Competenza territoriale risarcimento: il Foro di Roma

La Corte di Cassazione ha risolto un conflitto di competenza tra i Tribunali di Napoli e Roma, stabilendo la competenza territoriale esclusiva del Foro di Roma per le cause di risarcimento danni contro lo Stato italiano per i crimini di guerra subiti durante la Seconda Guerra Mondiale. La decisione si fonda su una normativa speciale che ha istituito un fondo per il ristoro dei danni presso il Ministero dell’Economia, centralizzando i pagamenti a Roma e identificando così il luogo di adempimento dell’obbligazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Competenza Territoriale Risarcimento Danni: Roma è il Foro per le Vittime di Guerra

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha posto fine a un dibattito sulla competenza territoriale risarcimento danni per le cause intentate contro lo Stato italiano dalle vittime dei crimini commessi dal Terzo Reich. La Suprema Corte ha stabilito che il foro competente per queste delicate controversie è esclusivamente quello di Roma, fornendo un criterio univoco e centralizzato per la gestione di questo tipo di contenzioso.

I Fatti del Caso: Un Conflitto tra Tribunali

Il caso trae origine dalla domanda di risarcimento presentata dagli eredi di un militare italiano, internato e deportato in un campo di concentramento nazista tra il 1943 e il 1945. L’azione legale era stata inizialmente promossa presso il Tribunale di Roma contro la Repubblica Federale Tedesca e lo Stato Italiano, quest’ultimo rappresentato dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri.

Il Tribunale di Roma, tuttavia, aveva declinato la propria competenza a favore del Tribunale di Napoli, luogo di residenza dei ricorrenti. La scelta si basava sul criterio del forum destinatae solutionis, ovvero il luogo dove l’obbligazione di pagamento avrebbe dovuto essere adempiuta, identificato con la tesoreria provinciale del domicilio dei creditori.

Una volta riassunta la causa, il Tribunale di Napoli ha sollevato un conflitto negativo di competenza, sostenendo che la giurisdizione spettasse invece a Roma, dato che la Presidenza del Consiglio dei Ministri si avvale di un’unica tesoreria centrale situata nella Capitale. La questione è stata quindi rimessa alla Corte di Cassazione per la decisione finale.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto la tesi del Tribunale di Napoli, dichiarando la competenza territoriale inderogabile del Tribunale di Roma a decidere sulla controversia.

Le Motivazioni

La decisione della Suprema Corte si fonda su un’analisi approfondita delle norme sulla competenza nelle cause contro la Pubblica Amministrazione, con particolare attenzione a una legislazione speciale di recente introduzione.

Il punto di partenza è l’art. 25 del codice di procedura civile, che istituisce il cosiddetto foro erariale, una competenza speciale e inderogabile per le cause in cui è parte lo Stato. Per le obbligazioni derivanti da fatto illecito, come in questo caso, la competenza può essere determinata in base al luogo dove il danno è avvenuto (forum delicti) o, in alternativa, al luogo dove il pagamento deve essere eseguito (forum destinatae solutionis).

Escluso il primo criterio, poiché l’illecito è stato commesso fuori dal territorio nazionale, l’analisi si è concentrata sul secondo. Per i debiti pecuniari dello Stato, il luogo del pagamento non è regolato dalle norme comuni del Codice Civile, ma dalle specifiche leggi di contabilità pubblica. Queste norme, in generale, lo identificano con la sede della tesoreria provinciale nel cui ambito risiede il creditore.

Tuttavia, la Corte ha evidenziato l’elemento decisivo della vicenda: il d.l. 30 aprile 2022, n. 36, che ha istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze un «fondo per il ristoro dei danni subìti dalle vittime di crimini di guerra e contro l’umanità». Questa normativa speciale, e i relativi decreti attuativi, ha centralizzato l’intera procedura di erogazione dei risarcimenti.

In particolare, il pagamento è gestito direttamente dalla Direzione dei servizi del Tesoro a Roma, mentre agli uffici territoriali sono affidati solo compiti secondari. Di conseguenza, per questa specifica categoria di crediti risarcitori, l’unica tesoreria competente per il pagamento è quella centrale di Roma. Questo determina che il forum destinatae solutionis coincida inderogabilmente con il Tribunale di Roma.

Le Conclusioni

La Corte ha enunciato il seguente principio di diritto: per le controversie relative al risarcimento dei danni subiti dalle vittime dei crimini commessi dalle forze del Terzo Reich durante la seconda guerra mondiale, la competenza territoriale per il risarcimento danni va individuata negli Uffici giudiziari di Roma.

Questa ordinanza ha importanti implicazioni pratiche. In primo luogo, fornisce certezza giuridica a tutti coloro che intendono avviare azioni simili, indicando chiaramente il giudice a cui rivolgersi. In secondo luogo, centralizzando il contenzioso a Roma, si favorisce la formazione di un polo giurisprudenziale specializzato su una materia di grande rilevanza storica e giuridica, garantendo uniformità di trattamento e decisioni.

Quale tribunale è competente per le cause di risarcimento danni contro lo Stato per crimini commessi dal Terzo Reich?
Il tribunale territorialmente competente è esclusivamente il Tribunale di Roma.

Perché è stato scelto il Tribunale di Roma e non quello di residenza del danneggiato?
La competenza del Tribunale di Roma deriva da una legge speciale (d.l. 36/2022) che ha istituito un fondo per questi risarcimenti presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze. La gestione dei pagamenti di questo fondo è centralizzata a Roma, che diventa quindi il luogo di adempimento dell’obbligazione (forum destinatae solutionis).

Questa regola si applica a tutte le cause di risarcimento contro la Pubblica Amministrazione?
No. Questa regola specifica vale solo per le cause di risarcimento per i danni subiti dalle vittime di crimini di guerra e contro l’umanità commessi dal Terzo Reich, come disciplinato dalla normativa speciale. Per altre tipologie di cause contro lo Stato, si applicano le regole ordinarie del foro erariale, che spesso individuano la competenza nel tribunale del luogo di residenza del creditore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 7371 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 7371 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 19/03/2025

REGOLAMENTO DI COMPETENZA DI UFFICIO

ORDINANZA

sul ricorso per conflitto di competenza di ufficio iscritto al numero 13447 del ruolo generale dell’anno 202 4, sollevato dal TRIBUNALE DI NAPOLI con ordinanza emessa in data 14 giugno 2024 nel giudizio iscritto al n. 24146/2023 del R.G. del predetto ufficio giudiziario, vertente tra

NOME COGNOME NOME

REPUBBLICA FEDERALE TEDESCA, PRESIDENZA DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI, MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

sulle conclusioni scritte del P.G., in persona del dott. NOME COGNOME che ha chiesto dichiarare la competenza del Tribunale di Roma;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 13 dicembre 2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME nella qualità di figli ed eredi legittimi di NOME COGNOME, domandarono al Tribunale di Roma la condanna della Repubblica federale tedesca e dello Stato Italiano, in persona della Presidenza del Consiglio dei Ministri, al risarcimento dei danni, iure proprio e iure hereditatis , sofferti in conseguenza dell’internamento e della deportazione dal settembre 1943 al maggio 1945 del loro congiunto, all’epoca militare italiano, presso un campo di concentramento nazista.
Alla lite spiegò attiva resistenza la Presidenza del Consiglio dei Ministri; nel giudizio depositò motu proprio atto di costituzione anche il Ministero dell’Economia e delle Finanze , il quale dedusse la propria titolarità passiva rispetto alla domanda attorea.

Con ordinanza resa il 20 settembre 2023, il Tribunale di Roma declinò la propria competenza ratione loci in favore del Tribunale di Napoli, individuando il forum destinatae solutionis , rilevante ai fini della applicazione dell’art. 25 cod. proc. civ., nel luogo di ubicazione della tesoreria provinciale deputata al pagamento nella cui circoscrizione aveva domicilio il creditore, domicilio sito, nella specie, in Comune ricadente nel distretto di Corte di appello di Napoli.

Riassunta la controversia, con l’ordinanza in epigrafe indicata il Tribunale di Napoli ha sollevato conflitto negativo di competenza ai sensi dell’art. 45 cod. proc. civ., ravvisando la devoluzione della lite al Tribunale di Roma.

A suffragio dell’assunto, il giudice partenopeo , premesso che la domanda risarcitoria era stata azionata nei confronti della Repubblica Italiana, rappresentata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri e priva di articolazioni periferiche sul territorio nazionale, ha rilevato

r.g. n. 13447/2024 Cons. est. NOME COGNOME

come la tesoreria di detta Presidenza avesse esclusiva sede in Roma, ivi pertanto radicandosi il luogo dove doveva eseguirsi l’obbligazione .

Innanzi questa Corte il P.G. ha depositato conclusioni come in epigrafe, mentre le parti non hanno depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Va affermata la competenza ratione loci del Tribunale di Roma.

L’enunciata conclusione postula alcune premesse generali di carattere sistematico.

Ai sensi dell ‘ art. 25, primo periodo, cod. proc. civ., la competenza per le cause nelle quali è parte una Amministrazione dello Stato spetta al giudice del luogo dove ha sede l ‘ ufficio dell ‘ Avvocatura dello Stato nel cui distretto si trova il giudice che sarebbe competente secondo le norme ordinarie.

Si tratta di una competenza per territorio che non può essere derogata né per accordo preventivo delle parti (art. 28 cod. proc. civ.) né per adesione delle parti costituite all ‘ indicazione del giudice competente per territorio in caso di tempestiva riassunzione (art. 38, secondo comma, cod. proc. civ.) e il cui difetto è rilevabile, nei limiti delle barriere preclusive poste dal codice, anche di ufficio dal giudice (art. 38, terzo comma, cod. proc. civ.).

La competenza del giudice del foro erariale, disciplinata dall ‘ art. 25 cod. proc. civ., nonché dagli artt. 6 e 7 del r.d. 30 ottobre 1933, n. 1611, di natura generale e inderogabile, è sottratta alla disponibilità della stessa amministrazione e, avuto riguardo alla natura speciale di dette norma, prevale, su ogni altra competenza, anche se inderogabile (sul tema, specificamente, Cass. 03/09/2004, n. 17880 nonché, più di recente, Cass. 26/11/2020, n. 26883).

Nelle controversie in cui sia convenuta un’amministrazione dello Stato, il distretto in cui si trova il giudice competente si stabilisce con riguardo al giudice del luogo in cui è sorta l’ obbligazione o deve

eseguirsi l’adempimento oppure ancora in cui si trova la cosa oggetto della domanda (art. 25, secondo periodo, cod. proc. civ.).

In siffatte cause, quando l’obbligazione dedotta in giudizio origini da un fatto illecito si realizza poi una concorrenza alternativa tra criteri di radicamento: l’individuazione del giudice competente ratione loci può infatti avvenire in base al forum delicti (luogo di commissione dell’illecito) o, in via alternativa, secondo il forum destinatae solutionis (il luogo dove deve effettuarsi la prestazione).

Circa questo secondo criterio, tuttavia, il luogo di adempimento dei debiti pecuniari delle pubbliche amministrazioni si determina non già alla stregua della regola dettata, in via generale, dall’art. 1182 cod. civ., bensì facendo applicazione delle norme di contabilità pubblica, le quali (segnat amente: l’art. 54 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440; gli artt. 278, lettera d, 287 e 407 del r.d. 23 maggio 1924, n. 827) fanno riferimento alla sede della tesoreria deputata al pagamento, cioè a dire, più specificamente, della sezione di tesoreria della provincia in cui il creditore è domiciliato cfr. da ultimo, Cass. 02/08/2024, n. 21817 e, in precedenza, Cass. 16/02/2012, n. 2265; sulle obbligazioni da fatto illecito, v. Cass. 17/09/2015, n. 18287; Cass. 04/10/2004, n. 19808).
3. Così definite le coordinate di orientamento, nella vicenda de qua la ragione causale della domanda (risarcimento danni da fatto illecito) e l’originario destinatario della stessa (la Presidenza del Consiglio dei Ministri) inducono, senza incertezze, a dichiarare la competenza territoriale del Tribunale di Roma sulla controversia.

Esclusa infatti la possibile operatività del forum commissi deliciti (per essere il denunciato illecito perpetrato fuori dai confini nazionali), è dirimente il rilievo, quanto al forum destinatae solutionis , che per i pagamenti di debiti in danaro la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in conformità alle regole di contabilità di Stato, si avvale di un’unica

tesoreria, ubicata in Roma, non disponendo di tesorerie provinciali (negli stessi termini, Cass. 08/11/2022, n. 32766).

Occorre ora interrogarsi se ed in qual maniera spieghi incidenza sull’individuazione del giudice ratione loci competente la (volontaria) costituzione nel giudizio del Ministero dell’Economia e delle Finanze, avvenuta con la rivendicazione della propria esclusiva legittimazione passiva rispetto all’azione risarcitoria esperita.

Preliminarmente, la così svolta attività processuale (per il tramite dell’Avvocatura dello Stato) non integra un intervento propriamente detto ma concreta la costituzione in giudizio della amministrazione statale correttamente da convenire, in luogo di quella erroneamente individuata nell’atto introduttivo della lite, così in sostanza realizzando un effetto di sanatoria equival ente a quello disegnato dall’art. 4 della legge 25 marzo 1958, n. 260 (per una vicenda similare, cfr. Cass. 13/05/2005, n. 10111; su ll’àmbito e sul modo di applicabilità della norma citata, Cass., Sez. U, 27/11/2018, n. 30649).
Ed infatti, in ordine alle pretese risarcitorie azionate nella lite in parola, la titolarità passiva dell’obbligazione spetta unicamente al Ministero dell’economia e finanze .

Tanto in virtù delle disposizioni speciali in materia dettate dal d.l. 30 aprile 2022, n. 36, convertito dalla legge 29 giugno 2022, n. 79, istitutivo (all’art. 43) presso il Ministero dell’economia e delle finanze di un « fondo per il ristoro dei danni subìti dalle vittime di crimini di guerra e contro l’umanità per la lesione di diritti inviolabili della persona, compiuti sul territorio italiano o comunque in danno di cittadini italiani dalle forze del Terzo Reich nel periodo tra il 1° settembre 1939 e l’8 maggio 1945 ».
A carico di detto fondo, il legislatore ha posto, in via esclusiva, il pagamento (anche attraverso procedure di esecuzione forzata) delle

poste risarcitorie accertate e liquidate per i danni provocate dalle forze del Terzo Reich durante la seconda guerra mondiale.

Ai fini della prefissata indagine sulla competenza, però, assume decisiva valenza il precetto del quarto comma del citato art. 43, con cui si è previsto che con decreto del Ministro dell’economia e finanz e siano stabilite « a) le procedure di accesso al fondo; b) le modalità di erogazione degli importi agli aventi diritto ».

In attuazione della norma, con decreto del Ministero dell’economia e delle finanze del 28 giugno 2023 (emesso ai sensi della legge 23 agosto 1988, n. 400, e, dunque, qualificabile come regolamento di delegificazione), è stato sancito (art. 4) che l’erogazione dei ristori sia effettuata dalla Direzione dei servizi del Tesoro istituita presso il Dipartimento dell’Amministrazione generale del personale e dei servizi del Ministero, assegnando agli Uffici territoriali della Ragioneria generale dello Stato soltanto compiti ancillari al pagamento, quale la comunicazione di eventuali importi già corrisposti ai titolari del credito a titolo di assegno vitalizio o altra indennità (art. 4, comma 4).
Con la modalità di pagamento in tal guisa realizzata, ai fini della individuazione del forum destinatae solutionis , ovvero del luogo di esecuzione delle obbligazioni causalmente ascritte alla specifica tipologia di danni in questione, l’unica tesoreria da considerare è quella dell’autorità amministrativa centrale, ubicata nella Capitale , con conseguente radicamento delle liti presso gli Uffici giudiziari di Roma.

5. Va, in conclusione, enunciato il seguente principio di diritto: « per le controversie in cui sia parte il Ministero dell’economia e delle finanze aventi ad oggetto il risarcimento dei danni subiti dalle vittime dei crimini di guerra e contro l’umanità commessi dalle forze del Terzo Reich durante la seconda guerra mondiale, il giudice territorialmente competente, secondo il criterio del forum destinatae solutionis determinato in base alla disposizione speciale dettata dall’art. 43 del

r.g. n. 13447/2024 Cons. est. NOME COGNOME

d.l. 30 aprile 2022, n. 36 (convertito dalla legge 29 giugno 2022, n. 79), va individuato negli Uffici giudiziari di Roma, luogo di ubicazione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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