Competenza Iscrizione Ipotecaria: Giudice di Pace

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 8271/2024, ha risolto un conflitto di giurisdizione tra Tribunale e Giudice di Pace riguardo l’opposizione a un preavviso di iscrizione ipotecaria per multe stradali non notificate. Si è stabilito che la competenza per l’iscrizione ipotecaria in questi casi è del Giudice di Pace, poiché l’azione è considerata “recuperatoria”, consentendo al cittadino di contestare il merito delle sanzioni originarie. La competenza si determina quindi per materia (sanzioni amministrative) e non per valore del debito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Competenza Iscrizione Ipotecaria: La Cassazione Sceglie il Giudice di Pace

Ricevere un preavviso di iscrizione ipotecaria per vecchie multe stradali mai notificate è una situazione che può generare grande preoccupazione e incertezza. A quale giudice rivolgersi per far valere le proprie ragioni? La Corte di Cassazione, con la recente ordinanza n. 8271 del 27 marzo 2024, ha fornito un chiarimento fondamentale sulla competenza per l’iscrizione ipotecaria, stabilendo un principio guida per i cittadini. La decisione risolve un conflitto tra Giudice di Pace e Tribunale, indicando nel primo l’autorità competente a decidere su queste specifiche controversie.

I Fatti del Caso: Dalla Multa al Conflitto di Competenza

Un cittadino si opponeva a una comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria inviata dall’Agenzia delle Entrate – Riscossione. Il debito originava da una serie di verbali per infrazioni al Codice della Strada che, a dire del ricorrente, non gli erano mai stati notificati. Di conseguenza, egli contestava la validità del titolo su cui si fondava la misura cautelare.

Inizialmente, il Giudice di Pace di Roma, a cui si era rivolto il cittadino, dichiarava la propria incompetenza per valore, ritenendo che la causa, superando i 5.000 euro, dovesse essere trattata dal Tribunale. Tuttavia, una volta riassunto il giudizio davanti al Tribunale di Roma, quest’ultimo sollevava d’ufficio un regolamento di competenza, sostenendo che la giurisdizione spettasse, al contrario, proprio al Giudice di Pace.

La Questione Giuridica e la Competenza per l’Iscrizione Ipotecaria

Il nodo centrale della questione era stabilire se la competenza a decidere sull’opposizione a un preavviso di ipoteca dovesse essere determinata in base al valore del credito (come sostenuto dal Giudice di Pace) o alla materia del contendere (le sanzioni amministrative per violazioni stradali, come indicato dal Tribunale).

La Corte di Cassazione è stata chiamata a dipanare questo conflitto, analizzando la natura giuridica dell’opposizione proposta dal cittadino.

L’Opposizione “Recuperatoria”: Una Chiave di Volta

La Suprema Corte ha qualificato l’azione del cittadino come “opposizione recuperatoria”. Questo concetto è cruciale: quando un individuo contesta un atto successivo (come il preavviso di ipoteca) lamentando la mancata notifica degli atti precedenti (i verbali delle multe), non sta semplicemente contestando la misura cautelare. Sta, di fatto, “recuperando” la possibilità di difendersi nel merito contro la sanzione originaria, diritto che non ha potuto esercitare prima.

In altre parole, l’opposizione al preavviso di ipoteca diventa il veicolo per contestare la fondatezza stessa della pretesa sanzionatoria.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha chiarito che il preavviso di iscrizione ipotecaria non è un atto di esecuzione forzata, ma una misura alternativa volta a indurre il debitore all’adempimento. L’opposizione a tale misura si configura quindi come un’azione di accertamento negativo del credito.

Poiché l’opposizione è di tipo “recuperatorio” e mira a contestare il merito delle sanzioni amministrative, essa deve seguire le regole di competenza previste per l’impugnazione di tali sanzioni. La normativa di riferimento (D.Lgs. n. 150/2011) stabilisce che la competenza per le opposizioni a sanzioni per violazioni del Codice della Strada è attribuita “per materia” al Giudice di Pace del luogo in cui è stata commessa l’infrazione.

Di conseguenza, la Corte ha concluso che il criterio del valore economico è irrilevante. La competenza è radicata nella natura della controversia originaria, ovvero le multe stradali. Pertanto, l’istanza del Tribunale è stata accolta.

Le Conclusioni

La Cassazione ha cassato il provvedimento del Giudice di Pace, dichiarando la sua competenza per materia a decidere sulla causa. Le parti dovranno quindi riassumere il giudizio davanti allo stesso Giudice di Pace di Roma. Questa ordinanza stabilisce un principio chiaro e di grande importanza pratica: per contestare un preavviso di iscrizione ipotecaria basato su multe stradali mai notificate, il cittadino deve rivolgersi al Giudice di Pace. La decisione garantisce una corretta individuazione del giudice competente fin dall’inizio, evitando inutili conflitti procedurali e ritardi.

Chi è competente a decidere sull’opposizione a un preavviso di iscrizione ipotecaria per multe stradali?
Secondo la Corte di Cassazione, la competenza è del Giudice di Pace, in quanto si tratta di una competenza per materia legata alla natura delle sanzioni amministrative stradali, e non al valore del debito.

Perché la competenza non è del Tribunale, anche se il valore del debito è elevato?
Perché quando l’opposizione si fonda sulla mancata notifica dei verbali di multa, essa assume una natura “recuperatoria”. Ciò significa che la causa segue le regole di competenza del giudizio originario che si sarebbe dovuto celebrare (l’opposizione alla multa), che per le sanzioni stradali è appunto il Giudice di Pace.

Cosa significa “opposizione recuperatoria”?
È un’azione legale che permette al cittadino di contestare nel merito una sanzione di cui non ha mai ricevuto notifica, “recuperando” il diritto di difesa che non ha potuto esercitare prima. L’occasione per questa opposizione è la notifica di un atto successivo, come il preavviso di ipoteca.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 8271 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 8271 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/03/2024

Oggetto: Regolamento di competenza Conflitto – Regolamento d’ufficio

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 12354/2023 R.G. proposto da COGNOME NOME, rappresentato e difeso, con procura speciale in calce al ricorso, dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME del foro di Roma ed elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dei difensori;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO del foro di L’Aquila, con procura in

calce alla comparsa di costituzione e risposta ed elettivamente domiciliata in Roma, INDIRIZZO presso lo studio del difensore;

-controricorrente avverso l’ordinanza del Tribunale di Roma relativa al giudizio R.G. n. 27880/2019 pubblicata il 19 dicembre 2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 6 ottobre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni del Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO, che chiede dichiararsi la competenza del Giudice di pace territorialmente competente relativamente alle contravvenzioni elevate.

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

Il Giudice di pace di Roma, con provvedimento del 4 febbraio 2019, ha dichiarato la propria incompetenza per valore in favore del Tribunale di Roma a conoscere della opposizione proposta da NOME COGNOME avverso la comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria n. 09776201800010982000 volta a sentire ‘dichiarare la mancata e/o irregolare notifica di tutti gli atti prodromici e la conseguente nullità della comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria per mancanza di valido titolo’ per conto di RAGIONE_SOCIALE, ora RAGIONE_SOCIALE – Riscossione concernente plurimi verbali di contestazione per violazione di norme del Codice della
strada che -a suo dire -andava individuato in base al valore della contestazione che superava l’importo di euro 5.000,00 .

Il Tribunale di Roma, dinanzi al quale la causa è stata riassunta, con ordinanza del 19 dicembre 2019 ha richiesto a questa corte, ex officio , il regolamento di competenza, rilevando che la domanda aveva ad oggetto non già un’opposizione all’esecuzione, ma un’ordinaria azione di accertamento negativo della legittimità del disposto fermo e/o iscrizione ipotecaria per la contestata fondatezza del credito cautelato, azione che seguiva le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore. In particolare, poiché la comunicazione preventiva di iscrizione ipotecaria riguardava sanzioni amministrative irrogate per violazione del codice della strada, la competenza era individuata per materia in capo al Giudice di pace ex art. 7 d.lgs. n. 150 del 2011.
Nessuna RAGIONE_SOCIALE parti ha svolto attività defensionale.

Essendosi ritenute applicabili le condizioni per la decisione ai sensi dell’art. 380-ter c.p.c., è stata fissata adunanza in camera di consiglio in vista della quale il Procuratore Generale ha formulato le sue conclusioni nel senso di dichiararsi la competenza del Giudice di pace territorialmente competente relativamente alle contravvenzioni elevate.

Considerato che:

va disatteso l’assunto del Giudice di pace che ha ravvisato nel preavviso di iscrizione ipotecaria un atto di esecuzione forzata, come tale riservato alla competenza per materia del Tribunale ai sensi dell’art. 9 c.p.c., atteso che questa Corte da tempo ha qualificato le misure coercitive previste dagli artt. 77 e 86 del Dpr n. 602/73 come misure alternative all’esercizio della azione esecutiva, venendo a configurarsi la opposizione a tali misure, così come agli atti di preavviso dell’applicazione di tali misure, come azione di accertamento negativo del diritto a procedere all’applicazione della misura coercitiva estesa anche alla pretesa creditoria, che segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore (Cass., Sez. Un., n. 19667 del 2014; Cass., Sez. Un., n. 15354 del 2015; Cass. n. 23564 del 2016). Tale arresto deve essere, peraltro, integrato alla luce RAGIONE_SOCIALE indicazioni fornite da questa Corte (Cass., Sez. Un., n. 22080 del 2017) che ha risolto la questione concernente la diversa qualificazione giuridica della domanda proposta dal destinatario della cartella di pagamento o della misura coercitiva alternativa alla esecuzione forzata. Premesso, infatti, che avverso un “preavviso di iscrizione ipotecaria”, il destinatario – al fine di contestare l’inesistenza del credito o del titolo esecutivo – potrebbe agire sia in via ordinaria per l’accertamento negativo della pretesa (in questo caso la competenza del Giudice di pace andrebbe verificata alla stregua dell’art. 7 c.p.c.), sia attraverso il recupero della opposizione al verbale di accertamento infrazione o
all’ordinanza ingiunzione mai notificati o comunque non ritualmente portati a conoscenza del destinatario, il quale ne ha appreso la esistenza soltanto a seguito della notifica della cartella di pagamento ovvero, come nella specie, per la prima volta con la notifica del preavviso di applicazione della misura coercitiva, potendo quindi, solo da quel momento, esercitare il proprio diritto di difesa nel merito, contestando i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria (in materia di violazioni RAGIONE_SOCIALE norme del Codice della Strada: artt. 204 bis TU n. 285/1992 – come sostituito dall’art. 34, comma 6, lett. a), del d.lgs. n. 150/2011; art. 205 T.U. n. 285/1992 -come sostituito dall’art. 34, comma 6, lett. b) del d.lgs. n. 150/2011), sia infine con la opposizione alla esecuzione ai sensi dell’art. 615 c.p.c. ove intenda far valere fatti estintivi od impeditivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, le Sezioni Unite con la predetta sentenza n. 22080/2017 hanno specificato che tutti i vizi attinenti alla formazione del titolo esecutivo e tutte le questioni di merito concernenti i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria (ivi compresa la omessa od intempestiva notifica del VAV o della ordinanzaingiunzione), che non sia stato possibile far valere mediante i rimedi ordinari per omessa od invalida notifica degli atti presupposti, debbono essere dedotti -attraverso la impugnazione degli atti conseguenziali che per primi hanno portato il destinatario a conoscenza della pretesa sanzionatoria – mediante la proposizione, nel termine di decadenza ex lege ,
della ordinaria opposizione definita perciò stesso “recuperatoria”.

Orbene nel caso di specie il motivo di opposizione, dedotto dal COGNOME, inteso a far valere la omessa notifica degli atti presupposto (VAV) con conseguente effetto caducante degli atti conseguenziali (cartella, preavviso di iscrizione di ipoteca), si qualifica come “opposizione c.d. recuperatoria”, in quanto diretto a contestare lo stesso credito sanzionatorio (in ipotesi estinto, ai sensi dell’art. 201, comma 5, TU CdS laddove venga accertato che il VAV non è mai stato notificato), e dunque l ‘ opposizione proposta avverso la “comunicazione preventiva di iscrizione di ipoteca” non viene in rilievo nella fattispecie (secondo l’insegnamento del precedente di cui alla sentenza del Supremo consesso n. 15354 del 2015) come una autonoma azione ordinaria di accertamento negativo che segue le regole ordinarie di riparto della competenza, ma costituisce semplicemente occasione per l ‘ impugnazione di merito (“recuperatoria”) dei plurimi VAV, e cioè degli atti presupposti dei quali la parte ha avuto conoscenza solo attraverso la notifica dell’atto conseguenziale.
L’indicativo rinvio alle regole generali sul rito e sulla competenza operato dal principio stabilito da questa Corte (ord. n. 15354 del 2015), secondo cui “Il fermo amministrativo di beni mobili registrati ha natura non già di atto di espropriazione forzata, ma di procedura a questa alternativa, trattandosi di misura puramente afflittiva volta ad indurre il debitore all’adempimento, sicché la sua impugnativa,

sostanziandosi in un’azione di accertamento negativo della pretesa creditoria, segue le regole generali del rito ordinario di cognizione in tema di riparto della competenza per materia e per valore”, consente di ricondurre – in materia di sanzioni amministrative irrogate per violazioni di norme del Codice della strada – l’azione di accertamento negativo della pretesa creditoria sottesa alla misura del fermo nell’alveo della disciplina processuale prevista per le “opposizioni a sanzioni amministrative” dal d.lgs. n. 150/2011, atteso che in entrambi i casi – opposizione a sanzione e accertamento negativo pretesa – l’oggetto del giudizio verte sul rapporto obbligatorio che trova il suo fatto costituivo nell’accertamento dell’illecito amministrativo, con la conseguenza che il criterio di riparto della competenza tra Giudice di pace e Tribunale ordinario, alla stregua del principio di diritto enunciato da questa Corte (sent. n. 10261 del 2018), deve essere individuato nella attribuzione della competenza “per materia”, solo in taluni casi completata da un limite di valore che non modifica tuttavia il criterio di riparto “per materia”, in quanto il valore predetto non è in relazione al credito fatto valere con la domanda – artt. 10 e 14 c.p.c. – ossia alla pretesa creditoria di natura sanzionatoria fatta valere in concreto dalla Amministrazione con l’importo iscritto a ruolo, ma con riguardo alla astratta previsione normativa della misura edittale massima o proporzionale prevista per ogni singolo illecito – o ancora alla natura non pecuniaria della sanzione, come è dato desumere dalla disposizione dell’art. 6, comma 5, lett. a-c) d.lgs. n. 150/2011,
e che è stata definita per ciò nella sentenza della Corte costituzionale n. 370/2007 con la sintesi verbale “competenza per materia con limite di valore”.

Pertanto, essendo rimessa alla “competenza per materia” del Giudice di pace del luogo in cui è stata commessa la violazione (artt. 6, comma 2 e 3; art. 7, comma 2 d.lgs. n. 150/2011) la trattazione dell ‘ opposizione alla ordinanza ingiunzione ovvero al verbale di accertamento infrazione, avente ad oggetto la cognizione del rapporto obbligatorio derivante dalla contestazione dell’illecito amministrativo (nei limiti dei motivi specificamente dedotti dall’opponente, trattandosi di giudizio strutturato secondo lo schema impugnatorio: Cass n. 232 del 2016), e tenuto conto che l ‘ opposizione al preavviso di iscrizione di ipoteca ex art. 77 Dpr n. 602/73 segue la stessa regolamentazione, quanto alla competenza, dell’oggetto sostanziale della domanda, rientrante quest’ultima nella competenza del Giudice di pace, l ‘ istanza di regolamento di ufficio ex art. 45 c.p.c. deve ritenersi fondata, dovendo in conseguenza dichiararsi la competenza “ratione materiae” del Giudice di pace di Roma in ordine alla causa opposizione proposta da NOME COGNOME avverso la comunicazione di preavviso di iscrizione ipotecaria.
L’istanza di regolamento di competenza d’ufficio deve, pertanto, essere accolta e , previo annullamento dell’ordinanza del Giudice di pace, va dichiarata la competenza per materia del medesimo Giudice di pace di Roma, davanti al quale le

parti dovranno riassumere il giudizio entro tre mesi dalla pubblicazione della presente ordinanza. Nessuna statuizione va assunta in tema di spese.

P . Q . M .

La Corte cassa il provvedimento del Giudice di pace del 04.02.2019 e dichiara la competenza per materia dello stesso Giudice di pace di Roma, davanti al quale rimette le parti,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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