Competenza sanzioni lavoro nero: chi decide?

Una società è stata sanzionata per lavoro irregolare. Per le violazioni commesse prima del 12 agosto 2006, la sanzione è stata emessa dall’Ispettorato del Lavoro nel 2015. La Corte di Cassazione ha stabilito che, in base a una legge del 2010, la competenza per queste vecchie violazioni spetta all’Agenzia delle Entrate. La Corte ha chiarito che per la competenza sanzioni lavoro nero, il fattore decisivo è la data di commissione. L’ordinanza di ingiunzione per quelle specifiche violazioni è stata quindi annullata per incompetenza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 agosto 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Competenza Sanzioni Lavoro Nero: La Data di Commissione è Decisiva

La questione della competenza sanzioni lavoro nero è un tema complesso, specialmente quando le norme cambiano nel tempo. Quale organo dello Stato ha il potere di multare un’azienda per lavoro irregolare se la legge sulla competenza è stata modificata dopo la commissione dell’illecito? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su questo aspetto cruciale, stabilendo un principio fondamentale basato sul diritto intertemporale.

I Fatti del Caso: Una Complessa Vicenda di Lavoro Irregolare

Una società a responsabilità limitata si opponeva a due ordinanze-ingiunzione emesse nel 2015 dalla Direzione Provinciale del Lavoro (DPL). Tali provvedimenti imponevano il pagamento di ingenti sanzioni per l’impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture contabili. La particolarità del caso risiedeva nel fatto che alcune delle violazioni contestate, relative a specifici lavoratori, erano state commesse in un periodo antecedente al 12 agosto 2006, data spartiacque per un’importante riforma in materia.

Nei primi due gradi di giudizio, i tribunali avevano confermato la legittimità dell’operato della DPL. La Corte d’Appello, in particolare, aveva sostenuto che per individuare l’organo competente rilevasse il momento della constatazione dell’illecito e non quello della sua commissione.

La Questione sulla Competenza Sanzioni Lavoro Nero

Il cuore del ricorso in Cassazione si è concentrato proprio su questo punto. La società ricorrente sosteneva che, a seguito di una modifica legislativa intervenuta nel 2010 (il cosiddetto “Collegato Lavoro”), la competenza a sanzionare le violazioni commesse prima del 12 agosto 2006 era rimasta in capo all’Agenzia delle Entrate e non era passata alla DPL. Di conseguenza, l’ordinanza-ingiunzione emessa dalla DPL sarebbe stata nulla per incompetenza, con l’ulteriore effetto di far decorrere la prescrizione del credito.

L’azienda lamentava inoltre la mancata applicazione del “cumulo giuridico”, un meccanismo di calcolo più favorevole previsto dall’art. 8 della Legge 689/1981, che avrebbe ridotto l’importo totale delle sanzioni.

Le Motivazioni della Cassazione: Un’Analisi del Diritto Intertemporale

La Corte di Cassazione ha accolto il primo motivo di ricorso, fornendo una meticolosa ricostruzione della successione delle leggi nel tempo.

1. Prima del 12 agosto 2006: La competenza per le sanzioni sul lavoro nero era dell’Agenzia delle Entrate.
2. Dal 12 agosto 2006 (D.L. 223/2006): La competenza è stata trasferita alle Direzioni Provinciali del Lavoro. In questa fase, il criterio per individuare la competenza era il momento della constatazione della violazione.
3. Dal 9 novembre 2010 (L. 183/2010): Il legislatore ha modificato nuovamente la disciplina transitoria. Per le violazioni commesse prima del 12 agosto 2006, la competenza restava attribuita all’Agenzia delle Entrate. Il criterio dirimente è diventato quindi quello della commissione dell’illecito.

Poiché l’ordinanza-ingiunzione era stata emessa dalla DPL nel 2015, in un momento in cui era pienamente in vigore la legge del 2010, la Corte ha concluso che la DPL non aveva la potestas puniendi per quelle specifiche violazioni. L’atto era stato emesso da un organo incompetente e, pertanto, era nullo.

La Corte ha invece respinto il secondo motivo, confermando il suo orientamento consolidato secondo cui il cumulo giuridico non si applica in caso di plurime violazioni commesse con azioni diverse (concorso materiale), ma solo in caso di concorso formale (unica azione od omissione che viola diverse disposizioni di legge). La sua estensione a casi di continuazione è inoltre limitata espressamente alla materia previdenziale e assistenziale, non applicabile al caso di specie.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

Questa ordinanza ribadisce un principio cruciale in materia di sanzioni amministrative: la competenza dell’organo che irroga la sanzione deve essere verificata con attenzione, sulla base della normativa vigente al momento dell’emissione del provvedimento, tenendo conto delle specifiche regole di diritto intertemporale. Per la competenza sanzioni lavoro nero, la data di commissione della violazione è il fattore determinante per gli illeciti più datati. Un provvedimento sanzionatorio emesso da un’autorità incompetente è nullo e non può produrre effetti, inclusa l’interruzione della prescrizione. Ciò significa che, in casi simili, il credito vantato dall’amministrazione potrebbe essere considerato estinto per il decorso del tempo.

Chi è competente a sanzionare il lavoro nero per violazioni commesse prima del 12 agosto 2006?
Secondo la normativa applicabile al momento dell’emissione dell’ordinanza (2015), e come chiarito dalla Corte, la competenza per le violazioni commesse prima del 12 agosto 2006 spetta all’Agenzia delle Entrate, non all’Ispettorato del Lavoro.

Per determinare l’organo competente a emettere una sanzione, conta la data in cui la violazione è stata commessa o quella in cui è stata accertata?
La Corte di Cassazione, applicando la legge del 2010 (L. 183/2010) alle violazioni antecedenti al 12 agosto 2006, ha stabilito che il criterio determinante è il momento della commissione dell’illecito, non quello del suo successivo accertamento.

È possibile applicare il ‘cumulo giuridico’ a più violazioni di lavoro irregolare commesse in tempi diversi?
No, la Corte ha escluso l’applicabilità del cumulo giuridico in questo caso. Tale istituto non si applica a plurime violazioni commesse con azioni distinte nel tempo (concorso materiale), ma solo in casi di concorso formale o per illeciti in materia di previdenza e assistenza.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 17549 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 17549 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 30/06/2025

ORDINANZA

Oggetto

Cd. maxi sanzione per lavoro irregolare Competenza relativa all’adozione dei provvedimenti sanzionatori -Individuazione – Diritto intertemporale

R.G.N. 36000/2019

sul ricorso 36000-2019 proposto da:

Cron. Rep. Ud. 27/05/2025

COGNOME, in proprio e nella qualità di liquidatore e legale rappresentante pro tempore e Presidente della RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI, in persona del Ministro pro tempore, ISPETTORATO NAZIONALE DEL LAVORO in persona del legale rappresentante pro tempore, ISPETTORATO RAGIONE_SOCIALE MANTOVA in persona del legale rappresentante pro tempore, tutti rappresentati e difesi ex lege dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 232/2019 della CORTE D’APPELLO di BRESCIA, depositata il 04/06/2019 R.G.N. 527/2018; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 27/05/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

Il Tribunale di Mantova, con sentenza n. 110/2018, in parziale accoglimento dell’opposizione svolta da NOME COGNOME e dalla 510 s.r.lRAGIONE_SOCIALE avverso le ordinanze-ingiunzione nn. 57 e 58 del 2015, emesse dalla Direzione Provinciale del Lavoro di Mantova in data 14.4.2015, notificate il 29.4-13.5.2015 per violazione di norme in materia di lavoro irregolare – con le quali era stato ingiunto il pagamento rispettivamente di € 133.350,00 a titolo di sanzioni amministrative per la violazione dell’art. 3 co. 3 l. 73/2002 e di € 122.086,85 a titolo di sanzioni amministrative per la violazione degli artt. 1 e 9 bis e art. 9 bis co. 2 l. 608/1996, art. 4 bis comma 2 d.lgs 181/2000, artt 1 e 3 l. 4/53, art. 21 comma 1 l. 264/49 – modificava le ordinanze suddette ‘ limitatamente all’entità delle sanzioni irrogate da rideterminare da parte dell’ITL sulla scorta dei medesimi parametri utilizzati per la quantificazione delle sanzioni effettuata nelle ordinanze medesime, tenendo conto delle sole violazioni contestate relativamente ai lavoratori COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOME COGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOME COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOME COGNOME NOME (limitatamente alla giornata del 10.9.2009) e COGNOME NOME (limitatamente al periodo 1.10.2004 – settembre 2007)’.
Con sentenza n. 232/2019 depositata il 4.6.2019 la Corte d’appello di Brescia rigettava sia l’appello principale proposto da

RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE che quello incidentale proposto dal Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali e dall’Ispettorato Nazionale del Lavoro. La Corte territoriale, in primo luogo, confermava la valutazione del primo giudice sia in ordine alla tempestività della contestazione, stante la complessità delle attività finalizzate all’accertamento, sia in ordine all’infondatezza dell’eccezione di prescrizione. Nel merito riteneva la correttezza della statuizione di primo grado in ordine al raggiungimento della prova delle violazioni limitatamente alle posizioni dei lavoratori indicati nel dispositivo della sentenza impugnata. Confermava, poi, l’inapplicabilità al caso di specie dell’art. 8 l. 689/1981 in tema di cumulo giuridico trattandosi di plurime violazioni commesse con altrettante condotte. Infine, in relazione al dedotto ‘ vizio dell’ordinanza ingiunzione in relazione ai fatti contestati ante 12.8.2006, data nella quale la potestà di irrogare sanzioni è passata dall’Agenzia delle Entrate alla DTL, questione che riguarda solo le posizioni di COGNOME e COGNOME , la Corte d’appello rilevava che ai sensi dell’art. 36 bis, co. 7 bis, del d.l. n. 223/2006, ai fini dell’individuazione dell’organo competente ad irrogare la sanzione amministrativa di cui trattasi, rileva il momento della constatazione dell’illecito, anziché quello della commissione del fatto. Pertanto per gli illeciti constatati prima del 12 agosto 2006 per i quali non sia stata ancora comminata la sanzione, il compito di irrogarla spetta all’Agenzia delle Entrate, per tutti gli illeciti constatati dal 12 agosto 2006 in poi la competenza spetta alla Direzione Provinciale del Lavoro territorialmente competente (…) ne consegue che tutta la competenza, al momento della constatazione, era già della DTL’.
Avverso la decisione di secondo grado ha proposto ricorso per cassazione NOME COGNOME sia in proprio che n.q. di liquidatore della 501 s.r.l. affidato a due motivi.

Il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, l’Ispettorato Nazionale del lavoro e l’Ispettorato territoriale del lavoro di Mantova hanno resistito con unico controricorso.

Le parti non hanno depositato memorie illustrative.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo i ricorrenti lamentano, ex art. 360 co.1 n. 3, c.p.c., violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 co.4 del d.l. n. 12/2002, conv. con l. n. 73/2002; dell’art. 36 bis co.7 bis del d.l. 223/2006, introdotto con la l. n.248/2006 di conversione, come modificato dalla l. n. 183/2010; anche in relazione alla violazione e/o falsa applicazione dell’art. 1 l. n. 689/1981 censurando la sentenza impugnata nella parte in cui la Corte territoriale ha affermato la potestas puniendi in capo alla Direzione Provinciale del Lavoro in relazione alla c.d. maxi sanzione per lavoro nero, limitatamente all’ordinanza ingiunzione n. 57 del 14 aprile 2015 ed alle sole posizioni dei lavoratori NOME COGNOME e NOME COGNOME che sarebbero stati irregolarmente occupati dalla società RAGIONE_SOCIALE in data antecedente al 12 agosto 2006. Evidenziano che, alla luce della modifica apportata al co.7 bis dell’art. 36 bis del d.l. 223/2006 dalla l. n. 183/2010 (cd. Collegato Lavoro), non essendo ancora stata esercitata la potestas puniendi alla data dell’entrata in vigore della modifica, il potere sanzionatorio era demandato all’Agenzia delle Entrate. Deducono, altresì, che dalla nullità dell’ordinanza ingiunzione derivava l’intervenuta prescrizione del credito da essa portato, non essendo questa atto idoneo ad interromperne il decorso essendo stata emanata da soggetto non competente.
Con il secondo motivo i ricorrenti deducono, ex art. 360 co.1 n. 3 c.p.c. la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 8 della l. n. 689/81, censurando la sentenza nella parte in cui la Corte

territoriale ha escluso l’applicabilità del cumulo giuridico.

Il primo motivo è fondato.

3.1. Occorre preliminarmente ricostruire la complessa disciplina frutto di reiterati interventi modificativi succedutisi nel tempo riguardanti proprio la competenza relativa all’adozione dei provvedimenti sanzionatori.

3.2. Il testo originario dell’art. 3 del decreto legge n. 12 del 22 febbraio 2002 (Disposizioni urgenti per il completamento delle operazioni di emersione di attività detenute all’estero e di lavoro irregolare), coordinato con la legge di conversione n. 73 del 23 aprile 2002 , in vigore fino all’11 agosto 2006, nelle parti di interesse, così recitava ai commi da 3 a 5: 3). Ferma restando l’applicazione delle sanzioni previste, l’impiego di lavoratori dipendenti non risultanti dalle scritture o altra documentazione obbligatorie, è altresì punito con la sanzione amministrativa dal 200 al 400 per cento dell’importo, per ciascun lavoratore irregolare, del costo del lavoro calcolato sulla base dei vigenti contratti collettivi nazionali, per il periodo compreso tra l’inizio dell’anno e la data di constatazione della violazione. 4) Alla constatazione della violazione procedono gli organi preposti ai controlli in materia fiscale, contributiva e del lavoro. 5)Competente alla irrogazione della sanzione amministrativa di cui al co.3 è l’Agenzia delle entrate. Si applicano le disposizioni del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, e successive modificazioni, ad eccezione del co.2 dell’articolo 16.
L’art. 36-bis (Misure urgenti per il contrasto del lavoro nero e per la promozione della sicurezza nei luoghi di lavoro) del decreto legge n. 223 del 4 luglio 2006, n. 223 (Disposizioni

urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonché interventi in materia di entrate e di contrasto all’evasione fiscale), introdotto con la legge di conversione L. n. 248 del 4 agosto 2006 ed entrato in vigore il 12 agosto 2006, al suo co.7 ha così disposto: ‘ All’articolo 3 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2002, n. 73, sono apportate le seguenti modificazioni: a) il comma 3 è sostituito dal seguente: “3. Ferma restando l’applicazione delle sanzioni già previste dalla normativa in vigore, l’impiego di lavoratori non risultanti dalle scritture o da altra documentazione obbligatoria è altresì punito con la sanzione amministrativa da euro 1.500 a euro 12.000 per ciascun lavoratore, maggiorata di euro 150 per ciascuna giornata di lavoro effettivo. L’importo delle sanzioni civili connesse all’omesso versamento dei contributi e premi riferiti a ciascun lavoratore di cui al periodo precedente non può essere inferiore a euro 3.000, indipendentemente dalla durata della prestazione lavorativa accertata.”; b) il comma 5 è sostituito dal seguente: “5. Alla irrogazione della sanzione amministrativa di cui al co.3 provvede la Direzione provinciale del lavoro territorialmente competente. Nei confronti della sanzione non è ammessa la procedura di diffida di cui all’articolo 13 del decreto legislativo 23 aprile 2004, n. 124”.
S uccessivamente la l. n. 247 del 24 dicembre 2007, entrata in vigore il 1° gennaio 2008, all’art. 1 co. 54 ha aggiunto, all’art. 36-bis un comma 7-bis che recita ‘ L’adozione dei provvedimenti sanzionatori amministrativi di cui all’articolo 3 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2002, n. 73, relativi alle violazioni constatate prima della data di entrata in vigore del presente decreto, resta

di competenza dell’Agenzia delle entrate ed è soggetta alle disposizioni del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, e successive modificazioni, ad eccezione del co.2 dell’articolo 16′. In tale norma, quindi, il legislatore faceva riferimento al momento della ‘constatazione’ della violazione quale criterio di individuazione della competenza sanzionatoria.

La legge n. 183 del 4 novembre 2010, entrata in vigore in data 9 novembre 2010, all’art. 4, ha, poi, modificato sia l’art. 3 del d.l. n.12/2002 – prevedendo che, per quanto di interesse, il comma 5 fosse sostituito dal seguente ‘ 5. All’irrogazione delle sanzioni amministrative di cui al co.3 provvedono gli organi di vigilanza che effettuano accertamenti in materia di lavoro, fisco e previdenza. Autorità competente a ricevere il rapporto ai sensi dell’art. 17 della legge 24 novembre 1981, n.689, è la Direzione provinciale del lavoro territorialmente competente ‘ – che il co. 7-bis dell’art. 36-bis nel senso che ” l’adozione dei provvedimenti sanzionatori amministrativi di cui all’articolo 3 del decreto-legge 22 febbraio 2002, n. 12 Convertito, con modificazioni, dalla legge 23 aprile 2002, n. 73, relativi alle violazioni commesse prima della data di entrata in vigore del presente decreto, resta di competenza dell’Agenzia delle entrate ed è soggetta alle disposizioni del decreto legislativo 18 dicembre 1997, n. 472, e successive modificazioni, ad eccezione del co.2 dell’articolo 16’. In tale norma, quindi, il legislatore faceva riferimento al momento della ‘commissione’ della violazione quale diverso criterio di individuazione della competenza sanzionatoria.
3.3. Come emerge dalla suesposta successione normativa, a decorrere dal 12 agosto 2006 la competenza relativa all’adozione dei provvedimenti sanzionatori amministrativi in materia di ‘lavoro nero’ veniva attribuita ‘pro futuro’ alla Direzione Provinciale del Lavoro. La precedente competenza

dell’Agenzia delle Entrate restava ferma, sino al 9 novembre 2010, in relazione ‘alle violazioni constatate’ prima del 12 agosto 2006, e, a decorrere dalla predetta data del 09 novembre 2010, in relazione ‘alle violazioni commesse’ prima del 12 agosto 2006.

Ciò posto deve rilevarsi che l’ordinanza ingiunzione n. 57 risulta emessa dalla DPL il 14 aprile 2015 in relazione a violazioni commesse, quanto alla Clerici, integralmente, e quanto al COGNOME parzialmente, in data antecedente al 12.8.2006 sulla base di verbale ispettivo dell’8.9.2010 e contestazione di illecito amministrativo notificati il 17.9.2010.

4.1. Alla data dell’emissione dell’ordinanza ingiunzione si applicava, dunque, il testo dell’art. 36-bis, co.7-bis, del decretolegge 4 luglio 2006, n. 223 come da ultimo modificato dalla legge n. 183/2010 del 4.11.2010 e secondo il quale l’adozione dei provvedimenti sanzionatori restava di competenza dell’Agenzia delle entrate in relazione alle violazioni commesse prima della data di entrata in vigore del d.l. 223/2006. Ne consegue che a tale data (anno 2015) la DPL non aveva competenza all’emissione del provvedimento sanzionatorio. Il motivo va, dunque, accolto limitatamente all’ordinanza ingiunzione n. 57 del 2015 ed alle sole posizioni dei lavoratori RAGIONE_SOCIALE COGNOME e alle sole violazioni accertate come ‘commesse’ in data anteriore al 12/08/2006.
Il secondo motivo è, invece, infondato. Come già affermato da questa Corte, infatti, l’art. 8 della l. n. 689 del 1981, nel prevedere l’applicabilità dell’istituto del cd. “cumulo giuridico” tra sanzioni nella sola ipotesi di concorso formale (omogeneo od eterogeneo) tra le violazioni contestate – ipotesi di violazioni plurime, ma commesse con un’unica azione od omissione – non è legittimamente invocabile con riferimento al concorso

materiale tra violazioni commesse con più azioni od omissioni; né è ammissibile l’applicazione analogica della disciplina della continuazione ex art. 81 c.p., sia perché il citato art. 8 contempla espressamente detta possibilità soltanto per le violazioni in materia di previdenza ed assistenza, sia perché la differenza morfologica tra reato, ossia illecito penale, ed illecito amministrativo non consente che, attraverso un procedimento di integrazione analogica, le norme di favore previste in materia penale vengano estese alla materia degli illeciti amministrativi (Cass n. 12659/2019; Cass. n. 10775/2017).
5.1. Nel caso di specie il beneficio invocato dai ricorrenti non è applicabile, vertendosi in tema di pluralità di violazioni accertate dai giudici di merito come commesse con più azioni ed omissioni ed in materia esulante la previdenza e l’assistenza.

Conclusivamente va rigettato il secondo motivo di ricorso e, in accoglimento del primo motivo, la sentenza va cassata con rinvio alla Corte indicata in dispositivo che si uniformerà a quanto statuito, provvedendo al ricalcolo delle sanzioni, previa decisione in ordine alla questione – rimasta controversa relativa all’efficacia interruttiva della prescrizione da riconoscere eventualmente all’ordinanza ingiunzione emessa da organo incompetente, e altresì sulle spese del giudizio di legittimità.

P. Q. M.

La Corte accoglie il primo motivo di ricorso e rigetta il secondo, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’Appello di Brescia, in diversa composizione, in relazione al motivo accolto, nonché per la regolamentazione delle spese anche del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, all’esito dell’adunanza camerale della Sezione Quarta Civile della Corte di Cassazione, svoltasi il 27 maggio 2025.

Il Presidente

dott. NOME COGNOME

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