le ragioni esposte la Corte accoglie il ricorso principale, dichiara estinto il giudizio relativamente al ricorso incidentale a seguito della rinuncia del RAGIONE_SOCIALE, cassa la sentenza impugnata e non essendo necessari ulteriori accertamenti di merito annulla le ordinanze ingiunzione opposte.
6 . Si giustifica la compensazione dell’intero giudizio comprese quelle relative al giudizio di legittimità, in considerazione della novità delle questioni e della pronuncia delle Sezioni Unite sopravvenuta nel corso del presente giudizio.
P.Q.M.
La Corte accoglie il ricorso principale, dichiara estinto il giudizio relativamente al ricorso incidentale, cassa la sentenza impugnata
e, decidendo nel merito, annulla le ordinanze ingiunzione opposte. C ompensa le spese dell’intero giudizio.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda