Concessione pubblica e gioco illegale: quali responsabilità per lo Stato?
La recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nei rapporti tra Stato e privati: fino a che punto si estende la responsabilità dell’ente concedente per i fenomeni esterni che danneggiano l’attività del concessionario? Il caso esaminato riguarda una concessione pubblica per la raccolta di scommesse e solleva interrogativi fondamentali sui limiti degli obblighi di garanzia dello Stato.
I fatti di causa
Una società, ex concessionaria per la raccolta di scommesse ippiche, aveva ottenuto da un collegio arbitrale una pronuncia di condanna nei confronti di diverse amministrazioni pubbliche. La condanna prevedeva l’obbligo per lo Stato di tenere indenne la società dai danni derivanti dall’espansione del mercato delle scommesse clandestine, dall’ingresso di operatori stranieri e dalla mancata attivazione di specifiche modalità di gioco.
Le amministrazioni pubbliche avevano impugnato il lodo arbitrale davanti alla Corte d’Appello, ma il loro ricorso era stato respinto. Di conseguenza, hanno proposto ricorso per cassazione, portando la questione all’attenzione della Suprema Corte.
La questione giuridica nella concessione pubblica
Il punto centrale del ricorso delle amministrazioni statali riguarda l’interpretazione del contratto di concessione pubblica e, in particolare, della clausola di esclusiva. Secondo la tesi difensiva, tale clausola obbligava lo Stato unicamente a non rilasciare un numero di concessioni superiore a quello previsto dal bando di gara. Non implicava, invece, una garanzia totale contro i fatti illeciti commessi da terzi, come l’organizzazione di scommesse clandestine, che le stesse amministrazioni avevano peraltro cercato di contrastare con gli strumenti a loro disposizione.
In sostanza, lo Stato sostiene di non poter essere ritenuto responsabile per le distorsioni del mercato causate da soggetti esterni al rapporto contrattuale, contro i quali non aveva un potere di controllo diretto se non attraverso l’azione di repressione degli illeciti.
Le motivazioni dell’ordinanza
La Corte di Cassazione, con la presente ordinanza, non entra nel merito della controversia per deciderla. Tuttavia, compie un passo procedurale molto significativo. Il collegio giudicante ha ritenuto che il motivo di ricorso sollevato dalle amministrazioni, relativo alla violazione di norme codicistiche in materia di contratti e obbligazioni, sia di tale importanza e complessità da meritare una trattazione in una pubblica udienza.
Questa scelta indica che la questione non è di semplice soluzione e richiede un dibattito più approfondito. Decidere se una clausola di esclusiva in una concessione pubblica si estenda fino a coprire i danni derivanti da un mercato illegale ha implicazioni profonde, che possono influenzare tutti i futuri rapporti concessori tra pubblico e privato. Pertanto, la Corte ha preferito rinviare la causa alla I Sezione civile per una discussione pubblica, anziché deciderla nella più snella forma della camera di consiglio.
Le conclusioni
L’ordinanza interlocutoria della Cassazione lascia aperta la questione, ma ne sottolinea la rilevanza strategica. La futura sentenza che verrà emessa dopo la pubblica udienza è destinata a diventare un punto di riferimento fondamentale per il diritto dei contratti pubblici. Stabilirà con maggiore chiarezza i confini della responsabilità dello Stato concedente e chiarirà se il rischio derivante da fenomeni di illegalità diffusa debba ricadere interamente sul concessionario privato o se, in determinate circostanze, l’ente pubblico sia tenuto a fornire una qualche forma di garanzia o indennizzo. La decisione finale avrà un impatto diretto non solo sul settore del gioco, ma su tutte le concessioni di servizi pubblici in cui il concessionario si trova a competere con operatori abusivi.
Qual era l’oggetto della controversia iniziale?
La controversia riguardava la richiesta di una società concessionaria di essere tenuta indenne dalle amministrazioni pubbliche per i danni economici subiti a causa dell’espansione delle scommesse clandestine e dell’ingresso di nuovi operatori sul mercato.
Quale era l’argomento principale delle amministrazioni pubbliche nel loro ricorso?
Le amministrazioni sostenevano che la clausola di esclusiva prevista nel contratto di concessione le obbligava solo a non rilasciare un numero di concessioni superiore a quello messo a gara, e non a proteggere il concessionario dall’attività illecita di terzi.
Cosa ha deciso la Corte di Cassazione con questa ordinanza?
La Corte non ha deciso nel merito la questione, ma ha ritenuto il motivo di ricorso così rilevante da richiedere una discussione approfondita. Per questo motivo, ha rinviato la causa a una pubblica udienza della I Sezione civile.
Testo del provvedimento
Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 9205 Anno 2024
Civile Ord. Sez. 1 Num. 9205 Anno 2024
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 08/04/2024
sul ricorso 31051/2020 proposto da:
RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, domiciliati in Roma, presso l’Avvocatura Generale Dello Stato che li rappresenta e difende
–
ricorrenti – contro
RAGIONE_SOCIALE IN LIQUIDAZIONE
– controricorrente –
avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO di ROMA n. 2087/2020 depositata il 27/04/2020;
udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17/1/2024 dal AVV_NOTAIO.
RITENUTO IN FATTO E CONSIDERATO IN DIRITTO
E’ impugnata per cassazione la sopra riportata sentenza con la quale la Corte d’Appello di Roma ha rigettato l’impugnazione della parte pubblica avverso il lodo arbitrale che su istanza della RAGIONE_SOCIALE, già concessionaria per la raccolta delle scommesse ippiche, aveva pronunciato la condanna delle amministrazioni impugnanti a tenere indenne la concessionaria dei danni sofferti in conseguenza dell’espansione del fenomeno delle scommesse clandestine, dell’ingresso sul mercato di operatori stranieri, nonché della mancata attivazione di alcune modalità di raccolta delle giocate.
In particolare il decidente ha disatteso la doglianza declinate dalle impugnanti in relazione all’insussistenza in capo alle medesime di un obbligo di garanzia volto a sollevare le agenzie concessionarie di restare indenni dall’eventuale presenza di fattori di disturbo o di distorsione del mercato legati al fenomeno delle scommesse clandestine.
Con il terzo motivo di ricorso le Amministrazioni ora ricorrente deducono, in relazione alla predetta statuizione del giudice dell’impugnazione, la violazione degli artt. 1322, 1467, 1468 e 1375 cod. civ., nonché dell’art. 17 r.d 18 novembre 1923, n. 2440 osservando che alla stregua della clausola di esclusiva prevista nel negozio concessorio le amministrazioni concedenti erano tenute solo ad accordare che il numero delle concessioni non fosse superiore a quello messo in gara, ma non a rispondere del fatto illecito di terzi con i quali non avevano intrattenuto alcun rapporto contrattuale e il cui illecito avevano al contrario rigorosamente contrastato mediante gli strumenti disponibili.
4. In ordine al predetto motivo il collegio, all’esito della discussione, ha maturato il convincimento che esso sia meritevole di trattazione in pubblica udienza.
P.Q.M.
Rinvia la causa alla pubblica udienza della I Sezione civile. Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I sezione civile il