Concessione traslativa: chi paga l'esproprio?

In un caso di esproprio per pubblica utilità, la Corte di Cassazione ha stabilito che, nel contesto di una concessione traslativa regolata da leggi speciali per la ricostruzione post-sismica, l’unico soggetto responsabile per il pagamento dell’indennità è il concessionario e non l’ente pubblico concedente. La Corte ha cassato la sentenza di merito che aveva erroneamente dichiarato la responsabilità solidale di entrambi, specificando inoltre che il calcolo dell’indennità deve seguire criteri riduttivi previsti da una legge speciale e non il pieno valore di mercato del bene.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 novembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Concessione traslativa: chi paga l’indennità di esproprio?

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 7416/2024, è intervenuta su un tema cruciale nel diritto degli appalti e delle espropriazioni: la ripartizione delle responsabilità nel contesto di una concessione traslativa per la realizzazione di opere pubbliche. La pronuncia chiarisce in modo definitivo chi debba farsi carico del pagamento delle indennità dovute ai proprietari espropriati, se l’ente pubblico concedente o l’impresa concessionaria.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da un procedimento di esproprio di un terreno con fabbricato, necessario per la realizzazione di un’opera stradale nell’ambito degli interventi per la ricostruzione post-terremoto degli anni ’80. Il proprietario del bene, ritenendo inadeguata l’indennità offerta, conveniva in giudizio sia il consorzio costruttore, concessionario dell’opera, sia l’ente pubblico concedente (ANAS), chiedendo la rideterminazione delle somme.

La Corte d’Appello, in parziale riforma della decisione di primo grado, aveva confermato la responsabilità solidale del consorzio e dell’ente concedente per il pagamento delle indennità, quantificandole sulla base del pieno valore di mercato del bene.

Contro questa decisione, sia il consorzio che l’ente pubblico proponevano ricorso in Cassazione, sollevando questioni fondamentali sulla legittimazione passiva e sui criteri di calcolo dell’indennizzo.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto i ricorsi principali del consorzio e dell’ente concedente, cassando con rinvio la sentenza della Corte d’Appello. I giudici hanno ribaltato la precedente decisione, stabilendo principi chiari sulla responsabilità e sui criteri di indennizzo nelle procedure espropriative legate a concessioni di opere pubbliche disciplinate da leggi speciali.

Le Motivazioni: la responsabilità esclusiva nella concessione traslativa

Il cuore della decisione risiede nell’analisi della natura della concessione traslativa. La Cassazione ha chiarito che, in base alla normativa speciale applicabile al caso di specie (L. n. 219/1981), il ricorso a tale strumento comporta il trasferimento completo dei poteri e degli oneri dall’ente pubblico al concessionario.

Questo significa che il concessionario non solo acquisisce il diritto di eseguire l’opera, ma assume anche la titolarità di tutti i poteri pubblicistici necessari, inclusa la facoltà di condurre le procedure di esproprio. Di conseguenza, su di esso ricade in via esclusiva anche l’obbligo di corrispondere le relative indennità. L’ente concedente, pertanto, è privo di legittimazione passiva e non può essere chiamato a rispondere in solido con il concessionario. La Corte d’Appello aveva errato nel desumere una corresponsabilità, ignorando la natura e gli effetti della concessione stipulata.

Altri vizi della sentenza impugnata

La Cassazione ha inoltre ritenuto fondati altri due motivi di ricorso:

1. Criterio di calcolo dell’indennità: La Corte ha stabilito che la Corte d’Appello aveva sbagliato a calcolare l’indennità basandosi sul pieno valore venale. Per gli espropri rientranti nella legge speciale per la ricostruzione post-sismica, continua ad applicarsi un criterio riduttivo previsto da una legge del 1885 (L. n. 2892/1885), che porta a un indennizzo inferiore al valore di mercato. Questo criterio, seppur datato, è giustificato dalla natura eccezionale e temporanea degli interventi di pubblica utilità.
2. Omissione di pronuncia: Il consorzio aveva lamentato in appello che non fosse dovuta alcuna indennità di occupazione per un certo periodo, poiché il proprietario aveva mantenuto di fatto la disponibilità del bene. La Corte d’Appello aveva completamente ignorato questo motivo, incorrendo nel vizio di omissione di pronuncia, che causa la nullità della sentenza su quel punto.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame rappresenta un importante punto di riferimento per gli operatori del settore delle opere pubbliche. Essa riafferma con forza un principio fondamentale: nella concessione traslativa, la delega di poteri pubblicistici al privato è totale e comporta un trasferimento integrale delle responsabilità. L’ente pubblico concedente è, di regola, esente da obblighi indennitari e risarcitori verso i terzi espropriati, la cui unica controparte è il concessionario. Questa chiara distinzione di ruoli è essenziale per garantire certezza giuridica e una corretta allocazione dei rischi nei progetti di partenariato pubblico-privato. La causa è stata quindi rinviata alla Corte d’Appello di Salerno, che dovrà attenersi a questi principi per la nuova decisione.

In una concessione traslativa per opere pubbliche, chi è tenuto a pagare l’indennità di esproprio?
Secondo la Corte di Cassazione, quando la legge speciale lo prevede, come nel caso della L. n. 219/1981, l’unico soggetto tenuto al pagamento dell’indennità è il concessionario, in quanto titolare esclusivo dei poteri espropriativi e dei relativi obblighi. L’ente pubblico concedente è privo di legittimazione passiva.

Quale criterio si applica per calcolare l’indennità di esproprio per interventi legati ai sismi del 1980/1981?
Per gli immobili espropriati nell’ambito degli interventi previsti dalla L. n. 219/1981, continua ad applicarsi il criterio riduttivo stabilito dall’art. 13 della L. n. 2892/1885. Questo comporta la determinazione di un indennizzo inferiore al valore venale effettivo del bene.

Cosa succede se un giudice d’appello non si pronuncia su un motivo specifico del ricorso?
Se il giudice d’appello omette di pronunciarsi su un motivo di impugnazione potenzialmente decisivo, la sentenza è viziata da ‘omissione di pronuncia’. Questo vizio procedurale costituisce una causa di nullità della sentenza, che può essere fatta valere con ricorso in Cassazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 7416 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 7416 Anno 2024

AVV_NOTAIO: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11458/2018 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME , rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME , giusta procura;

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, in proprio e quale erede di COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME , rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME , giusta procura;

– controricorrente e ricorrente incidentale- contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliata in INDIRIZZO INDIRIZZO , presso l’A vvocatura Generale dello Stato, che la rappresenta e difende ope legis;

– controricorrente e ricorrente incidentale- avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di SALERNO n. 1211/2017 pubblicata il 11/12/2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME conveniva in giudizio il RAGIONE_SOCIALE (d’ora in avanti ‘RAGIONE_SOCIALE‘) e l’RAGIONE_SOCIALE per chiedere la rideterminazione delle indennità di espropriazione e occupazione, offertegli in misura asseritamente inadeguata, in relazione a un terreno in Angri (INDIRIZZO), INDIRIZZO, in catasto al foglio 11, part. 115, sul quale insisteva un fabbricato, costituente oggetto di un procedimento ablativo per la realizzazione di un’opera stradale, in forza di ordinanza commissariale del Funzionario delegato RAGIONE_SOCIALE, adottata in applicazione degli artt. 80 ss. L. n. 219/1981, nell’ambito degli interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del 1980 e 1981.
La Corte d’appello di Salerno, con sentenza dell’11 dicembre 2017, in parziale riforma della sentenza del Tribunale di Nocera Inferiore, ha sostituito all’obbligo di pagamento diretto delle indennità quello di deposito delle somme presso la Cassa DD.PP. e, nel resto, ha confermato la legittimazione passiva e la responsabilità in via solidale del ‘RAGIONE_SOCIALE e di RAGIONE_SOCIALE e la quantificazione operata dal tribunale delle indennità di esproprio e occupazione del suolo e del fabbricato.

Avverso questa sentenza hanno proposto ricorso il ‘RAGIONE_SOCIALE sulla base di due motivi e, in via incidentale, l’RAGIONE_SOCIALE sulla base di sette motivi. COGNOME ha depositato controricorso e ricorso incidentale, affidato a un motivo, e memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il ‘RAGIONE_SOCIALE‘, con il primo motivo, denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 80 L. n. 219/1981, 12 e 13 L. n. 2892/1885, 112, 115 e 116 c.p.c.: imputa alla Corte salernitana di avere confermato la determinazione delle indennità effettuata dal Tribunale secondo il valore di mercato pieno, come accertato dal c.t.u., pur avendo contraddittoriamente aderito alle ragioni di appello da esso esposte a sostegno della vigenza del criterio riduttivo di quantificazione della indennità di esproprio ( ex L. n. 2892/1885), applicabile nei procedimenti di esproprio regolati dalla L. n. 219/1981, come quello in oggetto, anche all’indomani della sentenza della Corte costituzionale n. 348/2007 dichiarativa della illegittimità del previgente criterio riduttivo.
Il motivo è fondato.

La sentenza impugnata non ha (dato conto di avere) determinato l’indennità di espropriazione secondo il criterio stabilito dalla L. n. 2892/1885, applicabile nella fattispecie, avendola determinata secondo il valore venale pieno, come risulta dalla sentenza impugnata (p. 8 e 9) e riconosciuto dallo stesso COGNOME in controricorso (a pag. 13). In tal modo si è discostata dal principio secondo cui, ai fini della determinazione dell’indennità di esproprio di immobili espropriati nell’ambito degli interventi in favore delle popolazioni colpite dagli eventi sismici del novembre 1980 e 1981, continua ad applicarsi il criterio stabilito dall’art. 13 della legge n. 2892/1885 cit., siccome richiamato dall’art. 80 della legge n. 219/1981, che conduce a determinare l’indennizzo in misura inferiore al valore venale effettivo del bene, in quanto la sua adozione si giustifica in relazione alla particolare natura, temporanea
ed eccezionale, degli interventi di cui alla legge n. 219 del 1981, considerato che, secondo la sentenza della Corte cost. n. 348 del 2007, obiettivi legittimi di utilità pubblica come quelli perseguiti da misure di riforma economica o di giustizia sociale possono giustificare un indennizzo inferiore al valore di mercato (cfr. Cass. SS.UU. n. 2419/2011 e 10130/2012; sez. I n. 23867/2014; in generale, SU n. 2644 e 2645/1998).

Il secondo motivo del ricorso principale denuncia violazione dei suindicati parametri normativi nella parte in cui la sentenza impugnata, confermando la liquidazione dell’indennità di occupazione dal 22 gennaio 1991 al 13 marzo 1999 senza che il proprietario avesse mai perduto la disponibilità e il godimento dei beni, non si è pronunciata sul motivo di appello incidentale con cui il ‘RAGIONE_SOCIALE aveva dedotto che l’occupazione era avvenuta in epoca successiva al trasferimento del bene per effetto del decreto di esproprio del 13 marzo 1999 e al conseguente avvio dei lavori esecutivi dell’opera stradale.
Il motivo è fondato.

Il ‘RAGIONE_SOCIALE‘ aveva dedotto che ‘tra il 1991 ed il 1999, nonostante il perfezionarsi del procedimento espropriativo ed il trasferimento in favore dell’ente espropriante del diritto di proprietà, per la ferma ed interrotta opposizione dell’originario proprietario e del suo nucleo familiare, la disponibilità degli immobili è stata dagli stessi conservata fino al maggio 2000 risulta evidente che nessun importo a titolo indennità di occupazione doveva essere riconosciuto, non essendo stato imposto al proprietario, almeno nel periodo preso in considerazione, alcun sacrificio in ordine al pieno godimento dei beni’. Tale censura, proposta dal ‘RAGIONE_SOCIALE‘ con motivo di appello incidentale (riportato nel ricorso) e potenzialmente decisiva, è stata ignorata, non essendosi la Corte territoriale pronunciata su di essa: è una omissione che è causa di nullità della
sentenza impugnata in parte qua , ex art. 112 c.p.c., in relazione all’art. 360 n. 4 c.p.c.

Venendo al ricorso incidentale di RAGIONE_SOCIALE, il controricorrente COGNOME ha riferito nella memoria di avere ricevuto la notifica valida del solo ricorso del ‘RAGIONE_SOCIALE‘ avverso la sentenza qui impugnata dell’11 dicembre 2017, implicitamente contestando di avere ricevuto la notifica di altri ricorsi e, quindi, anche del ricorso incidentale di RAGIONE_SOCIALE. Quest’ultimo ricorso, tuttavia, risulta ritualmente notificato ad COGNOME l’11 maggio 2018 a mezzo posta e ne è dimostrata la c.d. tempestività ‘interna’, ai sensi dell’art. 370 c.p.c. (nel testo applicabile ratione temporis ), considerando che il ricorso principale del ‘RAGIONE_SOCIALE‘ era stato notificato ad RAGIONE_SOCIALE il 5 aprile 2018. Il controricorrente COGNOME ha riferito della notifica della sentenza d’appello in data 7 febbraio 2018 anche ad RAGIONE_SOCIALE, ma la circostanza non ha rilievo ai fini della tempestività ‘esterna’ del ricorso di RAGIONE_SOCIALE, in relazione ai termini di cui all’art. 325 e 326 c.p.c., essendo lo stesso, seppur tardivo, efficace ex art. 334 c.p.c.
RAGIONE_SOCIALE denuncia, con il primo motivo, violazione e falsa applicazione degli artt. 80 ss. L. n. 219/1981 e 2, lett. d), d.lgs. n. 143/1994, per avere la sentenza impugnata erroneamente dichiarato la responsabilità solidale propria e del concessionario RAGIONE_SOCIALE, essendo quest’ultimo invece unico legittimato passivo in forza di concessione traslativa; con il secondo motivo, denuncia violazione e falsa applicazione dei criteri di interpretazione dei contratti, ai sensi degli artt. 1362 ss. c.c. e, in particolare, della convenzione stipulata tra il AVV_NOTAIO della Regione e il RAGIONE_SOCIALE che prevedeva un’ampia attribuzione di poteri al RAGIONE_SOCIALE concessionario, con l’effetto di renderlo legittimato passivo esclusivo; con il terzo motivo, omissione di motivazione, ai sensi dell’art. 132, lett. b), c.p.c., sempre sulla questione della legittimazione passiva di RAGIONE_SOCIALE.
Questi motivi, da esaminare congiuntamente, sono fondati.

In via generale, in tema di espropriazione per pubblica utilità, il mero ricorso allo strumento della concessione, con l’attribuzione al concessionario affidatario dell’opera della titolarità di poteri espropriativi, non può comportare indiscriminatamente l’esclusione di ogni responsabilità al riguardo del concedente, essendo necessario a tal fine che, in osservanza al principio di legalità dell’azione amministrativa, l’attribuzione all’affidatario di detti poteri e l’accollo da parte sua degli obblighi indennitari e risarcitori siano previsti da una legge che espressamente li autorizzi. Tanto premesso, avendo gli artt. 80, 81 e 84 (e, segnatamente, l’art. 81) della L. n. 219/1981 autorizzato, in forza di una disciplina speciale e in parte derogatoria rispetto a quella sulle espropriazioni, il ricorso alla concessione traslativa, la fonte della responsabilità esclusiva del concessionario e della sua legittimazione passiva, sia in relazione al risarcimento del danno per l’occupazione acquisitiva, che in relazione al pagamento delle indennità dovute in conseguenza di espropriazioni rituali, deve essere individuata proprio nelle menzionate norme di legge ( ex plurimis , Cass. SS.UU. n. 17190/2018, 6769/2009, n. 8496/1998, n. 10998/1993, n. 1529/1989; sez. I n. 23566/2023, n. 10390/2012, n. 19959/2011, n. 11139/2003, n. 4323/1999).
In effetti, come osservato dalle Sezioni Unite, ‘da tempo questa Corte ha chiarito che, in tema di esecuzione di opere ricomprese nel programma straordinario di urbanizzazione nell’area metropolitana del Comune di Napoli previsto dalla legge 14 maggio 1981, n. 219, le norme di cui agli artt. 81 e ss. di detta legge demandano necessariamente all’ente concessionario il compimento in nome proprio di tutte le operazioni materiali, tecniche e giuridiche occorrenti per la realizzazione del programma edilizio, ancorché comportanti l’esercizio di poteri di carattere pubblicistico, quali quelli inerenti all’espletamento delle procedure di espropriazione; correlativamente, l’ente concessionario – e non già la P.A. concedente – risponde direttamente dei danni cagionati a terzi dall’opera
pubblica e delle obbligazioni strumentalmente preordinate alla sua esecuzione, derivino gli stessi da attività legittima ovvero (ed a maggior ragione, atteso anche il carattere personale della relativa responsabilità) da illecito aquiliano’ (Cass. SU n. 10500/2016).

Nella fattispecie, la Corte d’appello ha osservato, da un lato, che ‘il rapporto obbligatorio relativo al pagamento dell’indennità intercorre tra proprietario e concessionario, mentre il concedente è carente di legittimazione passiva rispetto alle domande avente ad oggetto il pagamento dell’indennità’ e, dall’altro, contraddittoriamente, che ‘dalla lettura di detta convenzione’ (intercorrente ‘tra il AVV_NOTAIO della Giunta regionale della Campania, commissario straordinario di governo, e il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘) ‘si evince chiaramente la fondatezza della domanda rispetto al RAGIONE_SOCIALE, quanto meno in via solidale rispetto a quella dell’Ente concedente’.
Anche sul piano (fattuale) della interpretazione della convenzione inter-partes la sentenza impugnata non consente di ricostruire attraverso quale iter logico la Corte di merito abbia affermato la corresponsabilità di RAGIONE_SOCIALE a fianco del ‘RAGIONE_SOCIALE‘ concessionario, non riportando neppure per cenni il contenuto della convenzione richiamata, il cui testo (riportato nel ricorso di RAGIONE_SOCIALE) lascia trasparire l’ampiezza dei pubblici poteri attribuiti al concessionario: di ‘svolgere a propria cura, in nome e per conto del concedente, con tempestività e diligenza, i seguenti adempimenti amministrativi: la presa di possesso degli immobili occorrente all’esecuzione delle opere…; l’espletamento delle procedure di espropriazione in conformità alle disposizioni del titolo VIII della citata legge 219/81 e quelle anche in deroga… che saranno eventualmente emanate’.
La sentenza impugnata è quindi viziata anche perché priva di motivazione sul punto, in relazione agli artt. 132, lett. b), e 360 n, 4 c.p.c., essendo giunta a una conclusione incompatibile con le indicazioni normative e della convenzione secondo le quali il

RAGIONE_SOCIALE, quale concessionario e delegato all’esercizio dei poteri pubblicistici occorrenti per l’espletamento delle procedure ablatorie, è unico titolare dal lato passivo delle obbligazioni indennitarie e risarcitorie inerenti al rapporto espropriativo.

Gli altri motivi di RAGIONE_SOCIALE, riguardanti la congruità della stima delle indennità di esproprio e occupazione (quarto, quinto e settimo motivo) e la questione della qualificazione urbanistica dei beni (sesto motivo), sono assorbiti.

E’ assorbito anche l’unico motivo del ricorso incidentale di COGNOME, riguardante la quantificazione dell’indennità di occupazione.

In conclusione, il ricorso principale del ‘RAGIONE_SOCIALE‘ e i primi tre motivi del ricorso incidentale di RAGIONE_SOCIALE sono accolti, risultando assorbiti i restanti motivi dei ricorsi di RAGIONE_SOCIALE e di COGNOME.

La sentenza impugnata è cassata con rinvio alla Corte d’appello di

Salerno per un nuovo esame e per le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso del RAGIONE_SOCIALE e i primi tre motivi del ricorso di RAGIONE_SOCIALE; dichiara assorbiti i restanti motivi dei ricorsi di RAGIONE_SOCIALE e di COGNOME; in relazione ai motivi accolti, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Salerno, in diversa composizione, anche per le spese.

Così deciso in Roma, il 24/01/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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