Compenso medico convenzionato: no alla riduzione

La Corte di Cassazione ha stabilito che un’Azienda Sanitaria non può ridurre unilateralmente il compenso di un medico convenzionato, anche in presenza di un piano di rientro per la spesa sanitaria. La decisione si fonda sulla natura privatistica del rapporto, che non consente alla Pubblica Amministrazione di agire con poteri autoritativi. Qualsiasi modifica economica deve avvenire tramite la contrattazione collettiva. Il ricorso dell’Azienda Sanitaria è stato quindi rigettato, confermando le sentenze dei gradi precedenti.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Compenso medico convenzionato: la PA non può ridurlo unilateralmente

Un’importante ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 4695/2023, ha riaffermato un principio fondamentale nei rapporti tra medici e Servizio Sanitario Nazionale: il compenso medico convenzionato non può essere ridotto unilateralmente dalla Pubblica Amministrazione, neanche per esigenze di contenimento della spesa. Questa decisione chiarisce la natura del rapporto tra professionisti e ASL, sottolineando che si svolge su un piano di parità contrattuale e non di subordinazione.

I Fatti di Causa

Il caso ha origine dalla richiesta di pagamento avanzata da un medico di medicina generale nei confronti di un’Azienda Sanitaria Locale (ASL). Il medico aveva partecipato a specifici progetti di sanità pubblica, come i Nuclei di Cure Primarie, maturando il diritto a determinate somme previste dall’Accordo collettivo nazionale. L’ASL, tuttavia, si era rifiutata di versare l’intero importo dovuto, giustificando la riduzione con la necessità di rispettare un Piano di rientro della spesa sanitaria imposto alla Regione.

Il medico ha ottenuto un decreto ingiuntivo dal Tribunale, a cui l’ASL si è opposta. Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno dato ragione al medico, stabilendo che le indennità avevano natura di corrispettivo per le prestazioni rese e che la P.A. non poteva ridurre unilateralmente compensi pattuiti in sede di contrattazione integrativa. L’ASL ha quindi presentato ricorso in Cassazione.

Il compenso medico convenzionato e il ruolo della contrattazione

Il cuore della controversia ruotava attorno a una domanda cruciale: le esigenze di bilancio e i piani di rientro possono prevalere sugli accordi collettivi che definiscono il compenso medico convenzionato? L’ASL sosteneva che le delibere del Commissario regionale, volte a garantire l’equilibrio economico-finanziario, avessero natura autoritativa e inderogabile, permettendo quindi di imporre tetti di spesa e riduzioni dei compensi.

La Corte di Cassazione ha respinto categoricamente questa tesi, rigettando tutti i sette motivi di ricorso presentati dall’Azienda Sanitaria.

La Natura Privatistica del Rapporto

La Suprema Corte ha chiarito, ancora una volta, che il rapporto convenzionale tra i medici di medicina generale e il Servizio Sanitario Nazionale è un rapporto di lavoro autonomo di natura parasubordinata. Questo significa che l’ente pubblico non agisce in una posizione di supremazia o con potestà pubblica, ma opera nell’ambito del diritto privato.

Di conseguenza, il rapporto è disciplinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, e i comportamenti delle parti devono essere valutati secondo i principi che regolano l’autonomia privata. La P.A. non può, quindi, incidere unilateralmente sulle posizioni di diritto soggettivo del professionista, come il diritto al compenso.

Limiti dei Piani di Rientro

La Cassazione ha precisato che né la legge sul ripianamento dei disavanzi sanitari (L. 311/2004) né le normative successive hanno mai attribuito alle Regioni o alle ASL il potere di derogare unilateralmente alle obbligazioni contrattuali. I piani di rientro e le delibere commissariali riguardano la programmazione sanitaria e l’organizzazione dei servizi, ma non possono invadere lo spazio della negoziazione collettiva.

L’atto con cui l’ASL ha ridotto il compenso è stato equiparato a quello di un qualsiasi debitore privato che si rifiuta, in tutto o in parte, di adempiere alla propria obbligazione. Non è un atto di supremazia, ma un inadempimento contrattuale.

Le Motivazioni della Suprema Corte

Le motivazioni della Corte si fondano sulla netta distinzione tra l’ambito della programmazione sanitaria, dove la P.A. esercita poteri pubblici, e quello della gestione dei rapporti contrattuali con i professionisti, dove agisce come soggetto privato. La giurisprudenza consolidata ha sempre affermato che il rapporto con i medici convenzionati si svolge su un piano di parità. Le esigenze di riduzione della spesa, sebbene legittime, devono essere perseguite attraverso gli strumenti appropriati, ovvero la rinegoziazione degli accordi collettivi, e non con atti unilaterali che violano i patti sottoscritti. La Corte ha inoltre specificato che l’eventuale continuazione dell’attività da parte del medico, nonostante la riduzione del compenso, non può essere interpretata come un’accettazione tacita di un nuovo accordo peggiorativo.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’ASL, condannandola al pagamento delle spese legali. La sentenza rafforza la tutela dei professionisti sanitari convenzionati, stabilendo che il loro compenso, definito dalla contrattazione collettiva, non può essere sacrificato sull’altare delle esigenze di bilancio pubblico attraverso decisioni unilaterali. Per modificare le condizioni economiche, la P.A. deve necessariamente percorrere la via del confronto sindacale e della negoziazione, rispettando i principi di parità e autonomia contrattuale che governano questi rapporti.

Un’Azienda Sanitaria può ridurre unilateralmente il compenso di un medico convenzionato per rispettare un piano di contenimento della spesa?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’ASL, nel rapporto con il medico convenzionato, agisce come un soggetto privato e non può modificare unilateralmente le condizioni economiche pattuite nella contrattazione collettiva. Una tale azione è considerata un inadempimento contrattuale.

Qual è la natura giuridica del rapporto tra un medico di medicina generale e il Servizio Sanitario Nazionale?
Si tratta di un rapporto di lavoro autonomo di natura parasubordinata, disciplinato dal diritto privato e dagli accordi collettivi. L’ente pubblico e il professionista operano su un piano di parità contrattuale, non in un rapporto di subordinazione gerarchica.

I piani di rientro sanitario e le delibere dei Commissari regionali possono prevalere sugli accordi collettivi?
No. Secondo la Corte, le norme sui piani di rientro non conferiscono alle Regioni o alle ASL il potere di sottrarsi agli obblighi derivanti dai contratti e dagli accordi collettivi. Tali piani riguardano la programmazione e l’organizzazione dei servizi sanitari, ma non possono incidere sui diritti soggettivi nascenti dai rapporti contrattuali in essere.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 4695 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 4695 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/02/2023

ORDINANZA

sul ricorso n. 2886/2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in RomaINDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, rappres difesa dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

-ricorrente-

contro

NOME COGNOMECOGNOME elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, pre studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME che lo rappresenta e difende ass all’AVV_NOTAIO COGNOME NOME COGNOME COGNOMECOGNOME

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO DELL’AQUILA n. 368/2020, R.G.N. 518/2019, depositata il 16 luglio 2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 10/01/2023 da Consigliere NOME COGNOME.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

NOME COGNOME, medico convenzionato di medicina generale, con decreto ingiuntivo emesso dal Tribunale di RAGIONE_SOCIALE ha chiesto all’RAGIONE_SOCIALE il pagamento di somme per avere partecipato ai RAGIONE_SOCIALE e per avere effettuato gli accessi domiciliari integrati di all’art. 53 dell’Accordo RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE della Medicina generale 2006/2009.

Egli ha esposto che controparte non aveva versato quanto previsto con riferimento alle prestazioni menzionate.

L’RAGIONE_SOCIALE ha proposto opposizione, esponendo che il mancato versamento del dovuto era dipeso dalla necessaria adozione del Piano di rientro della spesa RAGIONE_SOCIALE previsto per la Regione Abruzzo, che l prestazioni per la costituzione dei RAGIONE_SOCIALE erano facoltative che la scelta era stata oggetto di confronto sindacale.

Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, nel contraddittorio delle parti, con sentenza 126/2019, ha rigettato l’opposizione.

L’RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, L’RAGIONE_SOCIALE ha proposto gravame.

La Corte d’appello di L’RAGIONE_SOCIALE, nel contraddittorio delle parti, con sentenza 368/2020, ha respinto l’impugnazione, sul presupposto che le indennità oggetto del contendere avessero natura di corrispettivo delle prestazioni rese e che la P.A. non potesse ridurre unilateralmente i compensi pattuiti in sede d contrattazione integrativa RAGIONE_SOCIALE.

In particolare, le esigenze di contenimento della spesa pubblica non po prescindere dagli accordi preesistenti.

Inoltre, da un lato, occorreva tenere conto che non vi era stata la n concertazione sindacale, imposta dalla stessa delibera della Giunta re Abruzzo n. 592 del 2008, dall’altro, bisognava considerare che la P. poteva ridurre i corrispettivi mantenendo inalterate le prestazioni richi

L’RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, L’RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione su base di sette motivi.

NOME COGNOME si è difeso con controricorso.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1) Con il primo, il secondo ed il terzo motivo che, stante la connessione, possono essere trattati congiuntamente, parte ricorrente la violazione e falsa applicazione degli artt. 1, commi 173, 176, 178 e legge n. 311 del 2004, dell’art. 6 dell’intesa Stato Regione del 23 ma dell’art. 1, commi 278 e 281 della legge n. 266 del 2005, dell’art. 796, lett. b), della legge n. 296 del 2006 e dell’art. 12 delle disp. generale, in relazione agli artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c., a riferimento alla Deliberazione del Commissario ad acta n. 27 del 2011 la corte territoriale non avrebbe tenuto conto della natura autori inderogabile attribuita dalla legge alle delibere del DG di ASL ed a q Commissario che, al fine di garantire l’equilibrio economico finanziar aziende sanitarie locali, ben potevano decidere tetti di spesa, prestazioni, abbattimenti di compensi e contingentamenti della spesa.
In particolare, la Regione Abruzzo non poteva erogare servizi sanitari u rispetto a quelli rientranti nei LEA in quanto le Regioni la cui sanità commissariata (come la Regione Abruzzo) non poteva estendere le prestaz sanitarie oltre i LEA contenuti nei piani di rientro concordat determinazioni attuative del Commissario. Peraltro, le prestazioni ogg

contendere erano facoltative e volontarie e, quindi non potevano erogate nella loro interezza.

Inoltre, parte ricorrente evidenzia che le determinazioni reg commissariali ove si faceva riferimento alla concertazione sin concernevano la sola riapertura dei tavoli di concertazione, imponevano la riscrittura dell’Accordo integrativo RAGIONE_SOCIALE e, comunque prevedevano che tale riapertura costituisse condizione per l’applicaz taglio delle spese ad opera delle AASSLL, che non avevano neppure facolt intervento sui detti tavoli di concertazione, essendo regionali. In og Commissario RAGIONE_SOCIALE aveva stabilito di mantenere in essere i provvedi già adottati per il contenimento della spesa della medicina convenziona alla definizione di nuovi accordi regionali.
Le doglianze sono infondate.

Infatti, la giurisprudenza di legittimità ha chiarito che i convenzionale dei pediatri di libera scelta e dei medici di medicina gene il SSN è disciplinato, quanto agli aspetti economici, dagli accordi c nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi, a pena di nullità, individuali, ai sensi degli artt. 48 della legge n. 833 del 1978 ed 8 d 502 del 1992. Ne consegue che tale disciplina non può essere deroga quella speciale prevista per il rientro da disavanzi economici sopravvenute esigenze di riduzione della spesa devono essere fatte val rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e degli ambiti di com dei diversi livelli di contrattazione, dovendo considerarsi illegit unilaterale di riduzione del compenso adottato dalla P.A., posto che il convenzionale si svolge su un piano di parità ed i comportamenti dell vanno valutati secondo i principi propri che regolano l’esercizio dell’a privata (Cass., Sez. L, n. 11566 del 3 maggio 2021; più di recente Cass 6-L, n. 27661 del 21 settembre 2022, non massimata).
Si è pure sottolineato che i rapporti tra i medici convenzionati e l sanitarie locali, pur se costituiti allo scopo di soddisfare le finalit del servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in funzione della tutela della salute hanno la natura di rapporti libero professionali parasubordinati

differenziano da quelli di pubblico impiego per il difetto del vinc subordinazione. L’ente pubblico opera, pertanto, nell’ambito esclus diritto privato ed assume nei confronti del professionista gli obb derivano dalla disciplina collettiva, alla quale la legge assegna centrale, affidandole la funzione specifica di garantire, su base l’uniformità del trattamento economico e normativo del personale sanit rapporto convenzionale sull’intero territorio RAGIONE_SOCIALE. La p amministrazione non esercita nei confronti del medico convenzionato a potere autoritativo, all’infuori di quello di sorveglianza, né pu unilateralmente, limitandole o degradandole ad interessi legitti posizioni di diritto soggettivo nascenti, per il professionista, dal lavoro autonomo, continuativo e coordinato, sicché le iniziative delle rispettivi comportamenti vanno valutati secondo i principi propri che r l’esercizio dell’autonomia privata (Cass., Sez. L, n. 13235 del 9 giugno motivazione).
Con l’art. 1 della legge n. 311 del 2004 è stata disciplinata la proce ripianamento dei disavanzi di gestione ed il legislatore, al comma previsto l’obbligo per le Regioni di adottare i provvedimenti necessari a rispetto dell’equilibrio economico finanziario. Il piano di rientro, il c è indicato dal successivo comma 180, è l’atto con il quale la Regione ricognizione delle cause che hanno determinato strutturalmente l’emer del disavanzo di gestione, elabora il programma operativo di riorganizz riqualificazione o di potenziamento del Servizio RAGIONE_SOCIALE, pro all’RAGIONE_SOCIALE, da stipulare con il Ministero competente, che indiv interventi necessari per il perseguimento dell’equilibrio economico, nel dei livelli essenziali di assistenza e degli adempimenti di cui alla inte dal comma 173.
Peraltro, né la legge n. 311 del 2004, né i successivi interventi n applicabili alla fattispecie, hanno attribuito alle Regioni ed al Sanitarie RAGIONE_SOCIALE il potere di sottrarsi unilateralmente al ris obbligazioni contrattuali assunte quanto al trattamento economico spett personale del comparto sanità ed a quello in regime convenzionale sull

delle previsioni contenute nei contratti e negli accordi collettivi na integrativi. Un siffatto potere non è desumibile dall’art. 1, comma 7 legge n. 296 del 2006 (nella parte in cui prescrive che gli interventi i dai programmi operativi di riorganizzazione, qualificazione o potenziamen servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, necessari per il perseguimento dell’e economico sono vincolanti per la regione che ha sottoscritto l’acco determinazioni in esso previste possono comportare effetti di variazi provvedimenti normativi ed amministrativi già adottati dalla medesima re in materia di programmazione RAGIONE_SOCIALE), perché la modificazione degli precedenza adottati è significativamente riferita a quelli norm amministrativi inerenti la programmazione RAGIONE_SOCIALE, fra i quali non p essere ricompresi gli accordi stipulati all’esito delle procedure di con RAGIONE_SOCIALE. Analoghe considerazioni vanno espresse quanto all’ambit applicazione dell’art. 2, comma 95, della legge n. 191 del 2009 che, pa obbliga la Regione a rimuovere i provvedimenti, anche legislativi, e adottarne di nuovi che siano di ostacolo alla piena attuazione del rientro e non si riferisce, quindi, agli atti negoziali che qui rilevano.
Al contrario, sia la legge n. 311 del 2004 sia la legge n. 191 contengono significative disposizioni dalle quali si evince che il legis ha inteso sminuire il ruolo che la disciplina generale asse contrattazione collettiva, RAGIONE_SOCIALE e decentrata, anche nel contesto pa delle Regioni interessate dalla situazione di disavanzo.

Ne deriva che non hanno pregio le considerazioni di parte ricorrente r alla concertazione sindacale, atteso che, presupposto per operare gli i in esame, era almeno l’instaurazione di siffatta concertazione ad un RAGIONE_SOCIALE, anche per garantire l’uniformità dell’applicazione dei tetti tutto il territorio abruzzese.

Nel rapporto convenzionale con i pediatri di libera scelta e con i m medicina generale l’ente agisce su un piano di parità sicché l’atto con stesso pretende di rideterminare il compenso, in peius rispetto alle previsioni della contrattazione collettiva, non è espressione di potestà pubbl equiparato a quello con il quale il debitore privato rifiuta di adempie in toto

o parzialmente, l’obbligazione posta a suo carico. Non è posta in discu quindi, la legittimità delle delibere regionali e commissariali n concernente la fissazione dei tetti di spesa, perché oggetto di cont sono solo le modalità con le quali la RAGIONE_SOCIALE ha ritenuto di potere per l’obiettivo fissato da quei provvedimenti.

In ogni caso, alla luce del dettato normativo riportato, il Comm RAGIONE_SOCIALE non aveva il potere di mantenere in essere i provvedimen adottati per il contenimento della spesa della medicina convenzionata f definizione di nuovi accordi regionali.

Con il quarto motivo parte ricorrente lamenta la violazione e applicazione dell’art. 1326 c.c. in quanto la corte territoriale n considerato che parte controricorrente, avendo continuato a rend prestazioni in esame senza nulla osservare, aveva posto in ess comportamento concludente con il quale si era perfezionato un nuovo accor

La doglianza è infondata.

Infatti, il nuovo RAGIONE_SOCIALE eventualmente concluso non si sarebbe conclus iscritto e, quindi, non avrebbe potuto essere applicato in luo precedente contrattazione collettiva più favorevole al medico che aveva la prestazione.

Con il quinto motivo parte ricorrente contesta la violazione applicazione dell’RAGIONE_SOCIALE per la disciplina dei rapp medici di medicina generale ai sensi dell’art. 1 della legge n. 421 d dell’art. 8 del d.lgs. n. 502 del 1992, come modificato dal d.lgs. 1993 e dell’art. 5 dell’Accordo integrativo RAGIONE_SOCIALE Abruzzo in quanto territoriale avrebbe errato nel non considerare semplicemente incenti prestazioni oggetto degli interventi di contenimento della spesa de quibus.

La doglianza deve essere respinta, alla luce del rigetto dei prim motivi.

Con il sesto motivo parte ricorrente contesta la violazione applicazione degli artt. 40 e 40 bis del d.lgs. n. 165 del 2001 in quan territoriale avrebbe dovuto tenere conto della non applicabilità dei comportanti oneri non previsti negli strumenti di programmazione annu pluriennale di ciascuna amministrazione ove, come nella specie, dai c integrativi fossero derivati costi non compatibili con i rispettiv -bilancio.

La doglianza è priva di pregio in quanto, comunque, è stata esclus Corte d’appello di L’RAGIONE_SOCIALE l’esistenza in radice di un potere de modificare unilateralmente il contenuto della contrattazione co regolatrice delle prestazioni in esame.

Con il settimo motivo parte ricorrente lamenta la violazione applicazione della legge n. 2248 del 1865, allegato E, art. 5, disapplicazione degli atti amministrativi non era possibile nei giudizi era parte una P.A. e, comunque, non poteva essere effettuata ove fossero meri antecedenti logici e non il fondamento del diritto dedotto.

La doglianza è infondata.

Sul punto, si osserva che l’atto con il quale la ASL ha unilateralmen il compenso non è espressione di un potere di supremazia e partecip medesima natura privatistica del rapporto che si instaura con il profe convenzionato, sicché non pertinenti sono i richiami alla giurispru questa S.C. in tema di disapplicazione dei provvedimenti amministrativi.

Infatti, come sopra già detto, nel rapporto convenzionale con i pe libera scelta e con i medici di medicina generale l’ente agisce su u parità sicché l’atto con il quale lo stesso pretende di rideterminare i in peius rispetto alle previsioni della contrattazione colletti espressione di potestà pubblica e va equiparato a quello con il quale i privato rifiuta di adempiere, in toto o parzialmente, l’obbligazione posta a su carico.

Le spese di lite seguono la soccombenza ex art. 91 c.p.c. e sono l come in dispositivo.

Sussistono le condizioni richieste dall’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dalla legge n. 228 del 2012, per affe l’obbligo di parte ricorrente di corrispondere un importo pari a q contributo unificato versato, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte,

rigetta il ricorso;

condanna parte ricorrente a rifondere a parte controricorrente le lite del giudizio di legittimità, che liquida in € 3.500,00 per com 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge e spese generali nella 15%;

dichiara che sussistono le condizioni richieste dall’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, come modificato dalla legge n. 228 del 20 affermare l’obbligo di parte ricorrente di corrispondere un importo pari del contributo unificato versato, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civil gennaio 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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