Competenza territoriale impiego pubblico: il foro

Un professionista ha citato in giudizio una Pubblica Amministrazione per ottenere il riconoscimento di un rapporto di lavoro subordinato antecedente alla sua formale assunzione. L’ordinanza in esame risolve la questione sulla competenza territoriale impiego pubblico, stabilendo che il foro competente è quello dell’ultima sede di servizio del dipendente, anche se la controversia riguarda il periodo pre-assunzione, data la stretta connessione tra le domande e il rapporto di pubblico impiego successivamente instaurato.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Competenza Territoriale Impiego Pubblico: Il Legame tra Passato e Presente

Determinare il giudice corretto per le cause di lavoro è cruciale. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un caso interessante sulla competenza territoriale impiego pubblico, specificando come individuare il foro competente quando la controversia riguarda un periodo lavorativo antecedente alla formale assunzione presso una Pubblica Amministrazione. La decisione sottolinea il legame indissolubile tra il rapporto di fatto e il successivo impiego formalizzato.

La Vicenda Processuale

Un professionista si è rivolto al Tribunale di Napoli per chiedere il riconoscimento della natura subordinata di un’attività lavorativa svolta in favore di una Regione dal 1983 al 1990. Questa attività era iniziata sulla base di una convenzione legata alla ricostruzione post-sismica. Successivamente, il lavoratore era stato immesso nei ruoli della Regione.

Le sue richieste includevano l’accertamento dell’omissione contributiva per quel periodo, il risarcimento dei danni e, in subordine, la costituzione di una rendita vitalizia o il risarcimento per la perdita di chance di ottenere un trattamento pensionistico migliore.

La Regione convenuta ha eccepito l’incompetenza territoriale del Tribunale di Napoli, sostenendo che la causa dovesse essere radicata presso il Tribunale di Avellino. Il Tribunale di Napoli ha accolto l’eccezione, basandosi sull’art. 413, comma 5, c.p.c., che per le controversie relative al pubblico impiego individua il foro competente in quello dove il lavoratore prestava servizio al momento della cessazione del rapporto. Poiché il professionista, al momento del pensionamento, lavorava presso gli uffici di Avellino, tale era il foro competente.
Il lavoratore ha quindi proposto ricorso per regolamento di competenza alla Corte di Cassazione.

La Questione sulla Competenza Territoriale Impiego Pubblico

Il cuore della questione era stabilire se il criterio del foro dell’ultima sede di servizio (art. 413, comma 5, c.p.c.) si applicasse anche a domande relative a un periodo lavorativo di fatto, antecedente all’instaurazione del formale rapporto di pubblico impiego. Il ricorrente sosteneva che, trattandosi di un periodo pre-assunzione, il rapporto dovesse considerarsi di diritto privato e quindi non soggetto a tale regola specifica.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando la competenza del Tribunale di Avellino. I giudici hanno chiarito che tutte le domande presentate dal lavoratore, sebbene riferite al periodo 1983-1990, erano strettamente e inscindibilmente connesse al rapporto di pubblico impiego successivamente instaurato con la Regione.

La richiesta di riconoscimento dell’anzianità pregressa e del versamento dei relativi contributi non era fine a se stessa, ma mirava a produrre effetti concreti sul trattamento economico e pensionistico del rapporto di pubblico impiego. Le pretese del lavoratore discendevano direttamente dal rapporto formalizzato con la P.A. e dalle leggi regionali che ne avevano regolamentato la valorizzazione ai fini economici e contributivi.

La Corte ha ribadito un principio consolidato: anche quando si discute di un rapporto ‘virtuale’ (come una pretesa all’assunzione), la competenza si determina in base al luogo dove il rapporto si sarebbe dovuto costituire o dove avrebbe dispiegato i suoi effetti. In questo caso, l’equazione tra rapporto virtuale e rapporto reale porta a considerare rilevante l’ultima sede di servizio, ovvero Avellino, poiché è lì che gli effetti delle richieste del ricorrente si sarebbero concretizzati, in particolare al momento del pensionamento.

Conclusioni

L’ordinanza consolida un importante principio in materia di competenza territoriale impiego pubblico: il foro previsto dall’art. 413, comma 5, c.p.c. (quello dell’ultima sede di servizio) si applica anche quando le domande riguardano periodi di lavoro non formalizzati ma che sono funzionalmente collegati al successivo e formale rapporto di pubblico impiego. La connessione tra la pretesa e il rapporto di lavoro stabile con la P.A. è l’elemento decisivo che attira la competenza verso il foro speciale previsto per le controversie di lavoro pubblico, garantendo così una trattazione unitaria di tutte le questioni relative alla carriera del dipendente pubblico.

Qual è il foro competente per una causa contro la P.A. relativa a un periodo di lavoro pre-assunzione?
Secondo la Corte di Cassazione, il foro competente è quello in cui il dipendente prestava servizio al momento della cessazione del rapporto di pubblico impiego, ai sensi dell’art. 413, comma 5, c.p.c., a condizione che le pretese relative al periodo pre-assunzione siano strettamente collegate al rapporto di impiego formalizzato.

Perché il periodo di lavoro in convenzione è stato considerato connesso al successivo impiego pubblico ai fini della competenza?
Perché le domande del ricorrente (riconoscimento anzianità, omissione contributiva, risarcimento) non erano isolate, ma miravano a ottenere benefici economici e pensionistici all’interno del rapporto di pubblico impiego successivamente instaurato. Questo collegamento funzionale rende applicabile il foro speciale del pubblico impiego.

Il lavoratore può scegliere un foro diverso da quello previsto per il pubblico impiego se la sua domanda riguarda un rapporto di fatto?
No, se le richieste avanzate, pur riferendosi a un rapporto di fatto, sono destinate a produrre effetti sul successivo rapporto di pubblico impiego. In tal caso, prevale il criterio di competenza territoriale stabilito per le controversie di lavoro con la Pubblica Amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 21766 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 21766 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 29/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso per regolamento di competenza n. 21138/2024 proposto da: NOME Aldo COGNOME rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME e domiciliato in Roma, presso la Cancelleria della Suprema Corte di Cassazione; -ricorrente –

contro

Regione Campania;

-intimata- avverso l ‘ORDINANZA del Tribunale di Napoli del 17 settembre 2024. Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 4 luglio 2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

NOME NOME Aldo COGNOME ha adito il Tribunale di Napoli e ha allegato di avere svolto attività in convenzione ai sensi della legge n. 219 del 1981 e di essere stato assegnato agli uffici della Regione siti in Napoli, con compiti di verifica dei progetti relativi ai fabbricati ubicati nel comune di Castellammare di Stabia.

Descritte le modalità dell’attività lavorativa, il ricorrente ha dedotto di essere stato successivamente immesso in ruolo ai sensi della legge n. 730 del 1986 e ha descritto le successive vicende inerenti all’inquadramento, precisando anche

che, con deliberazione n. 5282 del 1998, la Giunta regionale aveva riconosciuto, ai fini del trattamento economico, l’anzianità di servizio prestata nell’ambito delle convenzioni.

Ha aggiunto che l’art. 19 della legge Regione Campania n. 1 del 2007 prevedeva la valorizzazione ai fini contributivi del periodo in cui era stata resa l’attività in convenzione e che una successiva legge regionale prescriveva per il versamento dei contributi che sarebbe dovuta avvenire a cura della amministrazione regionale.

Ha chiesto che venisse accertata la natura subordinata dell’attività lavorativa svolta di fatto in favore della Regione Campania dal 23 dicembre 1983 al 17 aprile 1990 e che fosse accertata l’omissione contributiva per il medesimo periodo, con conseguente condanna dell’amministrazione convenuta al risarcimento dei danni. In via subordinata, il ricorrente ha chiesto la costituzione di una rendita vitalizia e, in ulteriore subordine, l’accertamento dell’inadempimento consumato dalla convenuta per violazione dell’art. 19 della l.r . n. 1/2007 e il risarcimento del danno conseguente alla perdita di chances di ottenere un trattamento pensionistico maggiore rispetto a quello in godimento.
Il Tribunale di Napoli, sezione lavoro, con ordinanza pronunciata in data 17/9/2024, ha accolto l’eccezione di incompetenza territoriale , sollevata dalla Regione Campania convenuta in giudizio.

Il Tribunale ha declinato la propria competenza territoriale, indicando quale giudice competente il Tribunale di Avellino, ritenendo applicabile il criterio di competenza di cui all’art. 413, comma 5, c.p.c. che indica quale foro competente quello in cui il lavoratore presta servizio al momento della cessazione del rapporto.

In motivazione, ha rilevato che, al momento della cessazione del rapporto di impiego successivamente instaurato, il ricorrente prestava servizio presso gli uffici di Avellino e, pertanto, sulla base dell’art. 413, comma 5, c.p.c., la domanda doveva essere proposta dinanzi al tribunale territorialmente competente. Ha richiamato il principio, affermato da questa corte, secondo cui, ai fini della competenza, le pretese riguardanti rapporti di lavoro non ancora in essere, vanno proposte tenendo conto della equazione tra rapporto già costituito
e rapporto di lavoro virtuale e, sulla base di quel principio, ha valorizzato l’ufficio presso il quale il ricorrente prestava servizio al momento della cessazione del rapporto di impiego.

Il ricorrente propone ricorso per regolamento di competenza e chiede accertarsi la competenza territoriale del Tribunale di Napoli adito.

La Regione Campania non ha svolto difese.

La Procura Generale, in persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME ha depositato memorie scritte, con cui ha domandato il rigetto del ricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il ricorrente afferma la violazione e falsa applicazione dell’art. 413, comma 5, c.p.c., sostenendo che l’incompetenza non poteva riguardare tutte le domande e deduce l’inapplicabilità dell’orientamento richiamato dal Tribunale perché, nella fattispecie, non sarebbe stata domandata la retrodatazione del rapporto di impiego pubblico.

La richiesta avanzata si sarebbe riferita a un periodo anteriore alla costituzione del suo rapporto con la P.A. che, all’epoca, avrebbe dovuto essere considerato un normale rapporto di diritto privato. In particolare, non vi sarebbero state similitudini con le situazioni nelle quali erano avanzate pretese all’assunzione.

Con il secondo motivo deduce la violazione dell’art. 132 c.p.c. perché sarebbe assente o, comunque, meramente apparente la motivazione .

Con il terzo motivo si duole della omessa pronuncia nella quale il Tribunale sarebbe incorso per non avere pronunciato su una delle domande nonché sulla eccezione di illegittimità costituzionale dell’art. 413 c.p.c., contestato per avere previsto un unico foro competente in tema di impiego pubblico.

Con il quarto motivo prospetta la violazione dell’art. 38 c.p.c. perché la Regione aveva sollevato genericamente l’eccezione senza indicare a quale delle due domande fosse riferibile.

Il primo motivo è infondato.

L’art. 413, comma 5, c.p.c., prescrive che ‘C

Il ricorrente ha agito chiedendo che venisse accertata la natura subordinata dell’attività lavorativa svolta in favore della Regione Campania dal 23 dicembre 1983 al 17 aprile 1990 e che fosse dichiarata l’omissione contributiva per il medesimo periodo, con conseguente condanna dell’amministrazione convenuta al risarcimento dei danni. In via gradata, il ricorrente ha domandato la costituzione di una rendita vitalizia e, in ulteriore subordine, l’accertamento dell’inadempimento consumato dalla convenuta per violazione dell’art. 19 della l.r . n. 1 del 2007 e il risarcimento del danno conseguente alla perdita di chances di ottenere un trattamento pensionistico maggiore rispetto a quello in godimento.
Dalla lettura delle domande, emerge che la richiesta principale attiene all’accertamento di un rapporto di fatto con la P.A. con la quale, senza soluzione di continuità, sarebbe sorto, dall’aprile 1990, un formale rapporto di pubblico impiego.

Tutte le istanze correlate dipendono da questa prima richiesta.

L’azione, quindi, è rivolta verso una P.A. e riguarda un’attività dalla medesima svolta (o, nella specie, omessa), la quale, a sua volta, è strettamente connessa a un rapporto di lavoro di pubblico impiego con essa intercorso.

Questo collegamento emerge dal ricorso introduttivo, ove il lavoratore ha sostenuto che era stato immesso in ruolo ai sensi della legge n. 730 del 1986 e ha descritto le successive vicende inerenti all’inquadramento, precisando anche che, con deliberazione n. 5282 del 1998, la Giunta regionale aveva riconosciuto, ai fini del trattamento economico, l’anzianità di servizio prestata nell’ambito delle convenzioni.

2014 prescriveva per il versamento dei contributi che sarebbe dovuta avvenire a cura della amministrazione regionale.

Da quanto esposto si ricava che il rilievo del periodo dal 23 dicembre 1983 al 17 aprile 1990 derivava dalla successiva immissione nei ruoli speciali della Regione Campania prevista dalla legge Regione Campania n. 730 del 1986 (e dalle correlate decisioni assunte, negli anni successivi, dal legislatore e dall’autorità amministrativa regionale) in favore dei professionisti con i quali la Regione Campania aveva concluso, ai sensi della legge n. 219 del 1981, delle convenzioni per attuare i piani di ricostruzione delle aree danneggiate dagli eventi sismici del 1980.
Pertanto, tutte le domande in questione dipendono dal rapporto di pubblico impiego intercorso con la Regione Campania, dal quale discendono le pretese del lavoratore in termini di riconoscimento dell’anzianità pregressa e di versamento dei contributi.

Sussistono, dunque, le ragioni che giustificano la previsione del foro della P.A. di cui all’art. 413, comma 5, c.p.c.

D’altronde, recente giurisprudenza ha chiarito che «La competenza per territorio in relazione a domanda diretta ad accertare il diritto all’assunzione alle dipendenze di una P.A, ove la pretesa non sia riferibile ad un preciso ufficio e non sia possibile individuare ‘ex ante’ l’ufficio di futura adibizione, spetta al giudice nella cui circoscrizione ha sede l’ente nei cui riguardi la pretesa è esercitata, cui va riferita l’equazione tra luogo del rapporto virtuale (ovverosia da costituire o comunque presso il quale sono destinati a dispiegarsi gli effetti) e luogo del rapporto reale (ovverosia quello ove si radicherebbe la competenza se il rapporto esistesse già o fosse già esistito), in quanto il criterio dell’art. 413, comma 5, c.p.c. è destinato a combinarsi, anche attraverso il rinvio del comma 7 dello stesso articolo, con quello più generale del luogo ove ha sede la P.A. convenuta» (Cass., Sez. 6-L, n. 29438 del 10 ottobre 2022).
Si evince, da quanto sopra, che, per individuare la competenza ex art. 413, comma 5, c.p.c., assume importanza pure l’ente ‘presso il quale sono destinati a dispiegarsi gli effetti’ del rapporto e, quindi, nella specie, la sede di Avellino ove il ricorrente operava al momento del pensionamento.

Pertanto, deve essere confermata l’ordinanza impugnata.

Il secondo motivo è inammissibile, atteso che, in sede di regolamento di competenza, possono essere contestate soltanto l’affermazione e l’applicazione di principi giuridici, sicché le questioni prospettate sotto il profilo del vizio di motivazione non possono essere esaminate (Cass., Sez. 6-2, n. 6174 del 14 marzo 2018).

Il terzo motivo è inammissibile, atteso che il Tribunale di Napoli ha chiaramente affrontato tutte le questioni poste alla sua attenzione.

Priva di rilievo è, poi, la questione di legittimità costituzionale dell’art. 413, comma 5, c.p.c., che è stata prospettata.

Innanzitutto, non può porsi, al riguardo, un problema di omessa pronuncia.

Inoltre, detta questione è stata già considerata, con un giudizio che qui si condivide, manifestamente infondata dalla Suprema Corte (Cass., Sez. L, n. 5704 del 9 giugno 1998).

Il quarto motivo è inammissibile, in quanto dalla lettura degli atti di causa emerge con evidenza che la Regione Campania aveva contestato la competenza del Tribunale di Napoli con riferimento a tutte le pretese azionate dal ricorrente.

Il ricorso è, quindi, rigettato, dovendosi affermare che devono essere proposte presso il foro di cui all’art. 413, comma 5, c.p.c. le domande del professionista, con il quale la Regione Campania abbia concluso, ai sensi della legge n. 219 del 1981, delle convenzioni per attuare i piani di ricostruzione delle aree danneggiate dagli eventi sismici del 1980 e che sia stato immesso nei ruoli speciali della Regione Campania in base alla legge Regione Campania n. 730 del 1986 e ai successivi correlati interventi normativi, volte ad accertare la natura subordinata dell’attività lavorativa svolta in favore della Regione Campania, prima della detta regolarizzazione, e l’omesso versamento, ad opera del medesimo ente, dei contributi previsti dalla legge Regione Campania n. 16 del 2014 per lo stesso periodo.
Ne consegue che va dichiarata la competenza del Tribunale di Avellino, dinanzi al quale il giudizio andrà riassunto nei termini di legge.

Nessuna statuizione deve esservi in ordine alle spese, non avendo la P.A. svolto attività difensiva.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, si deve dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, della ricorrenza delle condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dal ricorrente.

La disposizione richiamata trova applicazione anche con riferimento al regolamento di competenza, stante la sua natura impugnatoria (Cass. n. 11331/2014; Cass. n. 13636/2020; Cass. n. 19867/2025).

P.Q.M.

La Corte,

rigetta il ricorso e dichiara la competenza per territorio del Tribunale di Avellino, davanti al quale la causa andrà riassunta dalle parti nei termini di legge.

– ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello

sussistenza dei presupposti processuali per previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile, il 4

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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