Concessione di sola costruzione: limiti affidamento

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di una società edile riguardante una concessione di sola costruzione per la realizzazione di un istituto scolastico. La controversia verteva sulla richiesta di risarcimento danni derivanti dalla sospensione dei lavori, basata sul presunto affidamento dell’impresa circa l’approvazione di una perizia di variante. La Suprema Corte ha confermato che, in regime di concessione di sola costruzione, il concessionario assume poteri organizzativi e direttivi propri dell’ente pubblico, inclusa la gestione delle fasi progettuali. Di conseguenza, l’impresa non può invocare un legittimo affidamento su comunicazioni interne dell’amministrazione riguardanti lo stato delle approvazioni, poiché essa stessa è parte attiva del processo decisionale e organizzativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Concessione di sola costruzione: perché l’affidamento non sempre tutela l’impresa

La gestione degli appalti pubblici presenta complessità che vanno oltre la semplice esecuzione dei lavori. Un caso emblematico è rappresentato dalla concessione di sola costruzione, una fattispecie in cui l’impresa non è un mero esecutore, ma assume ruoli tipici della Pubblica Amministrazione. La recente ordinanza della Corte di Cassazione analizza i confini della responsabilità dell’ente concedente e i limiti del diritto al risarcimento per l’impresa.

Il caso: sospensione lavori e varianti progettuali

La vicenda trae origine da un contratto per la costruzione di un edificio pubblico. L’impresa esecutrice aveva richiesto ingenti somme a titolo di risarcimento per i danni subiti a causa di ripetute sospensioni dei lavori. Il punto centrale del contendere riguardava la terza sospensione, che l’impresa riteneva illegittima poiché basata su un falso affidamento circa l’approvazione di una variante progettuale e il relativo finanziamento.

Inizialmente, i giudici di merito avevano riconosciuto una responsabilità dell’ente pubblico per aver indotto l’impresa a riprendere i lavori senza che vi fosse la certezza della copertura finanziaria per le varianti. Tuttavia, la Cassazione era già intervenuta cassando tale decisione e stabilendo un principio fondamentale sulla natura della concessione di sola costruzione.

La decisione della Cassazione sulla concessione di sola costruzione

Con l’ordinanza in commento, la Suprema Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso dell’impresa, confermando la sentenza della Corte d’Appello resa in sede di rinvio. Il motivo principale dell’inammissibilità risiede nella mancanza di specificità del ricorso, che non ha riprodotto correttamente gli atti necessari a dimostrare l’omessa pronuncia su alcuni profili di danno.

Ma l’aspetto più rilevante riguarda il merito giuridico: nella concessione di sola costruzione, il concessionario non è un semplice appaltatore. Egli è investito di poteri e facoltà propri dell’ente concedente, come la progettazione, la direzione dei lavori e la scelta dei sub-appaltatori. Questa sostituzione funzionale impedisce all’impresa di dichiararsi “estranea” ai ritardi burocratici o alle incertezze sui finanziamenti.

Implicazioni per le imprese edili

Questa pronuncia sottolinea come il rischio operativo in una concessione di sola costruzione sia significativamente più alto rispetto a un appalto tradizionale. L’impresa deve essere consapevole che la sua partecipazione attiva alla fase organizzativa e tecnica preclude la possibilità di invocare l’affidamento incolpevole su atti che essa stessa dovrebbe concorrere a gestire o monitorare.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla natura giuridica del rapporto. Essendo il concessionario un sostituto dell’amministrazione nello svolgimento dell’attività organizzativa necessaria per realizzare l’opera pubblica, non può maturare un legittimo affidamento su note o comunicazioni riguardanti lo stato di approvazione dei progetti. La Corte ribadisce che il concessionario ha l’onere di verificare direttamente la sussistenza della provvista finanziaria e la regolarità degli atti amministrativi, proprio in virtù dei poteri di cui è investito. Il mancato rispetto dei canoni di specificità del ricorso ha poi precluso l’esame di ulteriori doglianze, rendendo definitiva la decisione di merito.

Le conclusioni

Le conclusioni che si traggono da questo provvedimento sono chiare: nei contratti di concessione di sola costruzione, l’autonomia e il potere decisionale dell’impresa comportano una corrispondente assunzione di responsabilità. Non è possibile traslare sull’ente pubblico le conseguenze di un errore di valutazione dell’impresa stessa circa la fattibilità economica o amministrativa di una variante. Per le aziende del settore, ciò significa che la fase di monitoraggio dei procedimenti amministrativi interni deve essere gestita con la massima diligenza professionale, poiché la tutela dell’affidamento risulta fortemente depotenziata in questo specifico schema contrattuale.

Qual è la differenza tra appalto e concessione di sola costruzione?
Nell’appalto l’impresa esegue l’opera seguendo le direttive della P.A., mentre nella concessione di sola costruzione il privato assume poteri organizzativi, progettuali e direttivi tipici dell’ente pubblico.

Perché l’impresa non può invocare il danno da affidamento in questo caso?
Perché il concessionario, sostituendosi all’amministrazione nella gestione tecnica e organizzativa, ha l’onere di verificare la regolarità degli atti e non può considerarsi un soggetto terzo che subisce passivamente le decisioni dell’ente.

Cosa succede se il ricorso in Cassazione non è specifico?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile se non indica con precisione gli atti e i documenti su cui si fonda, impedendo alla Corte di verificare la fondatezza delle censure senza dover ricercare autonomamente le prove.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 6480 Anno 2026

Civile Ord. Sez. 1 Num. 6480 Anno 2026

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/03/2026

Oggetto: Appalto lavori pubblici – Concessione di sola costruzione – Danno da incolpevole af- fidamento

R.G.N. 2013/2020

Ud. 29/10/2025 CC

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 2013/2020 R.G. proposto

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , ed elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME che la rappresenta e difende

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore ed elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME che la rappresenta e difende

-controricorrente – avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO DI RAGIONE_SOCIALE n. 6947/2019 depositata il 14/11/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del giorno 29/10/ 2025 dal AVV_NOTAIO.

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza n. 6947/2019, pubblicata in data 14 novembre 2019, la Corte d’appello di Roma, decidendo in sede di rinvio a seguito della sentenza di questa Corte n. 21746/2016 del 27 ottobre 2016, nel contraddittorio tra RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, ha accolto l’appello ‘a suo tempo interposto dall ‘Amministrazione Provinciale di Roma’ e condannato RAGIONE_SOCIALE alla restituzione di tutto quanto dalla medesima percepito in virtù delle statuizioni della precedente sentenza della stessa Corte capitolina n. 4554/ 2010, depositata in data 8 novembre 2010 e cassata da questa Corte.
RAGIONE_SOCIALE aveva originariamente convenuto innanzi il Tribunale di Roma l’Amministrazione Provinciale di Roma, chiedendo la condanna di quest’ultima al pagamento della somma di £. 6.969.977.567, oltre accessori di legge, per una serie di riserve iscritte nel registro di contabilità e nel conto finale dei lavori di costruzione dell’ITCG di Nettuno, svolti sulla base della convenzione di concessione stipulata con la medesima Provincia in data 23 febbraio 1990.

In prime cure la domanda era stata parzialmente accolta dal Tribunale con sentenza n. 23074/2004, la quale era stata gravata di appello da parte della RAGIONE_SOCIALE

La Corte d’appello di Roma aveva accolto parzialmente il gravame e, con sentenza n. 4554/2010, depositata il giorno 8 novembre 2010, aveva dichiarato la responsabilità dell’Ente per i danni subiti dalla impresa per effetto della sospensione oggetto della terza riserva, affermando che la Provincia aveva ingenerato l’affidamento della conces-

sionaria circa l’avvenuta approvazione della relativa perizia di variante, inducendola a riprendere i lavori, che invece erano stati in seguito oggetto di nuova sospensione.

Proposto ricorso da parte della Provincia di Roma, questa Corte, con la già richiamata sentenza n. 21746/2016 del 27 ottobre 2016, aveva cassato con rinvio la decisione della Corte d’appello di Roma, enunciando il seguente principio:

“la ‘concessione di sola costruzione’, non solo obbliga il concessionario a compiere l’opera pubblica, come nell’appalto, ma lo investe di poteri e facoltà proprie dell’ente concedente, quali la progettazione dell’opera o dei lavori, la direzione degli stessi, la sorveglianza, la scelta degli appaltatori, e le attività tecniche e/o amministrative preparatorie o connesse o comunque accessorie all’esecuzione del lavori stessi; sostituendosi il concessionario all’amministrazione concedente nello svolgimento dell’attività organizzativa e direttiva necessaria per realizzare l’opera pubblica, nessun affidamento del concessionario possono ingenerare note o comunicazioni dell’amministrazione concernenti lo stato di elaborazione ed approvazione della progettazione da parte dell’ente, comprese eventuali varianti in corso d’opera, anche con riferimento al reperimento della necessaria provvista finanziaria” .
La Corte d’appello, nella decisione ora impugnata, dopo aver premesso che nel giudizio di rinvio non era consentita alle parti la possibilità di prendere conclusioni diverse da quelle precedentemente rassegnate o da quelle conseguenti alla cassazione, ha osservato che, alla luce del principio enunciato da questa Corte, la domanda originariamente formulata da RAGIONE_SOCIALE non poteva ritenersi fondata, dal momento che quest’ultima, operando nell’ambito di una concessione di sola opera, non avrebbe potuto maturare un legittimo affidamento in ordine alla sussistenza di provvista finanziaria della perizia di variante.
Per la cassazione della sentenza della Corte d’appello di Roma ricorre RAGIONE_SOCIALE

Resiste con controricorso RAGIONE_SOCIALE‘ RAGIONE_SOCIALE DI RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma degli artt. 375, secondo comma, e 380bis .1, c.p.c.

La ricorrente ha depositato memoria.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è affidato a quattro motivi.

1.1. Con il primo motivo il ricorso deduce, in relazione all’art. 360, n. 4, c.p.c., la nullità della sentenza per omessa pronuncia in violazione all’art. 112 c.p.c.

La ricorrente, dopo avere rammentato che nel corso dell’esecuzione dei lavori furono disposte tre sospensioni, evidenzia che la prima decisione della Corte d’appello poi cassata da questa Corte aveva riconosciuto non solo il danno conseguente alla nuova -terza -sospensione dei lavori, disposta dopo che la ricorrente medesima, riprendendo i lavori dopo la loro seconda sospensione, aveva maturato un affidamento in ordine all’approvazione della perizia di variante, ma anche il danno derivante dall’eccessivo protrarsi della sospensione rispetto a quello necessario per l’approvazione del progetto di variante su descritto.
Argomenta, quindi, che la decisione impugnata avrebbe radicalmente omesso di pronunciarsi su tale profilo, in violazione dell’art. 112 c.p.c.

1.2. Con il secondo motivo il ricorso deduce, in relazione all’art. 360, n. 4, c.p.c., la nullità della sentenza per omessa motivazione in violazione dell’art. 132, comma 2, n. 4 c.p.c.

Si censura la decisione impugnata per aver adottato una motivazione del tutto apparente in ordine al merito della decisione, ed in particolare di non aver adottato alcuna motivazione ‘sulla questione della legittimità o meno della sospensione disposta dall’Amministrazione e sulle relative voci di danno’ .

La ricorrente censura ulteriormente un passaggio motivazionale nel quale la Corte territoriale afferma che la ricorrente ‘non può imputare a terzi le conseguenze pregiudizievoli del proprio erroneo affidamento’ ed al riguardo argomenta di non aver ‘mai imputato a terzi le conseguenze del proprio affidamento’ e che ‘il giudizio è rimasto e rimane confinato -fra l’Amministrazione e l’Appaltatore, senza che vi sia mai stato alcun riferimento a terzi’ .

1.3. Con il terzo motivo il ricorso deduce, in relazione all’art. 360, n. 5, c.p.c., ‘Nullità della sentenza (…) per omessa valutazione di un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione fra le parti’ .

Deduce la ricorrente che la Corte d’appello avrebbe omesso sia ‘ogni scrutinio in merito alla questione della legittimità o meno della sospensione’ sia l’esame delle risultanze della consulenza tecnica d’ufficio.

1.4. Con il quarto motivo il ricorso deduce, testualmente, ‘violazione e/o falsa applicazione (art. 360, comma l, n. 5 c.p.c.) dell’art. 384 c.p.c., nonché nell’applicare leggi n. 107 del 1919, n. 1657 del 1926 e n. 1137 del 1929 e dell’art. I della L. 584/77 (applicabili ratione temporis) che definiscono la concessione si sola costruzione’ .

La ricorrente censura la decisione impugnata per essersi conformata in modo improprio al principio enunciato da questa Corte ed evidenzia che in tale principio ‘si era ben delineata la competenza dell ‘appaltatore nella concessione di sola costruzione, limitata alle sole “atti-

vità tecniche e/o amministrative preparatorie o connesse o comunque accessorie all’esecuzione dei lavori stessi” e non di certo a “tutti i poteri e le facoltà, anche amministrativa”, di competenza, invece, della committente pubblica’ .

Argomenta, quindi, che ogni atto riguardante l’approvazione della variante era sottoposto alla pubblica committente, senza che la ricorrente medesima potesse influire.

Ne conseguirebbe che ‘anche imputando a COGNOME l ‘errore nell’affidamento sulla sussistenza della provvista finanziaria, la Corte d’Appello avrebbe comunque dovuto confermare la responsabilità dell’Amministrazione riguardo alla sospensione, poiché divenuta illegittima a causa dell’abnorme ritardo nell’approvazione della perizia, su cui, si ripete COGNOME in nulla poteva incidere’ .

I motivi di ricorso sono, nel loro complesso, inammissibili.

2.1. Quanto al primo motivo, invero, si deve rilevare il mancato rispetto del canone di specificità di cui all’art. 366 c.p.c. dal momento che la ricorrente omette di riprodurre anche solo in minima misura o di localizzare adeguatamente gli atti dai quali dovrebbe emergere la formulazione della domanda che assume non essere stata esaminata dalla Corte territoriale in sede di rinvio.

Carenza che concerne, in particolare, sia l’originaria domanda formulata in prime cure sia l’atto di appello che ha dato origine alla prima decisione della Corte capitolina, non essendo a tal fine sufficiente la riproduzione (§ 10 del ricorso) di un frammento della prima decisione della Corte d’appello, il cui contenuto, peraltro, viene apoditticamente esplicato dalla ricorrente nel suo riferirsi alla terza sospensione dei lavori, non emergendo in alcun modo tale puntualizzazione dal tenore del passaggio riprodotto.
Carenza, questa, che nel caso di specie risulta ancora più rilevante nel momento in cui il controricorso -anch’esso genericamente, invero -contesta la ricostruzione offerta nel ricorso, deducendo che la pretesa che la ricorrente assume non essere stata esaminata dalla Corte territoriale era stata disattesa dal giudice di prime cure, risultando, quindi, imprescindibile, ai fini della decisione, l’adeguata puntualizzazione dei contenuti e delle conclusioni che caratterizzavano l’atto di appello dell’odierna ricorrente.
Carenza che preclude l’esercizio, ad opera del giudice di legittimità, del potere di diretto esame degli atti del giudizio di merito, atteso che quest’ultimo presuppone pur sempre l’ammissibilità del motivo di censura (Cass. Sez. L – Ordinanza n. 3612 del 04/02/2022; ma cfr. anche Cass. Sez. 1 – Ordinanza n. 24048 del 06/09/2021).

Si deve anzi osservare che l’assunto su cui si basa l’impianto argomentativo del motivo risulta confutato proprio dalla precedente sentenza n. 21746/2016 di questa Corte, nel momento in cui la stessa aveva osservato testualmente (al § 2) che la precedente sentenza della Corte d’appello di Roma aveva preliminarmente ‘ precisato che la materia del contendere era limitata all’accertamento della legittimità, o meno, della terza riserva (…)’ ed aveva ritenuto sussistente ‘ la responsabilità della p.a. per i danni subiti dall’impresa, per effetto di detta sospensione, avendo la Provincia ingenerato, a parere del giudice del gravame, l’affidamento della concessionaria circa l’avvenuta approvazione della relativa perizia di variante, inducendola a riprendere i lavori, che venivano, invece, nuovamente sospesi in data 25 giugno 1992 ‘ , così delimitando non solo l’ambito del decisum del primo giudizio di gravame – ma anche, e conseguentemente, l’ambito del giudizio di rinvio – al solo tema del risarcimento del danno da illegittimo affidamento,
come del resto correttamente osservato dalla decisione impugnata nelle proprie premesse.

Non si può non evidenziare, infine, che la stessa ricorrente, nell’ambito delle argomentazioni svolte nel motivo, opera reiterati riferimenti (pagg. 11, 12, 13) a proprie allegazioni e deduzioni svolte nel giudizio di rinvio ma nulla di specifico viene a dedurre in ordine alle allegazioni e conclusioni formulate nell’originaria domanda e nel successivo atto di appello.

2.2. In relazione agli ulteriori tre motivi, a questo punto, deve procedersi alla declaratoria di assorbimento improprio (Cass. Sez. 1 – Ordinanza n. 26507 del 14/09/2023; Cass. Sez. 1 – Ordinanza n. 48 del 04/01/2022), dal momento che il mancato accoglimento del primo motivo escluda la necessità o la possibilità di procedere al loro esame, essendo gli stessi accomunati dal postulato -indimostrato – della esistenza di una statuizione che lo stesso ricorso, col primo motivo, assume non essere stata adottata.
E infatti:

-quanto al secondo motivo, si deve osservare che, escluso in capo alla Corte territoriale l’obbligo di pronunciarsi su una domanda la tesi della cui formulazione è stata disattesa, risulta automaticamente esclusa qualunque violazione dell’obbligo di motivazione in relazione ad una statuizione che risulta assente perché alcuna domanda risulta essere stata formulata, potendosi solo osservare, per completezza, che il riferimento a ‘terzi’ impiegato in un passaggio della decisione impugnata -e censurato dal motivo di ricorso – era da intendersi, evidentemente, come riferito a qualunque soggetto diverso dalla stessa ricorrente – e quindi, nel concreto, all’odierna controricorrente quale unica altra potenziale responsabile -e non
certo come riferimento alla responsabilità di terzi non meglio determinati;

-quanto al terzo motivo, ancora una volta deve ritenersi che, esulando la domanda che la ricorrente ha dedotto -ma non suffragato -di aver formulato dall’ambito del thema decidendum , non vi era per la Corte territoriale onere di valutazione di fatti asseritamente inerenti a tale domanda, non senza rilevare, ulteriormente, che la doglianza risulta formulata con ulteriore carenza di specificità ex art. 366 c.p.c., omettendo di precisare i presupposti per la formulazione di un motivo ex art. 360, n. 5), c.p.c. come da questa Corte individuati (Cass. Sez. U, Sentenza n. 8053 del 07/04/2014; Cass. Sez. 6 – 3, Sentenza n. 25216 del 27/11/2014; Cass. Sez. 3 – Sentenza n. 9253 del 11/04/2017) in quanto il motivo si limita ad un assolutamente generico ed indeterminato richiamo agli atti delle fasi di merito;
-quanto al quarto ed ultimo motivo, si deve osservare che, come nel caso dei precedenti, lo stesso, in virtù della sua formulazione, veniva a porre una netta alternativa: in caso di giudizio di fondatezza del primo motivo, avendo la Corte territoriale omesso di pronunciarsi su una domanda regolarmente formulata, sarebbe apparsa evidente l’impossibilità di configurare una violazione o falsa applicazione di norme di legge, con conseguente assorbimento – questa volta proprio – del motivo (Cass. Sez. L – Sentenza n. 12193 del 22/06/2020; Cass. Sez. 1 – Ordinanza n. 8571 del 06/04/2018); nel caso – cui in questa sede si è pervenuti – di mancato accoglimento dello stesso primo motivo, con esclusione di una lacuna nel decisum della Corte d’appello, risulta a questo punto radicalmente preclusa
in radice la configurabilità di una ipotesi di inadeguato governo delle norme invocate.

Il ricorso deve quindi essere dichiarato inammissibile, con conseguente condanna della ricorrente alla rifusione in favore della controricorrente delle spese del giudizio di legittimità, liquidate direttamente in dispositivo.

Stante il tenore della pronuncia, va dato atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater D.P.R. n. 115/02, della “sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto” , spettando all’amministrazione giudiziaria verificare la debenza in concreto del contributo, per la inesistenza di cause originarie o sopravvenute di esenzione dal suo pagamento (Cass. Sez. U, Sentenza n. 4315 del 20/02/2020).

P. Q. M.

La Corte, dichiara inammissibile il ricorso;

condanna la ricorrente a rifondere alla controricorrente le spese del giudizio di Cassazione, che liquida in € 8.200,00 , di cui € 200,00 per esborsi, oltre spese generali al 15% ed accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, art. 13 comma 1- quater, nel testo introdotto dalla L. 24 dicembre 2012, n. 228, art. 1, comma 17, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Prima Civile della Corte Suprema di Cassazione, il giorno 29 ottobre 2025. Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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