Concessione contratto: la Cassazione e la competenza

La controversia riguarda una concessione contratto per il servizio pubblico di trasporto marittimo. Una società di navigazione ha chiesto un indennizzo ai Ministeri competenti per le perdite derivanti dalla vendita anticipata di navi, come previsto dal contratto. A seguito di sentenze contrastanti nei primi due gradi di giudizio, la Corte di Cassazione, con un’ordinanza interlocutoria, non si è pronunciata nel merito, ma ha affrontato una questione di competenza interna. Ha stabilito che, data la natura della controversia legata a una concessione contratto con la Pubblica Amministrazione, il caso deve essere trattato dalla Prima Sezione Civile, specializzata in materia, rinviando la causa per una nuova assegnazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Concessione Contratto e Servizio Pubblico: la Cassazione Fa Chiarezza sulla Competenza

L’interpretazione di una concessione contratto tra lo Stato e un’impresa privata per la gestione di un servizio pubblico essenziale è al centro di una recente ordinanza interlocutoria della Corte di Cassazione. Il caso analizzato riguarda una complessa vicenda legale nata da una convenzione per i collegamenti marittimi con le isole maggiori, che solleva importanti questioni sulla regolazione delle perdite in caso di modifiche unilaterali del servizio da parte dell’amministrazione pubblica e, soprattutto, sulla competenza della sezione giudicante.

I Fatti: La Convenzione per il Servizio Pubblico Marittimo

Nel 1991, una nota compagnia di navigazione stipulava una convenzione con diversi Ministeri per garantire i servizi di collegamento marittimo con Sicilia e Sardegna. In cambio della gestione del servizio, la società riceveva una “sovvenzione annua di equilibrio”. La convenzione prevedeva che le Amministrazioni potessero modificare l’assetto dei servizi, inclusa la decisione di ritirare anticipatamente alcune navi dal servizio (la cosiddetta “radiazione anticipata”).

Una clausola specifica del contratto stabiliva una procedura per regolare le perdite che la società avrebbe subito a causa della vendita di queste navi radiate anticipatamente. Nel corso degli anni, diverse decisioni ministeriali hanno portato alla dismissione di numerose navi veloci, autorizzandone la vendita.

Il Contenzioso: Dalla Richiesta di Indennizzo al Ricorso in Cassazione

A seguito della vendita delle navi, la società, nel frattempo entrata in amministrazione straordinaria, ha lamentato di aver subito una perdita patrimoniale ingente, quantificata in oltre 166 milioni di euro. Ha quindi richiesto formalmente ai Ministeri di avviare la procedura di regolazione delle perdite prevista dalla convenzione.

Di fronte al silenzio delle Amministrazioni, la società ha avviato un’azione legale. Il Tribunale di primo grado ha respinto la domanda, ma la Corte d’Appello ha ribaltato la decisione, condannando i Ministeri al pagamento. Questi ultimi hanno quindi presentato ricorso alla Corte di Cassazione, contestando l’interpretazione della convenzione data dai giudici d’appello.

La Decisione sulla Concessione Contratto: Una Questione di Competenza

Con l’ordinanza in esame, la Corte di Cassazione non entra nel merito della questione, cioè non decide se la società abbia o meno diritto all’indennizzo. La sua decisione è di natura puramente procedurale e si concentra sulla corretta individuazione della sezione interna competente a giudicare. Il Collegio ha qualificato il rapporto tra le parti come una concessione contratto, un istituto giuridico che presenta caratteristiche sia del diritto pubblico che di quello privato.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha rilevato che il cuore della disputa risiede nell’interpretazione di una clausola contrattuale inserita in un accordo per la gestione di un servizio pubblico marittimo. Le controversie di questo tipo, che vedono contrapposte un’impresa e la Pubblica Amministrazione nell’ambito di una concessione, richiedono una competenza specialistica. Secondo l’ordinamento interno della Corte di Cassazione, tali materie sono di competenza tabellare della Prima Sezione Civile. Di conseguenza, il Collegio della Terza Sezione ha ritenuto necessario segnalare l’opportunità di assegnare il ricorso alla sezione specializzata, rinviando la causa a nuovo ruolo affinché la Prima Presidente della Corte possa provvedere alla corretta assegnazione.

Conclusioni: L’Importanza della Competenza Specialistica

Questa ordinanza, sebbene interlocutoria, sottolinea un principio fondamentale del sistema giudiziario: l’importanza della specializzazione. Affidare una controversia complessa come quella su una concessione contratto a una sezione con esperienza specifica in materia di rapporti con la Pubblica Amministrazione garantisce una maggiore ponderazione e una più accurata applicazione delle norme. La decisione finale sul diritto all’indennizzo è solo rimandata, ma il percorso per arrivarci è stato indirizzato su un binario proceduralmente più corretto, a tutela della qualità della giustizia e della corretta interpretazione di accordi che incidono su interessi pubblici fondamentali.

Qual è la questione principale affrontata dalla Corte di Cassazione in questa ordinanza?
La Corte non ha deciso il merito della controversia, ma ha affrontato una questione preliminare di procedura. Ha stabilito che, poiché il caso riguarda l’interpretazione di una “concessione-contratto” per un servizio pubblico, la competenza a decidere spetta alla Prima Sezione Civile della Corte, specializzata in controversie con la Pubblica Amministrazione.

La Corte ha stabilito se la società di navigazione ha diritto al risarcimento?
No, questa ordinanza è interlocutoria. La Corte ha solo deciso di rinviare il caso alla sezione specializzata competente all’interno della stessa Corte Suprema per la decisione finale nel merito. La questione del diritto al risarcimento rimane quindi aperta.

Cosa succede ora al processo?
La causa viene rinviata alla Cancelleria per essere trasmessa alla Prima Presidente della Corte di Cassazione. Quest’ultima valuterà l’opportunità di assegnare formalmente il ricorso alla Prima Sezione Civile, ritenuta tabellarmente competente per trattare e decidere l’appello nel merito.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 35117 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 35117 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 30/12/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 8842/2024 R.G. proposto da:

MINISTERO DELLE INFRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, MINISTERO DELLE IMPRESE E DEL MADE IN ITALY, MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE, rappresentati e difesi ex lege dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso la quale sono domiciliati.

–

ricorrenti – contro

RAGIONE_SOCIALE IN AMMINISTRAZIONE STRAORDINARIA, in persona dei Commissari Straordinari legali

rappresentanti pro tempore , rappresentata e difesa dagli avvocati prof. NOME COGNOMEEMAILordineavvocatiromaEMAIL) e NOME COGNOME EMAIL, presso cui è elettivamente domiciliata.

–

contro

ricorrente – avverso la sentenza della Corte d’Appello di Roma n. 826/2024 depositata il 06/02/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18/10/2024 dal Consigliere dr.ssa NOME COGNOME

RILEVATO CHE

In data 30 luglio 1991, la società RAGIONE_SOCIALE, l’allora Ministero della Marina Mercantile, l’allora Ministero del Tesoro e l’allora Ministero delle Partecipazioni Statali sottoscrivevano la Convenzione rep. 1, stipulata, ai sensi della L. 684/74, avente ad oggetto l’esercizio dei servizi di collegamento con le isole maggiori (Sicilia e Sardegna).

In virtù della suddetta Convenzione, e successive proroghe, la società RAGIONE_SOCIALE svolgeva, pertanto, sino al 19 luglio 2012 (data nella quale veniva ceduto il complesso aziendale della medesima società), i suddetti servizi di collegamento marittimo, per il trasporto di merci e di persone, tramite l’utilizzo di mezzi nautici aventi caratteristiche ben individuate e acquistati dalla società medesima che ne avrebbe ottenuto ristoro tramite idonee componenti della sovvenzione annuale. Ai sensi dell’art. 1 della Convenzione, la Società era obbligata a svolgere i servizi indicati nei c.d. ‘piani quinquennali’ da presentare al Ministero della Marina Mercantile (successivamente: Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) ‘non oltre il terzo trimestre dell’anno precedente l’inizio del
quinquennio’ e contenenti la descrizione dell’ ‘assetto dei servizi da eseguire’, ovverosia delle linee da svolgere, della frequenza di ogni singola linea, dei tipi di nave da adibire ad ogni singola linea.

1.1. Come corrispettivo per lo svolgimento del servizio, l’articolo 3 della Convenzione obbligava le Amministrazioni a corrispondere a RAGIONE_SOCIALE, ogni anno, una ‘sovvenzione annua di equilibrio’, che veniva ‘determinata per ciascun anno, sulla base di una richiesta presentata dalla Società entro il mese di febbraio (successivamente posticipato al mese di giugno con Atto modificativo del 22 giugno 1994 rep. n. 13) del medesimo anno, con decreto del Ministro della marina mercantile emanato di concerto con i Ministri del tesoro e delle partecipazioni statali secondo i criteri riportati nei successivi artt. 4 e 5’. Inoltre, la medesima Convenzione autorizzava le Amministrazioni ad individuare eventuali modifiche dell’assetto dei servizi (art. 1, comma 4, della Convenzione). Tra le suddette modifiche era compresa anche quella relativa all’impossibilità di impiegare le navi e i beni strumentali sulle navi su cui era stato programmato il relativo utilizzo o su altre rotte commerciali, con conseguente necessità di procedere alla loro ‘anticipata radiazione’, da intendersi come esclusione dal servizio. In tal caso, era prevista una rigorosa procedura di regolazione delle perdite ‘derivanti alla società dalla eventuale vendita della nave’.
1.2. Nel corso di vigenza della Convenzione, l’assetto dei ‘servizi da eseguire’ della Tirrenia veniva modificato, con specifico riferimento alle unità oggetto del presente ricorso, con i seguenti atti: – Nota del MIT CM 292 del 27 gennaio 2003, con la quale veniva disposto l’utilizzo di una nave di tipo ‘RAGIONE_SOCIALE‘ in sostituzione della nave ‘Scatto’ sulla linea Fiumicino/Arbatax; -Decreto interministeriale in data 9 marzo 2004, con il quale veniva disposta la cessazione dell’impiego di una nave di tipo
‘Aries’ sulla linea Civitavecchia/Olbia; – Determinazione della Conferenza di Servizi tra MIT, MEF e MISE in data 3 maggio 2006 (comunicata con nota del MIT CM/1316 del 15 maggio 2006), con la quale veniva disposta la sospensione della linea Civitavecchia/Olbia, su cui era impiegata una nave di tipo ‘Aries’; – Determinazione della Conferenza di Servizi tra MIT, MEF e MISE in data 25 marzo 2009 (comunicata con nota del MIT 6856 del 22 aprile 2009), con la quale veniva disposta la soppressione della linea Fiumicino/Arbatax e l’abolizione di una nave di tipo ‘Aries’, impiegata in precedenza su tale linea; – Determinazione della Conferenza di Servizi tra MIT, MEF e MISE in data 26 novembre 2009 (comunicata con nota del MIT 17178 del 2 dicembre 2009), con la quale veniva disposta la sostituzione di una nave veloce di riserva di tipo ‘Aries’ con una di tipo ‘Scatto’, da impiegare sul collegamento Bari/Durazzo.
Le modifiche apportate a tali piani comportavano, in definitiva, la radiazione anticipata di quattro navi veloci di tipo ‘Aries’ (denominate Aries, Capricorn, Scorpio e Taurus) e di una di tipo ‘Scatto’ (denominata Scatto), regolarmente autorizzate dalle Amministrazioni vigilanti (MIT, MISE, MEF) nelle suddette Conferenze di Servizi.

Nel mese di dicembre 2009, la RAGIONE_SOCIALE riceveva dalla società RAGIONE_SOCIALE una offerta per l’acquisto delle navi RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE e stipulava con quest’ultima un Memorandum of Agreement (contratto preliminare di compravendita), subordinando la stipulazione del contratto definitivo alla valutazione di congruità del prezzo di vendita da parte del MIT (in conformità a quanto previsto dall’art. 7 della Convenzione).

A seguito dell’emanazione del d.l. 5 agosto 2010 n. 125 (convertito in legge 1° ottobre 2010, n. 163), l’art. 1, comma 5 bis , espressamente disponeva la proroga della Convenzione in

oggetto relativamente alle sole ‘clausole necessarie alla gestione del servizio pubblico per assicurare la continuità territoriale’ , così ponendo la questione se l’art. 7 della Convenzione avesse o meno perso efficacia.

Con D.P.C.M. 5 agosto 2010, la RAGIONE_SOCIALE veniva ammessa alla procedura di amministrazione straordinaria di cui al D.L. 347/2003, convertito con modificazioni dalla legge n. 39/2004 e successive modifiche; con successivo provvedimento in data 26 novembre 2010, prot. n. 0175722, avente ad oggetto ‘Istanza di autorizzazione all’avvio della procedura di vendita delle navi cd. ‘veloci’, il Ministero vigilante (MISE) sull’amministrazione straordinaria, dando atto (a) dell’esigenza ‘di reperire liquidità necessaria a garantire la copertura dei costi necessari ad assicurare la copertura del servizio pubblico di trasporto marittimo’, (b) nonché della necessità ed urgenza di procedere alla cessione delle ‘Navi Veloci’ Aries, Capricorn, Scatto, Scorpio, Taurus, in considerazione ‘dei costi di gestione e di manutenzione , che gravano sulla situazione di illiquidità senza alcuna contropartita, stante l’impossibilità di utilizzare tali unità per lo svolgimento del servizio di collegamento attualmente svolto da RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE, autorizzava RAGIONE_SOCIALE ad avviare la procedura di vendita di tali imbarcazioni.
Al riguardo: – per la nave RAGIONE_SOCIALE, veniva presentata una offerta di acquisto al prezzo di 970.000,00 euro, da parte della società RAGIONE_SOCIALE; – per la nave RAGIONE_SOCIALE, veniva presentata una offerta di acquisto al prezzo di 1.025.000,00 euro, da parte della società RAGIONE_SOCIALE; – per la nave RAGIONE_SOCIALE, veniva presentata una offerta di acquisto al prezzo di 271.000,00 euro da parte della società RAGIONE_SOCIALE; – per la nave Scorpio, veniva presentata una offerta di acquisto prezzo di 981.000,00 euro, da parte della società RAGIONE_SOCIALE – per la nave
RAGIONE_SOCIALE veniva presentata una offerta di acquisto al prezzo di 955.000,00 euro, da parte della società RAGIONE_SOCIALE

Con provvedimento in data 12 maggio 2011, prot. n. 0090700, il Ministero vigilante (MISE) sull’amministrazione straordinaria, rilevando che le offerte pervenute risultavano congrue rispetto ai valori delle navi come determinati nelle perizie di valutazione, autorizzava RAGIONE_SOCIALE a vendere le navi veloci ai prezzi sopraindicati alle rispettive società. Pertanto, in data 12 e 14 luglio 2011, le navi venivano vendute alle società acquirenti.

1.3. Per effetto della vendita disposta in conseguenza della ‘anticipata radiazione’ delle navi veloci, la società RAGIONE_SOCIALE lamentando di aver subìto una ingente perdita patrimoniale pari a complessivi euro 166.399.441,66, oltre oneri finanziari, con atto in data 1° e 10 giugno 2011, intimava al MIT di esprimere la formale valutazione di congruità del prezzo, nonché ai Ministri competenti di adottare, entro 30 giorni, il decreto per la regolazione della complessiva perdita, in adempimento di quanto prescritto dall’articolo 7 della Convenzione.
Il MIT e gli altri Ministeri non provvedevano e dunque RAGIONE_SOCIALE, lamentando il loro inadempimento, li conveniva innanzi al Tribunale di Roma, giudizio nel quale i Ministeri tutti si costituivano, resistendo.

Con sentenza n. 2054/2018 del 30 gennaio 2018 il Tribunale di Roma rigettava la domanda attorea.

Avverso tale sentenza RAGIONE_SOCIALE proponeva appello e, con sentenza n. 826/2024 del 6 febbraio 2024, la Corte d’Appello di Roma, in riforma della sentenza impugnata, condannava i Ministeri a pagarle la cd. regolazione perdite.

Avverso tale sentenza i Ministeri delle infrastrutture e dei trasporti, dell’ Economia e delle Finanze e delle Imprese e del Made in Italy propongono ora ricorso per cassazione, affidato a

due motivi.

Resiste con controricorso Tirrenia.

La trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale ai sensi dell’art. 380 -bis .1, cod. proc. civ.

Il Pubblico Ministero non ha depositato conclusioni.

I Ministeri ricorrenti e la società resistente hanno depositato rispettive memorie illustrative.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo di ricorso, i ricorrenti deducono ‘Violazione e/o falsa applicazione delle regole di ermeneutica contrattuale e, in particolare degli artt. 1362 e ss. cod. civ. con riferimento all’interpretazione dell’art. 7 della Convenzione del 30 luglio 1991 Rep. n.1, e dell’art. 1, comma 5 bis DL n.125/2010, convertito con modificazioni dalla l. n. 163/2010 e 19 ter commi 6, 16, 21 e 23 DL 135/2009, convertito con modificazioni dalla l. n. 166/2009 in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ.’.
Con il secondo motivo di ricorso, i ricorrenti denunciano ‘Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 115 e 346 cod. proc. civ., ex art. 360, comma primo, n. 4’.

Rileva, in via preliminare, il Collegio che il ricorso verte in tema di concessione-contratto, avente ad oggetto il trasporto pubblico marittimo sulle tratte di collegamento con le isole maggiori Sicilia e Sardegna, ed in particolare in tema di interpretazione della clausola che -in caso di soppressione di alcune tratte e di conseguente anticipata radiazione di alcune navi dal servizio -prevede, a seguito di procedimento amministrativo e nel coinvolgimento del Ministero delle Infrastrutture dei Trasporti, del Ministero dello Sviluppo Economico e del Ministero dell’Economia e delle Finanze, la regolazione delle perdite subite dalla società proprietaria della nave.
Il ricorso deve, pertanto, essere rinviato a nuovo ruolo e deve contestualmente segnalarsi alla Prima Presidente l’opportunità di assegnare il presente ricorso alla Prima Sezione civile, tabellarmente competente in materia di controversie con la Pubblica Amministrazione (cod. 100).

P.Q.M.

Rinvia la causa a nuovo ruolo.

Manda alla Cancelleria di trasmettere il presente provvedimento alla Prima Presidente, affinché valuti l’opportunità di assegnare il presente ricorso alla Prima Sezione civile, tabellarmente competente.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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