Concessione servizio pubblico: rinvio per competenza

Una compagnia di navigazione in amministrazione straordinaria ha citato in giudizio diverse Amministrazioni statali per ottenere un indennizzo milionario, basato su una concessione servizio pubblico, a seguito della dismissione anticipata di una nave. Le corti di primo e secondo grado hanno respinto la domanda. La Corte di Cassazione, con un’ordinanza interlocutoria, non ha deciso nel merito ma ha rilevato una questione di competenza interna, disponendo il rinvio del caso alla Prima Sezione Civile, specializzata nelle controversie con la Pubblica Amministrazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Concessione Servizio Pubblico: la Cassazione Rinvia per Competenza la Causa sull’Indennizzo

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato una complessa vicenda legata a una concessione servizio pubblico per il trasporto marittimo. Il caso riguarda la richiesta di un cospicuo indennizzo avanzata da una compagnia di navigazione nei confronti dello Stato. Sebbene la Corte non si sia pronunciata sul merito della questione, la sua decisione solleva importanti profili procedurali sulla competenza a giudicare le controversie che coinvolgono la Pubblica Amministrazione.

I fatti del caso: Una richiesta di indennizzo milionaria

Una società di trasporti marittimi, operante in regime di concessione servizio pubblico, aveva stipulato decenni fa una convenzione con il Ministero della Marina Mercantile per garantire i collegamenti con le isole minori. Tale accordo prevedeva, tra le altre cose, una clausola (l’articolo 7) che regolava le perdite subite dalla società in caso di dismissione anticipata di una nave dal servizio.

Nel corso degli anni, a seguito della soppressione di una tratta, la compagnia è stata costretta a radiare anticipatamente una nave veloce. In applicazione della convenzione, la società ha calcolato una perdita patrimoniale di oltre 8 milioni di euro e ha chiesto ai Ministeri competenti di avviare la procedura per la regolazione e il pagamento di tale perdita. Di fronte al silenzio delle Amministrazioni, la compagnia ha adito il Tribunale per ottenere il pagamento dell’indennizzo.

Il percorso giudiziario e la decisione della Corte d’Appello

Sia in primo grado che in appello, le corti hanno respinto le richieste della società. I giudici di merito hanno ritenuto che la clausola sull’indennizzo non fosse più in vigore. Secondo la loro interpretazione, una legge successiva, pur prorogando le convenzioni esistenti, lo aveva fatto limitatamente alle clausole strettamente necessarie a garantire la continuità territoriale del servizio pubblico, escludendo quindi quella relativa alla compensazione delle perdite per la dismissione di un asset.

La società, ritenendo errata tale interpretazione, ha proposto ricorso per cassazione, sostenendo la piena vigenza della clausola e, di conseguenza, il proprio diritto all’indennizzo.

L’ordinanza della Cassazione: una questione di competenza sulla concessione servizio pubblico

La Terza Sezione Civile della Corte di Cassazione, investita del caso, ha emesso un’ordinanza interlocutoria, ovvero un provvedimento che non definisce la lite ma ne regola il percorso procedurale. I giudici supremi hanno rilevato d’ufficio una questione preliminare di competenza interna alla Corte stessa.

Le motivazioni

La Corte ha osservato che il cuore della controversia risiede nell’interpretazione di un concessione-contratto, un istituto giuridico che regola la gestione di un servizio pubblico da parte di un privato per conto dello Stato. Data la natura pubblica del rapporto e il coinvolgimento diretto di diverse Amministrazioni statali, il Collegio ha ritenuto che la materia rientri nella competenza tabellare della Prima Sezione Civile della Cassazione, specializzata proprio nelle controversie con la Pubblica Amministrazione.

La decisione di rinviare la causa a nuovo ruolo, segnalandola al Primo Presidente per l’assegnazione alla sezione competente, è volta a garantire che il caso sia trattato dal collegio con la massima specializzazione in materia, assicurando così una più approfondita e specifica analisi delle complesse questioni di diritto pubblico e amministrativo sollevate dal ricorso.

Le conclusioni

In conclusione, pur senza entrare nel merito del diritto all’indennizzo, l’ordinanza della Corte di Cassazione stabilisce un importante punto procedurale: le cause che vertono sull’interpretazione e l’esecuzione di una concessione servizio pubblico devono essere trattate dalla sezione specializzata in controversie con la Pubblica Amministrazione. La parola passa ora alla Prima Sezione Civile, che dovrà decidere se la compagnia di navigazione abbia o meno diritto al risarcimento richiesto, risolvendo definitivamente la complessa questione sull’efficacia della clausola convenzionale.

Qual è l’oggetto principale della controversia?
La controversia riguarda la richiesta di una compagnia di navigazione di ottenere un indennizzo dallo Stato per le perdite subite a causa della dismissione anticipata di una nave, sulla base di una clausola contenuta in una convenzione per la gestione di un servizio pubblico marittimo.

Perché la Corte di Cassazione non ha deciso nel merito del ricorso?
La Corte non ha deciso nel merito perché ha identificato una questione procedurale preliminare. Ha ritenuto che il caso, data la sua natura di controversia derivante da un contratto di concessione con la Pubblica Amministrazione, dovesse essere trattato dalla Prima Sezione Civile, specializzata in materia, e non dalla Terza Sezione. Di conseguenza, ha rinviato la causa per una nuova assegnazione.

Qual era la difesa principale delle Amministrazioni statali nei gradi di merito?
Le Amministrazioni sostenevano che la clausola della convenzione che prevedeva l’indennizzo non fosse più applicabile. A loro avviso, una legge successiva aveva prorogato la convenzione solo per le parti essenziali a garantire la continuità del servizio, escludendo le clausole come quella invocata dalla società per la regolazione delle perdite.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 35120 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 35120 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/12/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 19968/2023 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE AMMINISTRAZIONE STRAORDINARIA, in persona dei Commissari Straordinari legali rappresentanti pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati prof. NOME COGNOME EMAIL, prof. NOME COGNOME EMAIL e NOME COGNOME EMAIL, presso cui è elettivamente domiciliata

–

ricorrente –

contro

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, MINISTERO ECONOMIA E FINANZE, MINISTERO DELLO SVILUPPO

ECONOMICO, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono domiciliati.

–

resistenti – avverso la sentenza della Corte d’Appello di Roma n. 3572/2023 depositata il 18/05/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18/10/2024 dal Consigliere dr.ssa NOME COGNOME

RILEVATO CHE

1. RAGIONE_SOCIALE, di seguito, per brevità, COGNOME, in amministrazione straordinaria, proponeva dinanzi al Tribunale di Roma domanda di indennizzo nei confronti del Ministero delle Infrastrutture dei Trasporti, del Ministero dello Sviluppo Economico e del Ministero dell’Economia e delle Finanze affinché le Amministrazioni venissero condannate al pagamento in favore di parte attrice della somma dovuta ai sensi dell’articolo 7 della convenzione sottoscritta in data 17 ottobre 1991, in particolare chiedendo ‘per tutti i motivi esposti e dedotti nell’atto di citazione introduttivo del presente processo, accertare e dichiarare il diritto di parte attrice ex articolo 7 della Convenzione sottoscritta in data 17 ottobre 1991, da ultimo prorogata ex articolo 1, comma 5 bis del decreto-legge 125/2010, delle perdite subite di importo complessivo pari ad € 8.061.144,00 oltre alle commissioni corrisposte al broker (RAGIONE_SOCIALE per un importo complessivo di euro 2.650, nonché agli oneri finanziari nella misura dell’articolo 7 d) della convenzione, in corrispondenza dell’anticipata radiazione della nave veloce COGNOME. Per l’effetto condannare in solido, Ministero delle infrastrutture, Ministero dell’economia e delle finanze, Ministero dello sviluppo economico al pagamento in favore della RAGIONE_SOCIALE in amministrazione straordinaria delle somme come sopra determinate quantificate, oltre agli interessi
legali al maggior danno dalla messa in mora il saldo ovvero delle maggiori o minori somme risultate di giustizia. Con vittoria di spese, competenze ed onorari di giudizio’.

1.1. A fondamento della domanda, l’attrice sosteneva di aver svolto servizi di collegamento marittimo per il trasporto merci e di persone, in esecuzione della Convenzione del 17.10.1991 sottoscritta con il Ministero della Marina Mercantile, sino alla data del 31 luglio 2012, data nella quale veniva ceduto il complesso aziendale della società preposto allo svolgimento delle attività di trasporto nautico. Ai sensi della citata Convenzione, essa COGNOME si era obbligata a svolgere servizi di trasporto indicati nei cosiddetti piani quinquennali, da presentare al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti non oltre il terzo trimestre dell’anno precedente l’inizio del quinquennio.
A titolo di corrispettivo per lo svolgimento di questo servizio la Convenzione obbligava le Amministrazioni convenute a corrispondere una ‘ sovvenzione annua di equilibrio ‘ , necessaria allo scopo di assicurare il mantenimento delle linee e le relative frequenze, livelli ritenuti essenziali ad assicurare i trasporti necessari in relazione alle tratte di collegamento con le isole Eolie, Egadi, Pelagie, Ustica e Pantelleria. Questa somma veniva determinata con decreto del Ministro della Marina Mercantile per ciascun anno, sulla base di una richiesta presentata dalla società entro il mese di febbraio del medesimo anno, che riceveva il concerto dei Ministeri del Tesoro e delle Partecipazioni Statali secondo i criteri riportati nei successivi articoli 4 e 5.
La medesima convenzione, inoltre, autorizzava le amministrazioni ad individuare ‘eventuali modifiche dell’assetto’ dei servizi che comportavano l”anticipata radiazione’ , da intendersi come anticipata dismissione del servizio, di una nave e una rigorosa procedura di regolazione delle perdite ‘derivanti alla società dalla eventuale vendita della nave’ .

1.2. Nell’anno 2006 era stato modificato il piano quinquennale in ragione della soppressione del collegamento Mazara del Vallo-Pantelleria, linea sulla quale era stato programmato l’impiego della nave veloce ‘COGNOME‘. Non potendosi procedere al suo utilizzo, la società attrice era stata costretta a procedere alla sua anticipata radiazione.

Con successivo provvedimento adottato nella data del 26 novembre 2010, il Ministero autorizzava la società attrice a procedere alla vendita di quest’imbarcazione, vendita che si perfezionava al prezzo di euro 265.000 in data 12 luglio 2011. Applicando i criteri indicati dall’articolo 7 della Convenzione la Siremar aveva quindi ricevuto una ingente perdita patrimoniale e, non avendo ricevuto soddisfazione compensativa, in data 1° giugno 2011 provvedeva ad intimare al Ministero Infrastrutture e Trasporti di esprimere valutazione di congruità del prezzo, ed agli altri di adottare, entro trenta giorni, il decreto di regolazione della relativa perdita.
In assenza di riscontro, la società aveva, quindi, chiesto al Tribunale la condanna dei Ministeri convenuti alla corresponsione di una somma di importo pari ad euro 8.061.144, cui andavano aggiunte le commissioni corrisposte al broker che aveva contribuito all’individuazione del compratore, pari ad euro 2.650,00, nonché agli oneri finanziari nella misura di cui all’articolo 7 , lettera d), della Convenzione dalla data di cessazione del servizio sino al saldo.

1.3. Si costituivano, resistendo, le Amministrazioni convenute, eccependo in via preliminare il difetto di legittimazione attiva dell’attrice, in quanto la società attrice non era titolare della situazione giuridica sostanziale oggetto del rapporto dedotto in giudizio.

Rilevavano, poi, come nessuna situazione creditoria fosse maturata in capo all’attrice, posto che il diritto al ripianamento

delle perdite subite, di cui all’azionato articolo 7, non era applicabile al caso di specie in ragione dell’emanazione del D.L. 125/2010, convertito con modificazioni nella legge 1 ottobre 2010/163, che, all’articolo 1 , comma 5 bis, aveva prorogato le convenzioni vigenti, ma ‘limitatamente alle clausole necessarie alla gestione del servizio pubblico per assicurare la continuità territoriale’ ; in tal modo escludendo la vigenza delle clausole della convenzione concernenti il diritto alla regolazione delle perdite.
Inoltre, il credito vantato dalla parte attrice non risultava liquido, certo ed esigibile, dal momento che ai sensi dell’articolo 7 della citata convenzione l’anticipata radiazione di una nave dal servizio prevedeva una regolazione delle perdite subite dalla società a fronte della vendita della nave che si concludeva solo al compimento di un iter procedimentale, nel caso di specie non completato. Non era stato, infatti, mai emesso il provvedimento di carattere decisorio necessario in tal senso al riconoscimento delle perdite subite e della somma necessaria all’indennizzo. Doveva distinguersi la sovvenzione annua, da quella destinata a compensare la regolazione delle perdite, senza possibilità di operare confusioni in tal senso.
Con sentenza n. 8452/2017 del 28 aprile 2017 il Tribunale di Roma rigettava la domanda attrice compensando integralmente tra le parti le spese di lite.

Averso tale sentenza proponeva appello RAGIONE_SOCIALE in amministrazione straordinaria.

Si costituivano, resistendo al gravame, i Ministeri tutti appellati.

Con sentenza n. 3572/2023 del 18 maggio 2023 la Corte d’Appello di Roma rigettava l’appello.

Avverso tale sentenza la COGNOME propone ora ricorso per cassazione, affidato a due motivi.

Il Ministero delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili, il Ministero dello Sviluppo Economico ed il Ministero dell’Economia e delle Finanze hanno depositato atto di costituzione.

La trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale ai sensi dell’art. 380 -bis .1, cod. proc. civ.

Il Pubblico Ministero non ha depositato conclusioni.

La ricorrente ha depositato memoria illustrativa, come pure l’Avvocatura dello Stato, la quale ha anche insistito per la trattazione congiunta del presente ricorso con altro, pendente dinanzi a questa Corte, iscritto al registro generale al n. 8842/2024 R.G., avente pure ad oggetto la domanda di indennizzo per la radiazione di navi adibite al trasporto di merci e persone sulla base di rapporto di concessione.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo la ricorrente denuncia ‘Violazione e falsa applicazione dell’art. 1, comma 5 bis, lett. d, del d.l. 5 agosto 2010 n. 125, convertito in legge 1° ottobre 2010, n. 163, in relazione all’articolo 7 della convenzione stipulata tra le parti in data 17 ottobre 1991 per aver ritenuto che la proroga di tale clausola fosse esclusa da detta disposizione normativa (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.). Sotto altro concorrente profilo, motivazione apparente e nullità della sentenza impugnata per violazione dell’art. 132 c.p.c. (art. 360, comma 1, n. 3 e n. 4, c.p.c.)’.
Con il secondo motivo la ricorrente denuncia ‘Violazione e falsa applicazione dell’art. 1362 c.c. con riferimento all’interpretazione dell’art. 7 della convenzione stipulata tra le parti in data 17 ottobre 1991 per errata individuazione del momento in cui è sorto in favore di Siremar il diritto alla regolazione delle perdite a seguito di anticipata radiazione della nave veloce COGNOME.

3. Rileva, in via preliminare, il Collegio che il ricorso verte in tema di concessione-contratto, avente ad oggetto il trasporto pubblico marittimo sulle tratte di collegamento con le isole Eolie, Egadi, Pelagie, Ustica e Pantelleria, ed in particolare in tema di interpretazione della clausola che -in caso di soppressione di alcune tratte e di conseguente anticipata radiazione di una nave dal servizio -prevede, a seguito di procedimento amministrativo e nel coinvolgimento del Ministero delle Infrastrutture dei Trasporti, del Ministero dello Sviluppo Economico e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, la regolazione delle perdite subite dalla società proprietaria della nave.
Il ricorso deve, pertanto, essere rinviato a nuovo ruolo e deve contestualmente segnalarsi alla Prima Presidente l’opportunità di assegnare il presente ricorso alla Prima Sezione Civile, tabellarmente competente in materia di controversie con la Pubblica Amministrazione (cod. 100).

P.Q.M.

Rinvia la causa a nuovo ruolo.

Manda alla Cancelleria di trasmettere il presente provvedimento alla Prima Presidente, affinché valuti l’opportunità di assegnare il presente ricorso alla Prima Sezione civile, tabellarmente competente.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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