Competenza territoriale PA: decide il domicilio del creditore

Una società finanziaria ha agito contro un’Amministrazione Statale per il recupero di un credito, ottenendo un decreto ingiuntivo dal Tribunale di Milano. L’Amministrazione si è opposta, sostenendo la competenza del Tribunale di Roma. La Corte d’Appello ha dato ragione all’Amministrazione, ma la Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione. Con l’ordinanza n. 11501/2025, la Suprema Corte ha stabilito che in materia di competenza territoriale PA, per i debiti pecuniari dello Stato, si applicano le norme speciali di contabilità pubblica. Pertanto, il foro competente è quello del luogo in cui ha sede la tesoreria provinciale del domicilio del creditore, in questo caso Milano, e non Roma, sede del debitore.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Competenza territoriale PA: vince il domicilio del creditore

Determinare il tribunale giusto a cui rivolgersi è il primo, fondamentale passo di ogni azione legale. La questione si complica quando il debitore è un’Amministrazione dello Stato. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 11501/2025, ha fatto chiarezza su un punto cruciale: la competenza territoriale PA per i crediti pecuniari. La Suprema Corte ha stabilito che, in questi casi, a prevalere non sono le regole generali del codice civile, ma le norme speciali sulla contabilità pubblica, che favoriscono il foro del domicilio del creditore.

I Fatti di Causa

Una società finanziaria, creditrice nei confronti di un Ministero per una cospicua somma, aveva ottenuto un decreto ingiuntivo dal Tribunale di Milano, città in cui la società ha la propria sede. L’Amministrazione Statale si era opposta al decreto, sollevando un’eccezione di incompetenza territoriale. A suo dire, il giudice competente non era quello di Milano, ma quello di Roma, in quanto sede centrale del Ministero e luogo dove risiede la sua tesoreria.

In un primo momento, la Corte d’Appello di Milano aveva accolto la tesi del Ministero, riformando la sentenza di primo grado e dichiarando la competenza del Tribunale di Roma. La Corte d’Appello aveva basato la sua decisione sul principio del forum destinatae solutionis, individuandolo presso la sede della tesoreria dell’ente debitore.

Insoddisfatta, la società creditrice ha proposto ricorso per regolamento di competenza dinanzi alla Corte di Cassazione, sostenendo che il Tribunale di Milano fosse invece pienamente competente.

La decisione della Corte sulla competenza territoriale PA

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso della società, ribaltando completamente la decisione della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno chiarito un principio di diritto fondamentale per chiunque vanti un credito verso la Pubblica Amministrazione.

Il punto centrale della controversia era stabilire quale norma applicare per individuare il forum destinatae solutionis (il foro del luogo di pagamento). La Corte d’Appello aveva erroneamente applicato le norme generali del codice civile. La Cassazione, invece, ha ribadito il suo orientamento consolidato: nelle controversie relative a debiti pecuniari delle pubbliche amministrazioni, trovano applicazione le norme speciali di contabilità pubblica, in particolare l’art. 54 del R.D. n. 2440 del 1923.

Le Motivazioni

La Suprema Corte ha spiegato che, in base a tale normativa speciale, il luogo del pagamento si identifica con la sezione di Tesoreria della provincia in cui il creditore è domiciliato. Poiché la società finanziaria aveva sede a Milano, la tesoreria competente per il pagamento era quella provinciale di Milano. Di conseguenza, il giudice territorialmente competente a decidere sulla controversia era proprio il Tribunale di Milano.

La Corte ha anche operato un’importante distinzione rispetto a un precedente caso (Cass. n. 32766/2022) che sembrava condurre a una conclusione diversa. In quel caso, l’amministrazione debitrice era la Presidenza del Consiglio dei ministri, che dispone di un’unica Tesoreria centrale a Roma. Il Ministero coinvolto in questa causa, invece, è dotato di più sezioni di tesoreria provinciali, incaricate di volta in volta dei pagamenti ai diversi creditori sparsi sul territorio nazionale.

Questa distinzione è fondamentale: la regola generale che radica la competenza presso il domicilio del creditore vale per tutte quelle Amministrazioni Statali che hanno una struttura di tesoreria decentralizzata.

Conclusioni

La decisione della Cassazione rafforza la tutela dei creditori della Pubblica Amministrazione. Stabilisce con chiarezza che, per recuperare un credito pecuniario da un’Amministrazione con tesorerie provinciali, non è necessario avviare una causa nella capitale o nella sede centrale dell’ente. Il creditore può agire legittimamente presso il tribunale del proprio domicilio, semplificando notevolmente il processo di recupero del credito. La Corte ha quindi cassato la sentenza d’appello e ha rimesso le parti davanti alla Corte d’Appello di Milano, dichiarata competente, affinché proceda all’esame del merito della causa.

Quale tribunale è competente per un’azione di recupero crediti contro un’Amministrazione Statale?
Il tribunale competente è quello del luogo in cui il creditore ha il proprio domicilio. Questo perché, secondo le norme di contabilità pubblica che prevalgono su quelle del codice civile, il pagamento deve avvenire presso la sezione di tesoreria della provincia di domicilio del creditore.

Le regole del codice civile sul luogo del pagamento si applicano ai debiti della Pubblica Amministrazione?
No. Per i debiti pecuniari delle Pubbliche Amministrazioni, le norme speciali di contabilità pubblica (in particolare l’art. 54 del R.D. 2440/1923) prevalgono sulle regole generali previste dall’art. 1182 del codice civile.

Perché la Corte di Cassazione ha annullato la decisione della Corte d’Appello?
La Corte di Cassazione ha annullato la decisione perché la Corte d’Appello aveva erroneamente applicato le norme generali del codice civile, individuando la competenza a Roma (sede del debitore). La Cassazione ha invece applicato le norme speciali di contabilità pubblica, che radicano la competenza presso il foro del domicilio del creditore (Milano).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 11501 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 11501 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 01/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15211/2024 R.G. proposto da : RAGIONE_SOCIALE elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro MINISTERO DELLA GIUSTIZIA

-intimato- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO MILANO n. 1438/2024 depositata il 17/05/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 18/03/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Ritenuto che:

Il Ministero della Giustizia proponeva appello avverso la sentenza del Tribunale di Milano n. 1442/2022, pubblicata in data 17/2/2022 con la quale, nell’ambito del giudizio di opposizione promosso dallo stesso Ministero avverso il decreto ingiuntivo n. 18067/2018 emesso dal Tribunale di Milano in data 9/8/2018 in favore di Banca Farmafactoring s.p.a. per l’importo di euro 360.095,80, oltre interessi e spese della procedura rigettava l’opposizione .

Avverso tale sentenza il Ministero degli Interni proponeva appello chiedendo la riforma della sentenza lamentando il mancato accoglimento della propria eccezione di incompetenza territoriale (in favore del Tribunale di Roma), la non corretta applicazione delle regole relative al difetto di legittimazione del Ministero appellante e delle norme inerenti la cessione dei crediti vantati nei confronti delle P.A..

Si costituiva in giudizio l’appellata RAGIONE_SOCIALEgià RAGIONE_SOCIALE), in via preliminare, eccepiva l’inammissibilità dell’appello ex art. 348 bis c.p.c.; nel merito, contestando la fondatezza dei motivi di appello avversari.

Con sentenza la Corte di appello di Milano nr 1439/2024 accoglieva l’eccezione di difetto della competenza territoriale osservando che essendo stato dedotto l’inadempimento del Ministero della Giustizia, in applicazione delle regole sulla contabilità di Stato, il forum destinatae solutionis si sarebbe dovuto individuare presso il Tribunale di Roma, ove ha sede la tesoreria dell’ente debitore.

Peraltro, il rilievo secondo cui il foro della tesoreria, quale forum destinate solutionis , non sarebbe esclusivo, ma concorrente con quello desumibile dagli altri due criteri alternativi in materia di diritti di obbligazione (ossia quello del foro del convenuto e quello del luogo in cui è sorta l’obbligazione), non consentiva, nel caso, di pervenire ad individuare un foro diverso da quello di Roma, posto

che, da un lato, andava evidenziato che, essendo stato convenuto il Ministero della Giustizia, il foro del convenuto non può che essere individuato nel Tribunale di Roma; da un altro lato, per ciò che riguarda il luogo in cui è sorta l’obbligazione, andava considerato che, come nel caso di cui si è occupata la Suprema Corte con l’ordinanza nr 32766/2022, anche nella presente causa non era noto il luogo in cui sono sorte le obbligazioni che hanno originato i crediti (per forniture eseguite nei confronti delle diverse amministrazioni periferiche del Ministero) di cui si era resa cessionaria l’odierna parte appellata ed, anzi, pare pressochè pacifico che esse non siano sorte nel medesimo luogo.
Avverso tale decisione la società RAGIONE_SOCIALE ha proposto istanza di regolamento di competenza cui non ha resistito il Ministero della Giustizia che è rimasto intimato.

Il procuratore generale ha concluso per il rigetto.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Considerato che:

Con un unico motivo si denuncia la violazione dell’art. 15 c.p.c. e dell’art. 1182 comma 3^ c.c. per non avere la Corte d’Appello di Milano considerato che il Tribunale di Milano è competente quale forum destinatae solutionis .

Si sostiene infatti che in presenza di un’obbligazione di pagamento di somme di denaro nei confronti delle amministrazioni dello Stato, il forum destinatae solutionis va individuato -sulla base delle norme in materia di contabilità pubblica (art. 54 R.D. n. 2440 del 1923 -nel Tribunale del luogo in cui ha sede l’ufficio di tesoreria della provincia nella quale è domiciliato il creditore (e non il debitore come avviene, invece, nei confronti delle amministrazioni non statali).

Il motivo è fondato.

Va ricordato che la competenza del giudice del foro erariale, disciplinata dall’art. 25 c.p.c., nonché dagli artt. 6 e 7 del r.d. 30

ottobre 1933, n. 1611, di natura generale e inderogabile, è sottratta alla disponibilità della stessa amministrazione e, avuto riguardo alla natura speciale di dette norme, prevale, su ogni altra competenza, anche se inderogabile (Cass. n. 17880 del 03/09/2004).

Il giudice territorialmente competente, dunque, va identificato, nel caso in cui l’amministrazione dello Stato sia convenuta in giudizio, nel giudice del luogo in cui ha sede l’ufficio dell’Avvocatura dello Stato che opera nel distretto in cui è sorta l’obbligazione o deve avvenire l’adempimento o, più in generale, si trova la cosa oggetto della domanda.

Il foro erariale così previsto, da una parte, ha natura inderogabile, ex art. 9 r.d. 1611/1933, quanto alla necessaria individuazione del giudice di un luogo in cui abbia sede un ufficio dell’Avvocatura dello Stato, dall’altra è rimesso alla scelta dell’attore, quanto al fatto che tale distretto sia determinato con riferimento “al giudice del luogo in cui è sorta o deve eseguirsi l’obbligazione o in cui si trova la cosa mobile o immobile oggetto della domanda”.

“Ne deriva che chi conviene un’Amministrazione statale in una controversia relativa a diritti di obbligazione per cui opererebbero in via ordinaria i criteri di competenza di cui agli artt. 18,19 e 20 c.p.c., ha la possibilità di adire, a sua scelta, il foro della prima parte dell’art. 25 sia individuandolo con l’applicazione del foro di insorgenza dell’obbligazione, sia individuandolo con l’applicazione del foro della sua esecuzione. Allorché l’Amministrazione sia stata convenuta presso un foro coincidente con quella sede dell’ufficio dell’Avvocatura dello Stato consegue che l’eccezione di incompetenza dell’Avvocatura può e deve prospettarsi attraverso la contestazione della sussistenza nell’ambito del distretto relativo a quella sede di entrambi i fori facoltativi (Cass. 13268/2012; 4828/2025).
In particolare con riferimento al criterio del luogo in cui deve eseguirsi la prestazione, nelle controversie relative a debiti pecuniari delle pubbliche amministrazioni trova applicazione il principio più volte enunciato da questa Corte (cfr. Cass 2024 nr 21822; Cass. n. n. 9130 del 2016, n. 2265 del 2012, n. 17411 del 2007, n. 10902 del 2003, n. 5270 del 2001, n. 3540 del 2000, n. 1610 del 1996, e – relativamente alle obbligazioni nascenti da fatto illecito – Cass. n. 18287 del 2015) secondo cui il luogo del pagamento – e, di conseguenza, il forum destinatae solutionis – si determina non in applicazione dell’art. 1182 c.c. ma in applicazione delle norme di contabilità pubblica e, quindi, con riferimento alla sede della tesoreria deputata al pagamento che, in virtù del combinato disposto dall’art. 1182 c.c., quarto comma, r.d. n. 2440 del 1923, art. 54, r.d. n. 827 del 1924, art. 278, lett. d, artt. 287 e 407, è la sezione di Tesoreria della provincia in cui il creditore è domiciliato, che nella specie, avendo la creditrice RAGIONE_SOCIALE sede in Milano, è la tesoreria provinciale di quella città ( Cass n.21817/2024; Cass. n. 21822/2024).
Tale conclusione non contrasta con il precedente, evocato nell’ordinanza del giudice lombardo, di Cass. n. 32766 dell’8 novembre 2022, relativo a fattispecie analoga, essendosi in esso affermata la competenza del Tribunale di Roma in considerazione del fatto che l’amministrazione convenuta era la Presidenza del Consiglio dei ministri, che ha un’unica Tesoreria di riferimento a Roma, a differenza del Ministero della Giustizia, che è dotato di più sezioni di Tesoreria provinciale, che di volta in volta sono incaricate dei pagamenti da effettuare ai diversi creditori.
Va pertanto accolto il regolamento di competenza, cassata la sentenza di secondo grado impugnata con cui è stata declinata la competenza in favore del Tribunale di Roma e, rilevato che il giudizio è stato già delibato in primo grado dal competente Tribunale di Milano, le parti vanno rimesse dinanzi alla Corte di

appello di Milano, che dichiara competente per territorio, affinché proceda al l’esame del merito e di tutt i i motivi di gravame non ancora esaminati.

Le spese verranno definite al merito.

P.Q.M.

La Corte accoglie il regolamento di competenza e rimette le parti dinanzi alla Corte di appello di Milano, che dichiara competente per territorio, affinché proceda all’esame del merito e di tutti i motivi di gravame non ancora esaminati.

Spese al merito.

Fissa per la riassunzione il termine di legge.

Così deciso in Roma il 18.3. 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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