Concessione traslativa: responsabilità e limiti

Un consorzio ha citato in giudizio un ente pubblico per ottenere il risarcimento dei maggiori oneri sostenuti nella realizzazione di un’opera pubblica in regime di concessione traslativa. La Corte di Cassazione ha stabilito che la rinuncia a una pretesa economica non può essere desunta implicitamente dalla firma di un atto di sottomissione, ma ha confermato che, in una concessione traslativa, la responsabilità per i ritardi dovuti a problematiche progettuali e amministrative ricade sul concessionario, il quale assume anche poteri e oneri pubblici.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Concessione Traslativa e Responsabilità: La Cassazione Fa Chiarezza

L’ordinanza n. 10603/2024 della Corte di Cassazione offre importanti chiarimenti sulla ripartizione delle responsabilità nei contratti di opere pubbliche, in particolare nel caso della concessione traslativa. Questa forma contrattuale, che trasferisce al privato non solo l’onere della costruzione ma anche poteri tipicamente pubblici, è stata al centro di un complesso contenzioso tra un consorzio di imprese e un ente metropolitano. La pronuncia analizza due aspetti cruciali: la validità di una rinuncia implicita a pretese economiche e l’attribuzione della responsabilità per i ritardi nei lavori.

I Fatti del Contenzioso: Un’Opera Pubblica Complessa

Un consorzio, incaricato della realizzazione di un lotto di una circonvallazione, aveva citato in giudizio l’ente pubblico concedente per ottenere il risarcimento di ingenti danni. Le richieste erano state formalizzate attraverso specifiche ‘riserve’ nei documenti contabili e riguardavano principalmente:
1. Maggiori oneri per l’andamento anomalo e frammentario dei lavori in un primo periodo.
2. Ulteriori danni dovuti a ritardi successivi, causati da interferenze con altre infrastrutture e dalla necessità di una nuova perizia di variante.
3. Danni derivanti dal forte ritardo nell’approvazione del collaudo finale dell’opera.

La Corte d’Appello aveva rigettato tutte le domande del consorzio, ritenendo che la prima pretesa fosse stata oggetto di rinuncia e che le altre fossero da addebitare al consorzio stesso, in virtù della natura della concessione traslativa.

La Decisione della Cassazione sulla concessione traslativa

La Suprema Corte ha esaminato i tre motivi di ricorso del consorzio, giungendo a una decisione articolata che accoglie parzialmente le sue ragioni.

La Rinuncia alle Riserve: Non Può Essere Implicita

Il punto più significativo della sentenza riguarda la presunta rinuncia alla prima riserva. La Corte d’Appello l’aveva desunta dall’accettazione, da parte del consorzio, di un ‘atto di sottomissione’ relativo a una perizia di variante. La Cassazione ha ribaltato questa conclusione, affermando un principio fondamentale: la rinuncia a un diritto deve essere inequivocabile. Non può essere presunta da un comportamento che non manifesti in modo chiaro e definitivo la volontà di abdicare a una pretesa. L’atto di sottomissione, che ha lo scopo di regolare la prosecuzione dei lavori, non è la sede naturale per rinunciare a diritti già maturati. Mancando un’esplicita clausola di rinuncia, la Corte ha cassato la sentenza su questo punto, rinviando la causa al giudice d’appello per una nuova valutazione.

La Responsabilità del Concessionario per i Ritardi

Sul secondo motivo, relativo ai ritardi, la Cassazione ha invece dato ragione all’ente pubblico. Gli Ermellini hanno ribadito che la concessione traslativa comporta il trasferimento in capo al concessionario dell’esercizio di funzioni pubbliche. Questo significa che il consorzio non era un mero esecutore, ma il soggetto responsabile della gestione complessiva del progetto, inclusa la risoluzione delle interferenze e la predisposizione di un progetto esecutivo immediatamente cantierabile. Di conseguenza, i ritardi causati da tali difficoltà non potevano essere addebitati all’amministrazione.

Il Ritardo nel Collaudo e gli Obblighi Documentali

Infine, la Corte ha respinto anche il motivo relativo al ritardo nel collaudo. È stato chiarito che il collaudo non è solo una verifica tecnica, ma un controllo amministrativo-contabile completo. Il suo perfezionamento dipendeva dalla trasmissione, da parte del consorzio, di tutta la documentazione necessaria, in particolare quella attestante il completamento delle procedure di esproprio e la regolarità contributiva. Poiché tale documentazione era mancante, il ritardo non era imputabile all’ente, ma a un’inadempienza del concessionario stesso.

Le Motivazioni

La Corte ha motivato la sua decisione distinguendo nettamente la disciplina della rinuncia a un diritto da quella della responsabilità contrattuale nella concessione traslativa. Per la rinuncia, è stato applicato il principio civilistico rigoroso che richiede una manifestazione di volontà espressa o un comportamento concludente univoco, elementi che non sono stati ravvisati nel caso di specie. Per la responsabilità, invece, è stata data prevalenza alla natura speciale del rapporto di concessione, che ‘trasferisce’ al privato un ruolo proattivo e poteri che comportano l’assunzione del rischio operativo legato alla progettazione e alla gestione delle procedure connesse all’opera.

Le Conclusioni

Questa ordinanza fornisce due importanti indicazioni operative per gli operatori del settore degli appalti pubblici. In primo luogo, le amministrazioni non possono considerare come ‘rinunciate’ le pretese economiche di un’impresa solo perché questa ha accettato una variante contrattuale; ogni accordo transattivo o di rinuncia deve essere esplicito. In secondo luogo, le imprese che operano in regime di concessione traslativa devono essere consapevoli dell’ampia portata delle responsabilità che assumono, che vanno ben oltre la mera esecuzione materiale dei lavori e includono la gestione di complesse procedure amministrative e progettuali.

L’accettazione di un atto di sottomissione implica automaticamente la rinuncia a precedenti richieste di maggiori oneri?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la rinuncia a un diritto non può essere desunta implicitamente, ma richiede una manifestazione di volontà inequivocabile. Un atto di sottomissione, che regola la prosecuzione dei lavori, non costituisce di per sé una rinuncia a pretese economiche già maturate, a meno che non lo preveda espressamente.

In una concessione traslativa, chi è responsabile per i ritardi causati da interferenze con altre opere o dalla necessità di varianti progettuali?
La responsabilità ricade sul concessionario. La natura traslativa della concessione comporta il trasferimento delle funzioni pubbliche necessarie alla realizzazione dell’opera, inclusa la responsabilità di predisporre un progetto esecutivo completo e di gestire le problematiche che emergono durante i lavori, come le interferenze con altre infrastrutture.

La mancata consegna di documenti relativi a espropri e contributi da parte del concessionario può giustificare un ritardo nel collaudo da parte dell’amministrazione?
Sì. Il collaudo non è solo una verifica tecnica, ma anche amministrativa e contabile. La sua finalizzazione richiede che il concessionario fornisca tutta la documentazione necessaria, come quella che attesta il completamento delle procedure espropriative e la regolarità contributiva. La mancata consegna di tali documenti rende il ritardo nel collaudo imputabile al concessionario stesso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 10603 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 10603 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 19/04/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 4419/2018 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in persona del presidente p.t. NOME COGNOME, rappresentato e difeso dagli AVV_NOTAIO Prof. NOME AVV_NOTAIO e NOME COGNOME, con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO;

-ricorrente – contro

CITTA’ METROPOLITANA DI NAPOLI, in persona del Sindaco metropolitano p.t., rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO, con domicilio in Roma, INDIRIZZO, presso la Cancelleria civile della Corte di cassazione; -controricorrente – avverso la sentenza della Corte d’appello di Napoli n. 3030/17, depositata il 29 giugno 2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 31 gennaio 2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

RAGIONE_SOCIALE, concessionario degli interventi di ristrutturazione e completamento della Circumvallazione esterna di Napoli, Lago PatriaLufrano (terzo lotto), in virtù di convenzione stipulata il 22 novembre 1981 ed atto aggiuntivo stipulato l’11 aprile 1985 con il Commissario Straordinario di Governo ai sensi del Titolo VIII della legge 14 maggio 1981, n. 219, convenne in giudizio la RAGIONE_SOCIALE di Napoli, per sentirla condannare al risarcimento dei maggiori oneri sopportati per l’andamento anomalo e frammentario dei lavori dal 20 novembre 1997 al 10 giugno 1999, oggetto della riserva n. 2, e dal 10 giugno 1999 al 31 gennaio 2003, oggetto della riserva n. 3, nonché alla restituzione delle somme trattenute a titolo di penale, oggetto della riserva n. 4, ed al risarcimento degli oneri sopportati a causa del ritardo nell’approvazione del collaudo.
A sostegno della domanda, riferì che lo svolgimento dei lavori era stato contrassegnato da impedimenti non addebitabili ad esso concessionario e superabili soltanto attraverso l’approvazione di varianti, cui il concedente aveva provveduto con gravissimo ritardo, ulteriormente aggravato dalle vicende relative al subingresso della RAGIONE_SOCIALE al Commissario Straordinario.

Si costituì la RAGIONE_SOCIALE, e resistette alla domanda, chiedendone il rigetto.

1.1. Con sentenza del 20 febbraio 2015, il Tribunale di Napoli accolse parzialmente la domanda, condannando la RAGIONE_SOCIALE alla restituzione della penale.

L’impugnazione proposta dal RAGIONE_SOCIALE nei confronti della Città Metropolitana di Napoli, succeduta alla RAGIONE_SOCIALE, è stata rigettata dalla Corte d’appello di Napoli, che con sentenza del 29 giugno 2017 ha accolto l’appello incidentale proposto dalla RAGIONE_SOCIALE, rigettando integralmente la domanda proposta dal RAGIONE_SOCIALE.

A fondamento della decisione, la Corte ha confermato che la pretesa di cui alla riserva n. 2 aveva costituito oggetto di rinuncia nell’ambito di un accordo transattivo intervenuto tra le parti, rilevando che nell’atto di sottomissione stipulato il 28 aprile 1999, a seguito dell’approvazione della perizia di variante ed assestamento per il completamento delle opere, il RAGIONE_SOCIALE

aveva accettato tutte le condizioni previste dalla convenzione originaria e le modifiche apportate dalla deliberazione n. 531 del 26 aprile 1999, che comprendevano anche la liquidazione degli oneri sopportati per il periodo non lavorato e l’aggiornamento dei prezzi, espressamente contemplati dalla relazione istruttoria preordinata all’approvazione della delibera.

La Corte ha confermato altresì l’infondatezza della pretesa di cui alla riserva n. 3, ritenendo incensurato l’accertamento compiuto dalla sentenza di primo grado, secondo cui gli ulteriori ritardi nello svolgimento dei lavori erano stati determinati dall’interferenza dell’opera con quelle relative ad un’altra infrastruttura e dall’esigenza di predisporre una perizia di variante, ed escludendo pertanto la responsabilità dell’Amministrazione, sia perché le predette cause non erano ad essa imputabili, sia perché la concessione, avente natura traslativa, affidava al RAGIONE_SOCIALE il compito di provvedere alla progettazione esecutiva, sia perché, nelle reiterate istanze di proroga dei termini per l’esecuzione dei lavori, il RAGIONE_SOCIALE aveva affermato che i ritardi erano imputabili a terzi. Premesso inoltre che la concessione traslativa è caratterizzata da una ampia attribuzione di poteri pubblici al concessionario, in funzione della realizzazione dell’opera, e rilevato che, a differenza di quanto accade nell’appalto, la convenzione stipulata tra le parti affidava al concessionario il compito di provvedere alla progettazione esecutiva, ha ritenuto che la responsabilità per l’anomalo andamento dei lavori spettasse al RAGIONE_SOCIALE, il quale era tenuto a predisporre un progetto esecutivo immediatamente cantierabile, cioè non bisognoso di ulteriori specificazioni, in quanto contenente la dettagliata rappresentazione dell’opera.
Quanto poi al ritardo nel perfezionamento degli atti di collaudo, la Corte ha ritenuto innanzitutto tardiva, in quanto sollevata soltanto in appello, l’eccezione di decadenza proposta dall’Amministrazione in relazione alla mancata iscrizione della riserva nell’atto di collaudo. Premesso inoltre che la mancata approvazione del collaudo era stata determinata dall’indisponibilità della documentazione relativa agli espropri, ha ritenuto che il ritardo fosse imputabile al concessionario, tenuto all’espletamento delle procedure di espropriazione e all’osservanza delle disposizioni in materia di assicurazioni sociali e previdenziali, con il diritto al rimborso delle indennità di espropriazione ed occu-
pazione legittima, osservando che, per poter procedere alla verifica della contabilità finale, il RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto fornire i documenti attestanti il completamento delle procedure espropriative e la regolarità contributiva.

Avverso la predetta sentenza il RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, articolato in tre motivi, illustrati anche con memoria. La Città Metropolitana ha resistito con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo d’impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione e la falsa applicazione degli artt. 1341 e 1362 cod. civ., censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto rinunciata la pretesa di cui alla riserva n. 2, senza considerare che a tal fine occorre una manifestazione inequivocabile della volontà abdicativa, non desumibile da un atto di sottomissione, che ha come unico effetto quello di impegnare l’appaltatore all’esecuzione di ulteriori lavori e non costituisce la sede per l’iscrizione di riserve o per la rinuncia a diritti eventualmente maturati. Aggiunge che l’atto di sottomissione sottoscritto il 28 aprile 1999 non recava alcun cenno a rinunce o transazioni, non desumibili neppure dal richiamo della delibera n. 531 del 1999, limitato a specifiche parti della stessa e non riferibile alla relazione istruttoria, la quale, nell’escludere ulteriori diritti del RAGIONE_SOCIALE, si esprimeva con una formula ambigua. Afferma che l’insussistenza della rinuncia trovava conferma nella relazione sul conto finale dei lavori e nell’atto di collaudo, che non ne facevano cenno, e nell’immediato avvio del giudizio da parte di esso concessionario, ai fini del riconoscimento dei maggiori oneri sopportati. Osserva infine che la relativa clausola avrebbe dovuto costituire oggetto di specifica approvazione, a pena di nullità, avendo l’Amministrazione predisposto unilateralmente l’atto di sottomissione, rispetto al quale esso ricorrente non aveva alcun margine di contrattazione.
Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la violazione e la falsa applicazione degli artt. 80, 81 e 84 della legge n. 219 del 1981, degli artt. 1175, 1218, 1375, 1384 e 2697 cod. civ., dell’art. 29 del d.P.R. 16 luglio 1962, n. 1063, dell’art. 117 del d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, degli artt. 22 e 23 del d.m. 19 aprile 2000, n. 145, dell’art. 145 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n.

207, dell’art. 111, sesto comma, Cost. e dell’art. 132, secondo comma, n. 4 cod. proc. civ., nonché l’omesso esame di fatti controversi e decisivi per il giudizio, censurando la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto infondata la pretesa di cui alla riserva n. 3. Premesso che, in quanto dipendente da circostanze obiettive, la responsabilità dell’Amministrazione non poteva essere esclusa in virtù delle dichiarazioni contenute nelle richieste di proroga dei termini, sostiene che, nell’evidenziare la natura traslativa della concessione, la Corte territoriale non ha considerato che le concessioni previste dalla legge n. 219 del 1981 sono equiparabili all’appalto, non estendendosi alla gestione dell’opera, ma avendo ad oggetto soltanto la progettazione e l’esecuzione, le quali non comportano l’esercizio di funzioni pubbliche, neppure nel caso in cui al concessionario sia attribuito il compito di provvedere alle occupazioni ed alle espropriazioni. Precisato che la concessione si distingue dall’appalto per il corrispettivo, costituito dalla gestione dell’opera o del servizio, cui si collega il rischio operativo, e per l’instaurazione di un rapporto trilaterale tra il concedente, il concessionario e l’utenza, osserva che in quelle aventi ad oggetto la progettazione e la costruzione di opere trova applicazione il principio, operante nel settore degli appalti, secondo cui, in ossequio alle regole di correttezza e diligenza, l’Amministrazione non deve aggravare la posizione dell’esecutore rispetto all’adempimento della prestazione. Afferma che nella specie l’andamento del rapporto ha comportato per esso concessionario un sacrificio superiore alla normale tollerabilità, avendo l’Amministrazione omesso di risolvere le interferenze con altre infrastrutture e ingiustificatamente rigettato le reiterate richieste di predisposizione di varianti progettuali e di proroga dei termini. Aggiunge che, nel ritenere legittime le penali applicate dalla concedente, la sentenza impugnata non ha considerato che, quando il ritardo non è imputabile all’appaltatore, lo stesso è esonerato dalla responsabilità per il prolungamento dei tempi convenuti per i lavori.
Con il terzo motivo, il ricorrente lamenta la violazione degli artt. 1175 e 1375 cod. civ., degli artt. 91 e 102 del r.d. 25 maggio 1895, n. 350 e dello art. 5 della legge 10 dicembre 1981, n. 741, nonché l’omesso esame di fatti controversi e decisivi per il giudizio, censurando la sentenza impugnata per aver rigettato la domanda di risarcimento dei danni cagionati dal ritardo nel

perfezionamento dell’atto di collaudo. Premesso che il collaudo costituisce l’atto finale del procedimento di esecuzione del contratto, da compiersi entro i termini stabiliti dalla legge o dalla convenzione, la cui inosservanza costituisce una tipica ipotesi d’inadempimento del committente, sostiene che lo stesso non può essere impedito neppure dalla presenza di vizi e difformità dell’opera, i quali possono dar luogo soltanto alla responsabilità dell’appaltatore. Ciò posto, afferma che nella specie il ritardo non è stato determinato da vizi o difformità, ma da inadempimenti relativi agli espropri ed agli obblighi contributivi e previdenziali, che non avrebbero impedito la sottoscrizione del collaudo e l’approvazione dello stesso nel termine stabilito dalla concessione. Aggiunge che la sentenza impugnata non ha considerato che, come riferito nell’atto di collaudo, il ritardo era stato determinato dalla necessità di attendere le determinazioni dell’Amministrazione in ordine alle richieste di proroga, né che, nonostante l’assenza della documentazione relativa agli espropri, la Commissione di collaudo era stata in grado di procedere alla redazione dello atto, né infine che, a distanza di circa dodici anni dalla sottoscrizione, il collaudo non risultava ancora approvato.
4. Il primo motivo, avente ad oggetto la rinuncia ai maggiori oneri derivanti dall’anomalo andamento dei lavori nel periodo compreso tra il 20 novembre 1997 e il 10 giugno 1999, fatti valere mediante l’iscrizione della riserva n. 2, è fondato.

Benvero, la mera circostanza che la clausola asseritamente recante la rinuncia, contenuta nell’atto di sottomissione stipulato tra le parti, non fosse stata specificamente approvata per iscritto dal concessionario, non può considerarsi idonea a determinarne la nullità o l’inefficacia, non essendo stato dedotto né dimostrato che il contenuto dell’atto corrispondesse ad uno schema negoziale standardizzato predisposto unilateralmente dalla concedente: ai fini della configurabilità della fattispecie contemplata dall’art. 1341, secondo comma, cod. civ., non è infatti sufficiente che uno dei contraenti abbia predisposto l’intero contratto al quale l’altra parte ha prestato adesione, ma occorre che il programma negoziale sia precostituito mediante appositi strumenti (moduli o formulari) in vista dell’utilizzazione per una serie indefinita di rapporti (cfr. Cass., Sez. I, 15/04/2015, n. 7605; Cass., Sez. III, 19/05/
2006, n. 11757; 14/02/2006, n. 3184).

La sentenza impugnata non può essere tuttavia condivisa nella parte in cui ha ritenuto di poter desumere la rinuncia alla riserva dall’accettazione, contenuta nell’atto di sottomissione, di tutte le modifiche apportate alla convenzione originaria dalla deliberazione n. 531 del 1999, con cui era stata approvata la perizia di variante ed assestamento per il completamento delle opere, sulla base di una relazione istruttoria nella quale si escludeva unilateralmente il diritto del RAGIONE_SOCIALE al riconoscimento di ulteriori importi per gli oneri sopportati nel periodo non lavorato, fatta eccezione per l’aggiornamento dei prezzi. Tale esclusione non risultava in alcun modo richiamata né dalla delibera di approvazione, la quale si limitava ad indicare le somme dovute al concessionario, né dall’atto di sottomissione, nella cui premessa le parti si limitavano a dare atto dell’approvazione della perizia di variante e delle modifiche apportate dalla relativa delibera alla convenzione originaria, senza fare alcun cenno alle ulteriori pretese avanzate dal RAGIONE_SOCIALE. L’accettazione delle condizioni previste dalla delibera non avrebbe quindi potuto essere in alcun modo interpretata come una rinuncia espressa o implicita a tali pretese, ai fini della quale è necessaria un’apposita dichiarazione di volontà del titolare del diritto rinunciato oppure un comportamento concludente dello stesso, idoneo ad evidenziare in modo univoco la sua effettiva e definitiva volontà di abdicare al proprio diritto (cfr. Cass., Sez. VI, 5/02/2018, n. 2739; Cass., Sez. III, 22/04/2009, n. 9547; Cass., Sez. lav., 21/06/2005, n., 13322).
E’ invece infondato il secondo motivo, avente ad oggetto la responsabilità dell’Amministrazione per i maggiori oneri derivanti dall’anomalo andamento dei lavori nel periodo compreso tra il 10 giugno 1999 e il 31 gennaio 2003, fatti valere dal RAGIONE_SOCIALE mediante l’iscrizione della riserva n. 3.

La Corte territoriale ha infatti rilevato che la sentenza di primo grado era rimasta incensurata nella parte in cui aveva individuato le cause dei ritardi verificatisi nello svolgimento dei lavori nelle interferenze tra le opere che costituivano oggetto della concessione e quelle relative ad un’altra infrastruttura, la cui realizzazione era stata affidata al medesimo concessionario, nonché nell’esigenza di predisporre una perizia di variante resa necessaria da oggettive difficoltà esecutive. Ha confermato che, come ritenuto dal Tribu-
nale, tali cause non erano imputabili all’Amministrazione, attribuendone invece la responsabilità al RAGIONE_SOCIALE, sulla base della triplice osservazione che la concessione aveva natura traslativa, affidando al concessionario il compito di provvedere alla progettazione esecutiva, che le conseguenze delle deviazioni dall’originario progetto esecutivo dovevano essere poste a carico del concessionario, potendo essere evitate qualora lo stesso avesse diligentemente adempiuto i suoi doveri, e che nelle reiterate istanze di proroga dei termini per l’esecuzione delle opere il RAGIONE_SOCIALE aveva riconosciuto che i ritardi erano imputabili a terzi, in tal modo esonerando l’Amministrazione da responsabilità.
Il riferimento alla natura traslativa della concessione, quale fondamento della responsabilità esclusiva del concessionario per tutti gli adempimenti collegati alla realizzazione dell’opera pubblica, trova riscontro nel consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, secondo cui la concessione traslativa comporta il trasferimento in favore del concessionario dell’esercizio delle funzioni oggettivamente pubbliche proprie del concedente e necessarie per la realizzazione dell’opera, ed in particolare il compimento in nome proprio di tutte le operazioni materiali, tecniche e giuridiche occorrenti per la realizzazione del programma edilizio, ancorché implicanti l’esercizio di poteri di carattere pubblicistico, con la conseguenza che il concessionario, acquistando poteri e facoltà trasferitigli dall’Amministrazione concedente, si sostituisce a quest’ultima nello svolgimento dell’attività organizzativa e direttiva necessaria per la realizzazione dell’opera pubblica, e diviene, in veste di soggetto attivo del rapporto attuativo della concessione, l’unico titolare di tutte le obbligazioni che ad esso si ricollegano (cfr. Cass., Sez. I, 21/06/2012, n. 10390; 21/05/2009, n. 11830; 14/12/2007, n. 26261). Tale principio assume peraltro rilievo soprattutto nei rapporti con le Pubbliche Amministrazioni diverse da quella concedente o con i terzi titolari di situazioni soggettive in vario modo investite dalle attività giuridiche, tecniche e materiali necessarie per la realizzazione dell’opera pubblica, esonerando l’Amministrazione concedente da qualsiasi responsabilità nei confronti degli stessi e legittimando il concessionario ad agire e resistere nei giudizi aventi ad oggetto i relativi rapporti giuridici: il suo richiamo può quindi considerarsi idoneo a giustificare la re-
sponsabilità del concessionario per i ritardi determinati dalla mancata acquisizione delle necessarie autorizzazioni amministrative, dal mancato completamento delle procedure di espropriazione o di occupazione o dalla mancata definizione dei relativi giudizi, mentre risulta sostanzialmente superfluo ai fini dell’affermazione della medesima responsabilità per i ritardi determinati dalla inadeguatezza dell’originario progetto esecutivo, che devono essere posti a carico dell’affidatario dei lavori, indipendentemente dal conferimento di poteri pubblici, in tutti i casi in cui, come nella specie, gli sia stato attribuito anche il compito di provvedere alla progettazione esecutiva.
La responsabilità del concessionario per i danni ed i ritardi determinati da errori progettuali trova infatti giustificazione, nei rapporti con il committente, non già nell’omesso o cattivo esercizio dei pubblici poteri conferitigli con la concessione, ma, analogamente a quanto accade nel contratto di appalto, ove l’appaltatore abbia assunto anche l’incarico di predisporre il progetto esecutivo, nell’inadempimento dell’obbligazione, specificamente derivante dalla convenzione, di provvedervi con la diligenza richiesta dalla natura dell’attività esercitata. Non a caso, il principio richiamato in proposito dalla sentenza impugnata, secondo cui il compito di provvedere alla progettazione esecutiva, normalmente spettante all’Amministrazione committente e trasferibile all’impresa esecutrice dei lavori nei soli casi previsti dalla legge, comporta l’obbligo di predisporre un progetto immediatamente cantierabile, cioè non bisognoso di ulteriori specificazioni, in quanto recante già la puntuale e dettagliata rappresentazione dell’opera, è stato enunciato dalla giurisprudenza di legittimità in riferimento all’appalto pubblico, il quale, a differenza della concessione, non comporta l’attribuzione di poteri pubblici all’appaltatore (cfr. Cass., Sez. I, 9/11/2018, n. 28799; 31/05/2012, n. 8779; 12/08/2010, n. 18644).
Non merita pertanto consenso la tesi sostenuta dalla difesa del RAGIONE_SOCIALE, secondo cui l’affermazione della responsabilità del concessionario per i ritardi determinati dall’interferenza dell’opera pubblica con altre infrastrutture, dalla esigenza di predisporre una perizia di variante, dal mancato completamento delle procedure espropriative e dalla mancata definizione dei relativi giudizi comporterebbe un eccessivo aggravamento della sua posizione, in contrasto con gli obblighi di correttezza e buona fede gravanti sull’Amministrazione con-
cedente nell’esecuzione della convenzione: detta responsabilità trova infatti fondamento negli obblighi specificamente derivanti dalla concessione, la quale, comportando per un verso il conferimento dei pubblici poteri necessari per il compimento delle attività giuridiche, tecniche e materiali finalizzate alla realizzazione dell’opera, e per altro verso l’affidamento dell’incarico di provvedere alla progettazione esecutiva, imponeva al concessionario di predisporre un progetto immediatamente realizzabile e non bisognoso di modificazioni o integrazioni, nonché di curare tempestivamente e diligentemente tutti gli adempimenti necessari per l’esecuzione dei lavori e l’acquisizione delle aree individuate. Nessun rilievo può assumere, in contrario, la circostanza che, in quanto riconducibile alla legge n. 219 del 1981, la concessione avesse ad oggetto la sola costruzione dell’opera, anziché la costruzione e la gestione della stessa, trattandosi in ogni caso di un rapporto pubblicistico, non assimilabile interamente a quello privatistico derivante da un contratto di appalto, il quale, anche quando pone a carico dell’appaltatore l’obbligo di curare gli adempimenti occorrenti per il rilascio delle prescritte autorizzazioni e per l’occupazione e l’espropriazione delle aree necessarie, non gli attribuisce il potere di provvedere in nome proprio all’espletamento delle relative procedure amministrative, consentendogli soltanto di svolgere per conto del committente le attività tecnico-giuridiche e materiali a tal fine preordinate.
E’ infine infondato il terzo motivo, avente ad oggetto l’imputabilità al concessionario del ritardo nel perfezionamento dell’atto di collaudo.

Nell’appalto di opere pubbliche, la funzione del collaudo non consiste infatti esclusivamente nell’accertamento della rispondenza dell’opera al contratto e alle regole dell’arte, ma anche nella liquidazione del corrispettivo spettante all’appaltatore (cfr. Cass., Sez. I, 26/01/2011, n. 1832; 26/05/ 2010, n. 12884; 25/05/1973, n. 1527): in tal senso deponeva già l’abrogato art. 91 del r.d. n. 350 del 1895, applicabile ratione temporis alla fattispecie in esame, ai sensi del quale la collaudazione di un’opera aveva per scopo di verificare e certificare 1) se l’opera fosse stata eseguita in perfetta regola d’arte, e secondo le prescrizioni tecniche prestabilite, 2) se fosse stata eseguita in conformità del contratto e delle varianti debitamente approvate, 3) se i dati risultanti dai conti e dai documenti giustificativi corrispondessero fra
loro, e colle risultanze di fatto, non solo per dimensioni, forma e quantità, ma anche per qualità dei materiali e delle provviste, 4) se i prezzi attribuiti ed i compensi determinati nella liquidazione finale fossero regolati secondo le stipulazioni del contratto, 5) se nella gestione delle opere ad economia si fosse avuto cura degli interessi dell’Amministrazione. A tal fine, l’art. 94 del medesimo decreto prevedeva la trasmissione al collaudatore, oltre che della minuta del progetto approvato completo in tutti i suoi allegati, nonché dei progetti e delle eventuali perizie supplementari, anche di tutti i documenti contabili o giustificativi prescritti dal regolamento, e quelli che fossero stati richiesti dal collaudatore. Tale disciplina ha trovato conferma e specificazione nel d.P.R. 21 dicembre 1999, n. 554, entrato in vigore successivamente alla stipulazione della convenzione tra le parti, che all’art. 187 assegna al collaudo lo scopo di verificare e certificare che a) l’opera o il lavoro sono stati eseg uiti a regola d’arte e secondo le prescrizioni tecniche prestabilite, in conformità del contratto, delle varianti e dei conseguenti atti di sottomissione o aggiuntivi debitamente approvati, b) i dati risultanti dalla contabilità e dai documenti giustificativi corrispondono fra loro e con le risultanze di fatto, non solo per dimensioni, forma e quantità, ma anche per qualità dei materiali, dei componenti e delle provviste, e c) le procedure espropriative poste a carico dell’appaltatore sono state espletate tempestivamente e diligentemente. L’art. 190 prevede a sua volta la trasmissione all’organo di collaudo, oltre alla documentazione relativa al conto finale e alla ulteriore documentazione allegata alla relazione sul conto finale, della copia conforme del progetto approvato, completo di tutti i suoi allegati, nonché dei progetti e delle eventuali perizie di variante e suppletive con le relative approvazioni intervenute, e dell’originale di tutti i documenti contabili o giustificativi prescritti dal regolamento e di tutte le ulteriori documentazioni che fossero richieste dall’organo suddetto. L’art. 192 prevede infine che, qualora tra le prestazioni dell’ appaltatore rientri l’acquisizione di concessioni, autorizzazioni, permessi, comunque denominati, anche ai fini dell’espletamento delle procedure espropriative, il collaudatore accerta il tempestivo e diligente operato dell’appaltatore ed evidenzia gli oneri eventualmente derivanti per l’Amministrazione da ogni ritardo nel loro svolgimento.
Gli adempimenti previsti dalle predette disposizioni, riferibili anche alle concessioni di sola costruzione (cfr. Cass., Sez. I, 4/04/2019, n. 9518; 8/09/ 2004, n. 18070), assumono particolare rilievo con riguardo alla fattispecie in esame, in cui, come rilevato dalla Corte territoriale, la convenzione stipulata tra le parti poneva a carico del concessionario l’obbligo di rispettare tutte le disposizioni vigenti in materia di assicurazioni sociali e previdenziali, prevedendo che in caso d’inosservanza il concedente avrebbe potuto procedere ad un’adeguata ritenuta sui pagamenti in acconto o sulla rata di saldo, ed attribuiva al concessionario il potere di procedere alle necessarie espropriazioni, ponendo a suo carico l’obbligo di espletare le relative procedure, ivi compresa la determinazione delle indennità di espropriazione ed occupazione, con il diritto al rimborso delle stesse, previa consegna al concedente degli atti comprovanti il pagamento o il deposito presso la Cassa Depositi e prestiti. In quanto funzionale alla verifica dell’osservanza dei predetti obblighi, nonché alla liquidazione del corrispettivo ed al rimborso delle somme pagate per le espropriazioni, la trasmissione della relativa documentazione da parte del concessionario doveva ritenersi indispensabile ai fini della ricostruzione della contabilità dei lavori, e quindi dell’effettuazione del collaudo, il cui ritardo, in quanto determinato dalla mancata consegna della stessa, non poteva dunque essere posto a carico dell’Amministrazione concedente, indipendentemente dall’insussistenza di vizi o difetti nella realizzazione dell’opera pubblica, il cui accertamento, come si è detto, costituiva soltanto un aspetto del controllo demandato ai collaudatori in vista dell’accettazione dell’opera da parte della concedente e del pagamento di quanto dovuto al concessionario.
7. La sentenza impugnata va pertanto cassata, nei limiti segnati dal motivo accolto, con il conseguente rinvio della causa alla Corte d’appello di Napoli, che provvederà, in diversa composizione, anche al regolamento delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

accoglie il primo motivo di ricorso, rigetta gli altri motivi, cassa la sentenza impugnata, in relazione al motivo accolto, e rinvia alla Corte di appello di Napoli, in diversa composizione, cui demanda di provvedere anche sulle spese

del giudizio di legittimità. Così deciso in Roma il 31/01/2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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