Compenso variabile: no se P.A. non fissa obiettivi

Un commissario straordinario ha richiesto il pagamento di un compenso variabile legato al raggiungimento di obiettivi. Tuttavia, la Pubblica Amministrazione non ha mai definito tali obiettivi. La Corte di Cassazione ha stabilito che la fissazione degli obiettivi rientra nel potere discrezionale dell’Amministrazione e non costituisce un obbligo. Di conseguenza, in assenza di obiettivi predeterminati, non sorge il diritto al compenso variabile né a un risarcimento per perdita di chance, respingendo il ricorso del commissario.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 24 dicembre 2025 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Compenso variabile P.A.: niente da fare se gli obiettivi non sono fissati

Il diritto a un compenso variabile per chi ricopre incarichi pubblici è spesso legato al raggiungimento di specifici risultati. Ma cosa succede se l’Amministrazione, che dovrebbe definire tali obiettivi, non lo fa? A questa domanda risponde una recente ordinanza della Corte di Cassazione, che chiarisce la natura del potere della Pubblica Amministrazione e le tutele per il funzionario.

I Fatti di Causa

Un commissario straordinario, nominato per l’attuazione di interventi di mitigazione del rischio idrogeologico, citava in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero competente. L’obiettivo era ottenere il pagamento della parte variabile della sua retribuzione o, in subordine, un risarcimento per la perdita di chance di conseguirla.

Il problema era semplice: la normativa prevedeva che il compenso fosse composto da una parte fissa e una variabile, quest’ultima “strettamente correlata al raggiungimento degli obiettivi”. Tuttavia, le Amministrazioni non avevano mai provveduto a determinare né gli obiettivi né i criteri di valutazione. Di conseguenza, era impossibile verificare il raggiungimento di risultati e, quindi, liquidare la quota premiale.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano respinto le richieste del commissario, sostenendo che la fissazione degli obiettivi fosse una facoltà e non un obbligo per la P.A. In assenza del “presupposto imprescindibile” (la definizione degli obiettivi), nessuna pretesa poteva essere accolta.

La Decisione della Corte: il Compenso Variabile e il Potere Discrezionale

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del commissario, confermando la linea dei giudici di merito. Il punto centrale della decisione è la distinzione tra attività vincolata e attività discrezionale della Pubblica Amministrazione.

Secondo gli Ermellini, la norma che disciplina il compenso dei commissari straordinari attribuisce all’Amministrazione un potere eminentemente discrezionale nella fissazione degli obiettivi. Non si tratta di un obbligo giuridico, ma di una scelta che la P.A. compie per il perseguimento dell’interesse pubblico. La P.A. è chiamata a “vagliare i tempi e le modalità del proprio intervento sulla base di un apprezzamento eminentemente discrezionale”.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano su un principio cardine del diritto amministrativo: il privato non vanta un diritto soggettivo pieno di fronte all’esercizio di un potere discrezionale della P.A., ma piuttosto un interesse legittimo. L’interesse legittimo è la pretesa che l’Amministrazione eserciti il suo potere in modo corretto e conforme alla legge, ma non conferisce al privato il diritto di ottenere uno specifico provvedimento.

Nel caso di specie, il commissario non poteva pretendere che l’Amministrazione fissasse gli obiettivi, perché questa attività rientrava nella sua sfera discrezionale. Di conseguenza, non potendo vantare un diritto soggettivo al compenso variabile, non poteva neanche chiedere un risarcimento per la sua mancata erogazione.

La Corte ha inoltre chiarito che le controversie relative al mancato esercizio di un potere discrezionale, da cui derivi un danno per perdita di chance, rientrano nella giurisdizione del Giudice Amministrativo, non di quello ordinario. Sebbene nel caso specifico la causa fosse rimasta presso il giudice ordinario per via di un giudicato interno sulla giurisdizione, quest’ultimo non ha il potere di sindacare nel merito le scelte discrezionali della P.A., ma solo di disapplicare l’atto amministrativo se illegittimo, cosa che qui non era in discussione.

Le Conclusioni

Questa ordinanza offre importanti spunti di riflessione per chiunque si rapporti con la Pubblica Amministrazione in incarichi che prevedono componenti retributive legate a risultati. Le conclusioni pratiche sono le seguenti:

1. Natura del potere della P.A.: La determinazione degli obiettivi per l’erogazione di premi e incentivi è, di regola, espressione di un potere discrezionale. Non è un atto dovuto.
2. Assenza di un diritto pieno: Senza la previa determinazione degli obiettivi, non sorge un diritto soggettivo al compenso variabile. La posizione del funzionario è di mero interesse legittimo.
3. Tutela Giurisdizionale: L’eventuale tutela contro l’inerzia o il cattivo esercizio del potere discrezionale della P.A. va cercata dinanzi al Giudice Amministrativo, che è l’unico competente a valutare la legittimità dell’azione amministrativa.

La Pubblica Amministrazione è sempre obbligata a fissare gli obiettivi per erogare un compenso variabile?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la fissazione degli obiettivi per la parte variabile della retribuzione di un commissario straordinario rientra nel potere discrezionale dell’Amministrazione e non costituisce un obbligo giuridico.

Se l’Amministrazione non fissa gli obiettivi, posso chiedere un risarcimento per la perdita della possibilità di ottenere il compenso variabile?
No. Poiché la fissazione degli obiettivi è un atto discrezionale, il funzionario non vanta un diritto soggettivo al loro conseguimento, ma solo un interesse legittimo. La Corte ha stabilito che, in questo contesto, non spetta un risarcimento per perdita di chance davanti al giudice ordinario.

Quale giudice è competente a decidere sulle controversie relative al mancato esercizio di un potere discrezionale della P.A.?
La giurisdizione per le controversie fondate sull’omesso o cattivo esercizio di un potere discrezionale della Pubblica Amministrazione, da cui deriva un pregiudizio, spetta al Giudice Amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 26940 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 26940 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 17/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso 37023-2019 proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

PRESIDENZA DEL RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente del RAGIONE_SOCIALE pro tempore, RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE RAGIONE_SOCIALEO STATO

Oggetto

Retribuzione pubblico impiego

R.NUMERO_DOCUMENTO.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 09/10/2024

presso i cui Uffici domiciliano in ROMA, alla INDIRIZZO;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 2380/2019 RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 06/06/2019 R.G.N. 3249/2017; udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 09/10/2024 dal AVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE:

AVV_NOTAIO‘ing. NOME COGNOME, commissario straordinario delegato per l’attuazione degli interventi di mitigazione del rischio idrogeologico RAGIONE_SOCIALEa Regione Marche, aveva adito il Tribunale-G.L. di Roma per accertare il suo diritto al compenso variabile per l’attività svolta o, in subordine, al risarcimento del danno (per € 131.443,52) per perdita di chance per la mancata predisposizione e attivazione, da parte RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE, degli obiettivi e dei criteri di valutazione dei risultati del suo operato, come prescritto dall’art. 15, comma 3, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98;
il Tribunale rigettava la domanda nel merito, rilevando come la retribuzione variabile avrebbe potuto essere erogata solo a seguito RAGIONE_SOCIALEa positiva verifica del conseguimento degli obiettivi, che qui non erano stati determinati;

la Corte d’appello, adita dallo stesso COGNOME, respingeva il gravame, dando atto che era pacifica la percezione RAGIONE_SOCIALEa ‘parte fissa’ del compenso e che gli obiettivi non fossero stati fissati, donde la carenza del ‘presupposto imprescindibile’ per l’ero gazione del ‘compenso variabile’, il quale presupponeva la previa verifica RAGIONE_SOCIALEa

realizzazione degli obiettivi; l’amministrazione non era peraltro obbligata a fissare gli obiettivi ma aveva la facoltà di farlo;

il giudice d’appello aggiungeva che il ricorrente non aveva nemmeno genericamente dedotto di aver raggiunto gli obiettivi de quibus ma si era limitato a dire di avere assolto al proprio compito con diligenza e professionalità;

secondo la Corte capitolina non operava l’art. 1359 cod. civ., atteso che non era stata apposta dalle parti alcuna condizione sospensiva; in ogni caso, nell’ipotesi di negozio condizionato, per poter configurare una responsabilità ex art. 1359 cod. civ. sarebbe necessario che la condotta RAGIONE_SOCIALEa parte che ha interesse contrario all’avveramento RAGIONE_SOCIALEa condizione possa essere qualificata come dolosa o colposa, non essendo bastevole l’inerzia, salvo il caso in cui costituisca violazione di uno specifico obbligo di azione imposto dal contratto o dalla legge: circostanza (questa) non sussistente e nemmeno dedotta nella specie;
non spettava, infine, il ristoro del danno per il legittimo operato dall’amministrazione sulla quale non gravava alcun obbligo giuridico di determinazione e fissazione degli obiettivi;

contro

tale sentenza propone ricorso per cassazione NOME AVV_NOTAIO sulla base di tre motivi assistiti da memoria, cui si oppongono le amministrazioni con controricorso.

CONSIDERATO CHE:

con il primo motivo si denuncia violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 15, comma 3, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98, convertito con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, nonché RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 RAGIONE_SOCIALEe Preleggi; si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che detta norma disponga la mera facoltà e non l’obbligo RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni convenute di determinare gli obiettivi ed i criteri di valutazione dei risultati dei

Commissari straordinari per poter corrispondere loro il trattamento retributivo accessorio;

secondo il ricorrente, l’art. 15 d.l. n. 98/2011 dev’essere interpretato nel senso RAGIONE_SOCIALEa configurabilità di un obbligo RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione di determinare gli obiettivi e i criteri di valutazione RAGIONE_SOCIALE‘operato dei Commissari al fine RAGIONE_SOCIALEa corresponsione RAGIONE_SOCIALEa quota di compenso variabile o premiale;

con il secondo motivo si denuncia violazione degli artt. 1359 e 2697 cod. civ., degli artt. 116, 416 e 436 cod. proc. civ. nonché RAGIONE_SOCIALE‘art. 15, comma 3, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 RAGIONE_SOCIALEe Preleggi;

si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto l’inapplicabilità al caso in esame RAGIONE_SOCIALE‘art. 1359 cod. civ., sia perché non sussisterebbe un obbligo RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni di disporre le misure necessarie per valutare i risultati dei Commissari straordinari sia perché il ricorrente non avrebbe provato né la colpa RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni nell’omettere l’adozione di tali misure né (tanto meno) il raggiungimento dei risultati richiesti o richiedibili;

contrariamente a quanto ritenuto dal giudice d’appello, le amministrazioni avevano l’obbligo (art. 15 d.l. n. 98/2011) di determinare gli obiettivi e di predisporre una procedura di valutazione del loro conseguimento ad opera dei commissari, senza che in contrario valesse sostenere l’esistenza di una facoltà discrezionale di fissazione degli obiettivi; sicché non poteva, in caso di inerzia RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione, che trovare applicazione l’art. 1359 cod. civ. , giacché il premio di risultato era sospensivamente subordinato, appunto, alla verifica del raggiungimento di un obiettivo predeterminato;
con il terzo motivo si deduce violazione degli artt. 1218 e 1223 cod. civ., nonché RAGIONE_SOCIALE‘art. 15, comma 3, del d.l. 6 luglio 2011, n. 98;

si censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha rigettato la domanda di risarcimento «per perdita RAGIONE_SOCIALEa chance di ottenere il compenso variabile» a causa RAGIONE_SOCIALEa mancata individuazione, da parte RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni, degli obiettivi e dei criteri di valutazione degli stessi;

in realtà, essendoci un obbligo di fissare gli obiettivi e predisporre una procedura di valutazione per i commissari, all’inadempimento di un obbligo siffatto conseguiva la (giusta) pretesa al ristoro dei danni da perdita di chance ; qualora le amministrazioni avessero correttamente predisposto la valutazione annuale dei risultati, il ricorrente avrebbe ottenuto con certezza o con estrema probabilità l’attribuzione del compenso premiale;

i motivi, in quanto strettamente connessi sul piano logico e giuridico, possono essere esaminati congiuntamente;

essi sono infondati;

4.1 va premesso che il decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, all’art. 17 ha previsto che, in considerazione RAGIONE_SOCIALEe particolari ragioni di urgenza connesse alla necessità di intervenire nelle situazioni a più elevato rischio idrogeologico e al fine di salvaguardare la sicurezza RAGIONE_SOCIALEe infrastrutture e il patrimonio ambientale e culturale, in sede di prima applicazione dei piani straordinari diretti a rimuovere le situazioni a più elevato rischio idrogeologico, «possono essere nominati commissari straordinari delegati, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 20 del decreto-legge 29 novembre 2008, n. 185, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 gennaio 2009, n. 2, e successive modificazioni, con riferimento agli interventi da effettuare nelle aree settentrionale, centrale e meridionale
del territorio nazionale, come individuate ai sensi del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152»;

4.2 l’ art. 15 del successivo decreto-legge n. 95 del 2011, al comma 3, ha stabilito: «A decorrere dal 1° gennaio 2012, il compenso dei commissari o sub commissari di cui al comma 2 (n.d.r. tra cui i commissari straordinari nominati ai sensi degli articoli 20 del decretolegge 29 novembre 2008, n. 185) è composto da una parte fissa e da una parte variabile. La parte fissa non può superare 50 mila euro annui; la parte variabile, strettamente correlata al raggiungimento degli obiettivi ed al rispetto dei tempi di realizzazione degli interventi ricadenti nell’oggetto RAGIONE_SOCIALE‘incarico commissariale, non può superare 50 mila euro annui. Con la medesima decorrenza si procede alla rideterminazione nei termini stabiliti dai periodi precedenti dei compensi previsti per gli incarichi di commissario e sub commissario conferiti prima di tale data. La violazione RAGIONE_SOCIALEe disposizioni del presente comma costituisce responsabilità per danno erariale»;
4.3 va altresì ricordato che l’art. 10, comma 1, del decreto-legge n. 91 del 2014, ha sancito che, a decorrere dall’entrata in vigore del decreto medesimo (25 giugno 2014), i Presidenti RAGIONE_SOCIALEe Regioni, nei territori di loro competenza, subentravano nelle funzioni degli esistenti Commissari straordinari delegati e nella titolarità RAGIONE_SOCIALEe relative contabilità speciali, per il sollecito espletamento RAGIONE_SOCIALEe procedure relative alla realizzazione degli interventi, individuati negli specifici accordi di programma per la mitigazione del rischio idrogeologico;
4.4 tanto precisato, le Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez. Un., n. 28978 del 2020), nell’ interpretare tale disciplina, hanno collocato proprio la fattispecie in esame nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa figura del funzionario onorario (v. altresì Cass., S.U., n. 1869 del 2020) e non

del pubblico impiego; da ciò hanno tratto la conseguenza, sia pure statuendo in tema di riparto di giurisdizione, che «il legislatore ha disciplinato il contenuto e le modalità di determinazione del compenso dovuto al Commissario straordinario attribuendo all’Amministrazion e l’esercizio di potestà discrezionale sia con riguardo alla quota fissa, da stabilire tra un minimo e un massimo, sia con riguardo alla quota variabile che richiede a monte la fissazione degli obiettivi»;
4.5 alla stregua di tali premesse, consegue de plano la reiezione del primo, del secondo e del terzo motivo che tengono tutti a comune presupposto l’esistenza di un preciso obbligo RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione di fissare gli obiettivi e i criteri di valutazione e dunque la configurabilità nella fattispecie di un’attività vincolata che è qui, invece, da negare -;

né viene in considerazione un potere di disapplicazione del provvedimento amministrativo a tutela di diritti soggettivi, dolendosi il ricorrente RAGIONE_SOCIALE‘omessa adozione di specifici provvedimenti, a suo dire dovuti sulla base RAGIONE_SOCIALEe disposizioni richiamate, ma in realtà rimessi ad una valutazione RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione, chiamata a vagliare i tempi e le modalità del proprio intervento sulla base di un apprezzamento eminentemente discrezionale;

4.6 così ricostruita la vicenda , ben s’intende che essa invest e l’esercizio RAGIONE_SOCIALEa discrezionalità amministrativa nella determinazione del compenso, a fronte RAGIONE_SOCIALEa quale v’è, però, una posizione di interesse legittimo;

non vale prospettare (terza censura) un danno per perdita di chance ristorabile in questa sede, trovando in questa sede applicazione il principio ripetutamente enunciato dalla giurisprudenza di legittimità con riguardo all’ipotesi in cui il danno lamentato dal privato sia ricollegabile al mancato esercizio di un potere autoritativo discrezionale, secondo cui, quando la

domanda di risarcimento è fondata esclusivamente sull’omesso compimento RAGIONE_SOCIALE‘attività provvedimentale necessaria ad evitare l’insorgenza del dedotto pregiudizio, la controversia introdotta dal privato è devoluta alla giurisdizione del Giudice amministrativo, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 7 cod. proc. amm. (Cass., Sez. U , Ordinanza n. 34555 del 23/11/2022; cfr. Cass., Sez. Un., 12/11/2021, n. 33851; 29/07/2021, n. 21768; 2/07/2015, n. 13568);

questo perché, in tema di risarcimento del danno, la giurisdizione nei confronti RAGIONE_SOCIALEa Pubblica Amministrazione spetta al giudice ordinario soltanto nelle ipotesi in cui, a sostegno RAGIONE_SOCIALEa pretesa, il privato denunci l’omesso compimento di un’attività vincolata (cfr. Cass., Sez. Un., 16/12/2016, n. 25978) o un comportamento privo di ogni interferenza con un atto autoritativo, in quanto non configurabile neppure mediatamente come espressione RAGIONE_SOCIALE‘esercizio di un pubblico potere (cfr. Cass., Sez. Un., 27/07/2022, n. 23436), oppure nelle ipotesi in cui l’atto o il provvedimento di cui la condotta RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione sia esecuzione non costituisca oggetto del giudizio, facendosi valere unicamente l’illiceità del comportamento del soggetto pubblico ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2043 cod. civ., suscettibile di incidere sull’incolumità e i diritti patrimoniali del privato (cfr. Cass., Sez. Un., 12/11/2020, n. 25578; 29/12/2016, n. 27455; Conf. Cass., Sez. Un, 12/11/2021 n. 33851);
4.7 certo, la peculiarità del caso di specie nasce dal fatto che, per effetto del giudicato interno sulla giurisdizione, implicitamente affermata dal Tribunale e non censurata dinanzi al giudice d’appello, la causa resta radicata in ambito di giurisdizione ordinaria, non potendo essere rimessa al giudice amministrativo competente per la tutela RAGIONE_SOCIALE‘interesse legittimo contro le determinazioni autoritative

RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione (art. 103 Cost.); nondimeno, l’appartenenza RAGIONE_SOCIALEa controversia alla giurisdizione ordinaria, per effetto RAGIONE_SOCIALEa preclusione derivante dalla formazione di giudicato interno sulla giurisdizione, non può (invero) comportare l’applicazione RAGIONE_SOCIALEe norme che regolano il controllo del potere pubblico ad opera del giudice amministrativo (da ultimo, v. Cass. n. 1483 del 2024);

4.8 in altri termini, l’appartenenza RAGIONE_SOCIALEa causa alla giurisdizione ordinaria, per effetto RAGIONE_SOCIALEa preclusione derivante dalla formazione del giudicato interno sulla relativa questione processuale, non può incidere in alcun modo sulle altre norme, processuali e sostanziali, che restano applicabili alla controversia in ragione RAGIONE_SOCIALEa natura RAGIONE_SOCIALEa situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio (Cass. n. 743 del 15.01.2018; Cass. 4.10.2016 n. 19771; Cass. 7.10.2015 n. 2079);
se questa, infatti, deve qualificarsi come di interesse legittimo perché viene domandata, secondo il c.d. petitum sostanziale – ossia tenendo conto RAGIONE_SOCIALEo specifico oggetto e RAGIONE_SOCIALEa reale natura RAGIONE_SOCIALEa controversia, da identificarsi in funzione RAGIONE_SOCIALEa causa petendi dedotta, in relazione alla protezione accordata dall’ordinamento alla posizione medesima, ed a prescindere dalla prospettazione RAGIONE_SOCIALEa parte -, la verifica di legittimità RAGIONE_SOCIALE‘esercizio di potere amministrativo in ordine alla determinazione del compenso, sono allora operanti, di conseguenza, i limiti posti al controllo del giudice ordinario sugli atti amministrativi dalla legge n. 2248 del 1865, art. 5, all. E, come confermati nella materia del lavoro pubblico dal d.lgs. n. 165, art. 63, comma 1 (Cass. n. 1483 del 2024, cit.);
5. conclusivamente, per le ragioni sopra indicate, il ricorso dev’essere rigettato; le spese di legittimità, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

La Corte: dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di legittimità che liquida in favore dei controricorrenti in €. 5.000,00 per compensi, oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13 comma quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1 bis, RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Corte di

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