Compromettibilità in arbitri e liti con la PA

Una cittadina ha citato in giudizio arbitrale un Comune per ottenere la restituzione di somme versate tramite fideiussione, basandosi su una clausola compromissoria contenuta in una convenzione per attività estrattive. Il Comune ha contestato la compromettibilità in arbitri della lite, sostenendo che la materia rientrasse nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. La Corte di Cassazione ha stabilito che, trattandosi di una controversia meramente patrimoniale riguardante inadempimenti contrattuali ‘a valle’ dell’esercizio del potere pubblico, la causa spetta al giudice ordinario ed è quindi validamente affidabile ad arbitri privati.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Compromettibilità in arbitri: quando le liti con la PA sono private

La questione della compromettibilità in arbitri nelle controversie che coinvolgono la Pubblica Amministrazione rappresenta un tema cruciale per chiunque operi in settori regolati da convenzioni o accordi integrativi. Spesso ci si chiede se un privato possa far valere i propri diritti patrimoniali davanti a un collegio arbitrale o se debba necessariamente rivolgersi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR).

Il caso della fideiussione escussa dal Comune

La vicenda trae origine da una convenzione stipulata tra una cittadina e un ente comunale per lo svolgimento di attività estrattive. A seguito dell’escussione di una garanzia fideiussoria da parte del Comune, la privata ha attivato la clausola compromissoria prevista nel contratto per richiedere la restituzione delle somme. Mentre gli arbitri avevano accolto la domanda, la Corte d’Appello aveva annullato il lodo, ritenendo che la materia fosse riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, rendendo così nulla la clausola arbitrale.

La compromettibilità in arbitri e il petitum sostanziale

Il punto centrale della decisione riguarda la distinzione tra l’esercizio di un potere autoritativo pubblico e la gestione di rapporti paritetici di natura patrimoniale. La Cassazione ha ribadito che, per determinare chi debba decidere la lite, non conta solo la materia trattata, ma il cosiddetto ‘petitum sostanziale’, ovvero ciò che viene effettivamente chiesto e la natura del diritto leso.

Rapporti a valle del potere pubblico

Anche se una convenzione è collegata a un provvedimento amministrativo (come un’autorizzazione estrattiva), le liti che sorgono successivamente sulla sua esecuzione economica non riguardano più il potere pubblico in senso stretto. Quando la controversia si sposta su inadempimenti contrattuali o restituzioni di somme, il rapporto tra PA e privato diventa paritario. In questi casi, la giurisdizione spetta al giudice ordinario e, di conseguenza, è ammessa la compromettibilità in arbitri.

Le motivazioni

La Suprema Corte ha motivato la decisione spiegando che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non può estendersi a ogni aspetto di un rapporto nato da un accordo con la PA. Perché sussista la competenza del TAR, è necessario che l’amministrazione agisca come autorità, spendendo poteri discrezionali che si assumono illegittimi. Se la lite riguarda invece vicende meramente patrimoniali, come l’accertamento di un adempimento o la restituzione di una cauzione, il collegamento astratto con la materia amministrativa non è sufficiente a escludere il giudice ordinario. Gli ermellini hanno sottolineato che questa interpretazione è l’unica compatibile con i principi costituzionali, evitando un’espansione indebita della giurisdizione amministrativa a danno della tutela dei diritti soggettivi patrimoniali.

Le conclusioni

In conclusione, la Cassazione ha cassato la sentenza d’appello, riaffermando la validità della clausola compromissoria. Il principio espresso è chiaro: le controversie che hanno come oggetto immediato aspetti economici e non la contestazione di poteri autoritativi sono pienamente decidibili da arbitri privati. Questo garantisce ai privati una via più rapida e specializzata per risolvere i conflitti derivanti da convenzioni urbanistiche o estrattive, purché la lite non metta in discussione la legittimità degli atti amministrativi presupposti. La decisione apre quindi spazi importanti per l’utilizzo dell’arbitrato nei contratti pubblici e nelle convenzioni, riducendo l’incertezza sulla validità delle clausole di risoluzione delle controversie.

Quando una lite con un ente pubblico può essere decisa da arbitri privati?
La lite può essere decisa da arbitri quando riguarda esclusivamente aspetti patrimoniali o inadempimenti contrattuali in cui la Pubblica Amministrazione agisce su un piano di parità con il privato, senza esercitare poteri autoritativi.

Cosa succede se una clausola arbitrale è inserita in una convenzione amministrativa?
La clausola è valida se la controversia riguarda l’esecuzione economica dell’accordo. Se invece si contesta la legittimità di un provvedimento pubblico, la competenza resta del giudice amministrativo e la clausola non può operare.

È possibile impugnare immediatamente un lodo arbitrale parziale?
No, se il lodo parziale decide solo su questioni preliminari come la competenza degli arbitri senza chiudere il caso, esso va impugnato insieme al lodo definitivo che conclude l’intero procedimento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 34954 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 34954 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 27740/2018 R.G. proposto da:

NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME, COGNOME NOME;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME;

-controricorrente-

avverso SENTENZA CORTE D ‘ APPELLO BOLOGNA n. 2261/2018 depositata il 07/09/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 07/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME introduceva un giudizio arbitrale nei confronti del Comune di Casalgrande (RE), avvalendosi di una clausola compromissoria inserita in una convenzione stipulata tra le parti il 20.11.1995 (art. 30), in base alla quale ogni controversia relativa alla interpretazione ed esecuzione della convenzione era deferita a un collegio arbitrale, e chiedendo la restituzione della somma di € 48.874,90 da lei versata a mezzo di una fideiussione bancaria escussa dallo stesso Comune.

Con lodo parziale del 10.10.2007, il collegio arbitrale, rigettando l’eccezione del Comune di nullità della clausola compromissoria, negava che il rapporto controverso inerisse all’esercizio di un potere autoritativo della P.A. o a materia attribuita dalla legge alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. In particolare, ad avviso del collegio, la convenzione, ex artt. 11 e 12 L.R. Emilia -Romagna n. 17/1991, per lo svolgimento di attività estrattive in una cava di ghiaia e sabbia, era integrativa di un’autorizzazione e non di una concessione, avendo ad oggetto un’area e materiali privati, circostanza che deponeva per l’assenza di un accordo sostitutivo di provvedimento ex art. 11 L. n. 241/1990, configurandosi il rapporto tra le parti in temini paritetici.
Con il lodo definitivo gli arbitri escludevano, nel merito, l’inadempimento della COGNOME e condannavano il Comune a rifonderle la somma versata a titolo di fideiussione.

Il Comune impugnava entrambi i lodi, deducendo l’incompromettibilità della controversia in arbitri, in quanto inerente a materia riservata alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, avendo ad oggetto l’attuazione di un accordo (la predetta convenzione inter -partes ) integrativo di un provvedimento amministrativo ex art. 11 L. n. 241/1990.

La Corte d’appello, con la sentenza menzionata in epigrafe, rigettava l’eccezione di tardività dell’impugnazione del lodo parziale

e accoglieva il ricorso del Comune di Casalgrande in punto di nullità della clausola compromissoria e incompromettibilità della controversia in arbitri.

La COGNOME propone ricorso con due motivi, resistiti dal Comune con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la COGNOME denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 828 c.p.c., per avere la Corte di merito ritenuto tempestiva l’impugnazione del lodo parziale cui il Comune aveva provveduto oltre il termine annuale previsto dal secondo comma della disposizione poc’anzi richiamata, sussistendo a suo avviso l’onere di immediata impugnazione, in mancanza di previsione della riserva (di impugnazione) nel rito arbitrale.

Il motivo è infondato.

E’ principio acquisito che il lodo parziale è immediatamente impugnabile, ai sensi dell’art. 827, terzo comma, c.p.c., solo nel caso in cui, decidendo su una o più domande, abbia definito il giudizio relativamente ad esse, attesa l’esecutività che il lodo stesso può assumere in questa ipotesi; viceversa, l’immediata impugnabilità deve essere esclusa quando il lodo abbia deciso questioni preliminari di merito senza definire il giudizio (v. Cass. n. 16963/2014). Nella specie, la Corte ha correttamente affermato che il lodo «ha deciso solo la questione preliminare sul potere arbitrale di decidere la lite, affermandolo» e che, pertanto, non sussisteva l’onere di immediata impugnazione, potendo il lodo parziale essere impugnato insieme al lodo definitivo, com’è avvenuto.
Con il secondo motivo la ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione di «norme e principi sul riparto di giurisdizione tra il giudice ordinario ed il giudice amministrativo» nonché degli artt. 11 L. n. 241/1990, 11 e 12 L.R. Emilia -Romagna n. 17/1991, per avere la Corte d’appello ritenuto che la controversia in oggetto non

fosse compromettibile in arbitri e che, quindi, la clausola compromissoria fosse nulla. Si assume invece che la convenzione in questione sarebbe strumento tramite il quale la COGNOME aveva assunto gli obblighi indicati nell’art. 12 della L.R. n. 17/1991 nell’ambito di un rapporto privatistico, meramente autorizzatorio e non concessorio, cui era estraneo l’esercizio di poteri autoritativi da parte della PRAGIONE_SOCIALE, non integrando la menzionata convenzione un accordo sostitutivo di provvedimento e rinvenendo la disciplina puntuale del suo contenuto direttamente nella legge.
Premesso che ricorrono le condizioni che consentono alla sezione semplice di decidere in presenza di precedenti specifici, ai sensi dell’art. 374, comma 1, cod. proc. civ. (cfr. Cass. SU n. 1599/2021), il motivo è fondato nei termini e con le precisazioni che seguono.

La valutazione della Corte territoriale circa la natura della convenzione quale accordo integrativo di provvedimento autorizzativo dell’esercizio dell’attività estrattiva, ai sensi degli artt. 11 e 12 L.R. n. 17/1991 e 11 L. n. 241/1990 (applicabile ratione temporis ), è astrattamente condivisibile. La convenzione prevista dall’art. 12 L.R. cit. diviene efficace ed impegnativa dopo il rilascio del provvedimento autorizzativo cui accede (comma 6), essendo quest’ultimo subordinato a valutazioni discrezionali seppur tecniche dell’ente pubblico (cfr. commi 2 e 3) che «determina» tipo, quantità e modalità dell’attività estrattiva (cfr. comma 4), costituendo (la convenzione) lo strumento in base al quale il soggetto che richiede l’autorizzazione assume l’obbligo di provvedere all’esecuzione delle opere necessarie e alla «costituzione di congrue garanzie finanziarie per l’adempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione medesima» (lett. e).
E tuttavia, ciò non è sufficiente a radicare la giurisdizione del giudice amministrativo e, quindi, a sottrarla a quella degli arbitri.

La giurisprudenza delle Sezioni Unite si è progressivamente assestata nel reputare che la devoluzione alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo delle controversie di cui all’articolo 133, primo comma, lettera a), numero 2, cod. proc. amm., concernenti la «formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni», debba essere scrutinata, attraverso l’impiego del consueto criterio del petitum sostanziale, a seconda che la controversia abbia ad oggetto, in concreto, la contestazione delle modalità (e illegittimità) dell’esercizio di un potere autoritativo, non sussistendo la giurisdizione del giudice amministrativo quando la controversia si radichi nel quadro di un rapporto ormai paritario collocato «a valle» dello strumento negoziale adottato in sostituzione del potere autoritativo (cfr., in termini, Cass. SU n. 20464/2022, in senso conforme Consiglio di Stato, sez. VII, n. 3270/2023). Le Sezioni Unite hanno anche precisato che «finanche in presenza di accordi tra pubbliche amministrazioni la giurisdizione esclusiva è predicabile solo quando la controversia abbia come ‘oggetto immediato’ l’accordo stesso… e non vicende meramente patrimoniali a esso in ipotesi correlate» (Cass. SU n. 11252/2022, n. 26921/2021). Ed infatti, perché sia configurabile la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo occorre che l’amministrazione agisca, negli ambiti predefiniti dalla legge, come autorità e cioè attraverso la spendita che si assume illegittima di poteri amministrativi, non essendo sufficiente il mero e astratto collegamento tra tali ambiti (materie) e l’oggetto della controversia ( ex plurimis , SU n. 254/2021, n. 18267/2019), restando pur sempre devolute al giudice ordinario (e quindi, di regola, compromettibili in arbitri sia prima che dopo la vigenza degli artt. 6 L. n. 205 del 2000 e 12 cod. proc. amm.) le controversie meramente patrimoniali, quali sono quelle aventi ad
oggetto l’accertamento degli adempimenti e inadempimenti delle parti, accertamento che, nella specie, è presupposto della fondatezza della domanda di restituzione della somma escussa dal Comune di Casalgrande a titolo di garanzia fideiussoria.

Si tratta di una interpretazione costituzionalmente orientata, giudicata doverosa, pure quando le disposizioni sulla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo siano letteralmente (ma solo apparentemente) comprensive della generalità delle controversie inerenti a una determinata materia (come nel caso esaminato nella sentenza dalla Corte costituzionale n. 35/2010). Non rileva poi il fatto che la convenzione costituisca uno strumento attuativo dell’interesse pubblico riguardante la pianificazione territoriale delle attività estrattive, poiché il riparto della giurisdizione non è fondato sulla presenza o assenza dell’interesse pubblico, né rileva (diversamente da quanto ritenuto dal collegio arbitrale e dalla ricorrente) la natura autorizzatoria o concessoria del provvedimento di «autorizzazione convenzionata all’attività estrattiva» (art. 11 L.R. cit.), poiché in entrambi i casi occorre avere riguardo al petitum sostanziale della controversia in concreto.
In conclusione, in accoglimento del secondo motivo, la sentenza impugnata è cassata con rinvio alla Corte d’appello di Bologna, in diversa composizione, anche per le spese.

P.Q.M.

La Corte rigetta il primo motivo e accoglie il secondo, in relazione al quale cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Bologna, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, il 07/11/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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