Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 23790 Anno 2025
Civile Ord. Sez. L Num. 23790 Anno 2025
Presidente: COGNOME
Relatore: COGNOME
Data pubblicazione: 23/08/2025
ORDINANZA
sul ricorso 13917-2021 proposto da:
COGNOME rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME
– ricorrenti –
contro
ASL NAPOLI 2 NORD, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME;
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 3092/2020 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI, depositata il 02/12/2020 R.G.N. 2627/2015; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 18/06/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME
Oggetto
PUBBLICO IMPIEGO
R.G.N.13917/2021
Ud 18/06/2025 CC
Fatti di causa
Con ricorso innanzi al Tribunale di Napoli, sezione lavoro, NOME COGNOME e NOME COGNOME deducevano di essere medici di assistenza primaria, titolari di rapporto di convenzione di natura privatistica parasubordinata, convenivano in giudizio la Asl Napoli 2 Nord e chiedevano il riconoscimento del diritto a percepire nel periodo dal febbraio 2010 a settembre 2013 il compenso intero per la medicina di gruppo nella misura forfetaria di euro 7.00 per assistito, come previsto dall’art. 59 dell’ACN del 23.3.2005 in favore dei medici di assistenza primaria che svolgono la propria attività in forma di medicina di gruppo, compenso che in detta misura era stato loro corrisposto solo fino al gennaio 2010, essendo stato ridotto ad euro 5.00 da tale data in poi. La Asl n. 2 Napoli Nord si costituiva in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso. Il Tribunale di Napoli, con la sentenza n. 1612/2015 depositata il 18/02/2015, rigettava la domanda.
NOME COGNOME e NOME COGNOME proponevano appello. La Asl n. 2 Napoli nord si costituiva nel giudizio di secondo grado chiedendo il rigetto dell’impugnazione. La Corte di Appello di Napoli, sezione lavoro, con la sentenza n. 3092/2020 rigettava il gravame.
Avverso detta sentenza NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno proposto ricorso per cassazione, affidato a quattro motivi. La Asl Napoli 2 Nord ha resistito con controricorso.
La parte ricorrente e la parte controricorrente hanno depositato memorie ai sensi dell’art. 380 -bis 1 c.p.c..
Il ricorso è stato trattato dal Collegio nella camera di consiglio del 18 giugno 2025.
Ragioni della decisione.
1. Con il primo motivo il ricorso denuncia, ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 3 cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 1321, 1362, 1363, 1366, 1367, ed art. 35 R.D. 30/01/1941, n. 12, in relazione all’interpretazione dell’art. 5 9 punto B commi 4, 8, 9 e 10 ACN medicina generale 23/03/2005 come vigente ratione temporis , per avere la Corte territoriale erroneamente ritenuto che la riduzione operi automaticamente in occasione del superamento del plafond del 12% dei pazienti assistiti, anche qualora tale superamento sia avvenuto dopo l’entrata in vigore del contratto collettivo. Deduce il ricorso che, contrariamente a quanto affermato nella sentenza impugnata, l’art. 59 lett. B, comma 4, dispone letteralmente ed univocamente che, in attesa della stipula dei nuovi accordi regionali, ai medici che svolgono la propria attività in forma di medicina di gruppo, a partire dal 01/01/2005 è corrisposto un compenso forfetario annuo per ciascun assistito pari ad euro 7,00, mentre il comma 8 stabilisce che i compensi relativi alla medicina di gruppo sono corrisposti nella misura e nei tempi di cui al comma 4, quando nella Regione non sia stata superata la percentuale del 12%, da calcolarsi sugli assistiti complessivi della Regione medesima, mentre qualora alla data di entrata in vigore dell’ACN tale valore fosse superiore al 12%, ai medici interessati continuerebbe ad essere riconosciuto quanto previsto dagli accordi regionali vigenti. Sostiene, ancora, il ricorso che, in base al dato letterale, la volontà delle parti contraenti a livello nazionale era di riconoscere il diritto al compenso di 7,00 euro a partire dal 01/01/2005 se alla data del 23/03/2005 il valore del 12% non fosse già stato superato oppure in caso di sottoutilizzazione di altre voci, mentre i commi 4, 8 e 9 dell’art. 59 lett. B non prevedono una riduzione
dell’indennizzo annuale in occasione del superamento della percentuale del 12% su base regionale dei soggetti assistiti nella tipologia «medicina di gruppo». Evidenzia, infine, il ricorso che in base alla lettera e alla finalità della richiamata disposizione, il limite del 12% non poteva essere superato ad libitum per l’intera durata dell’Accordo del 23/03/2005 alla stipula di eventuali nuovi accordi collettivi che ne avessero modificato i termini contrattuali, e che lo sforamento intervenuto era da ascrive re esclusivamente all’inadempienza della ASL.
Con il secondo motivo il ricorso denuncia, ai sensi dell’art. 360, comma primo, n. 3 cod. proc. civ., violazione e/o falsa applicazione dell’art. 59 lett. B ACN medicina generale 23.3.2005, in relazione all’art. 48, comma 1 legge n. 833/1978 e all’art. 8 d.lgs. n. 502/1992, per avere la Corte territoriale illegittimamente derogato ai principi posti dalla norma primaria vigente, che garantisce l’uniformità del trattamento economico e normativo su tutto il territorio nazionale ad opera degli accordi nazionali collettivi, riconoscendo la legittimità di una quota che si colloca al di sotto del minimo inderogabile. Evidenzia che tale deroga si pone in contrasto con la riserva di competenza prevista dall’art. 3 dell’ACN 31.3.2005, che affida esclusivamente all’accordo nazionale la struttura e l’entità minima del compenso. Addebita alla Corte territoriale di avere elevato il contratto integrativo regionale a strumento di modifica in peius del trattamento economico previsto a livello nazionale. Sostiene che la Corte territoriale avrebbe dovuto annullare la clausola nulla, oppure fornire un’interpretazione che consentisse alla clausola di produrre un effetto.
Il primo e il secondo motivo di ricorso sono infondati in ragione delle argomentazioni già svolte da questa Corte, con
riferimento a questioni del tutto analoghe, nel recente arresto Cass. 06/01/2025, n. 142.
3.1. Con riguardo al primo motivo di ricorso va osservato che l’ art. 59, comma 4, dell’Accordo Collettivo Nazionale dei medici di medicina generale sottoscritto il 23.3.2005 riconosce ai medici che svolgono la propria attività in forma di medicina di gruppo ed in forma di medicina in rete, a partire dal 1.1.2005 «un compenso forfetario annuo per ciascun assistito in carico nella misura, rispettivamente di euro 7.00 e di euro 4,70…»; i commi 6 e 7 disciplinano l’indennità per il collaboratore di studio e l’indennità per l’utili zzo di un infermiere professionale. Il successivo comma 8 precisa che i compensi relativi alla medicina in rete, alla medicina di gruppo e le indennità relative al personale di studio e all’infermiere professionale sono corrisposti nella misura e nei tempi di cui ai commi 4, 6 e 7 quando nella Regione non siano state superate le rispettive percentuali, da calcolarsi sugli assistiti complessivi della Regione; la medesima disposizione fissa la percentuale del 12% per la medicina di gruppo e del 9% per la medicina in rete.
3.2. Per il caso di percentuali superiori a quelle previste, alla data di entrata in vigore dell’accordo collettivo, il comma 9 stabilisce: «le risorse complessivamente impegnate continuano ad essere utilizzate secondo quanto previsto dagli Accordi regionali in vigore e continui ad essere riconosciuto ai medici interessati quanto previsto da tali accordi regionali o dal D.P.R. 270/2000». La previsione contenuta nel comma 8, che subordina dunque la corresponsione del compenso forfetario nella misura prevista dall’art. 4 al mancato superamento delle percentuali indicate nella medesima disposizione, ha carattere generale. La disposizione contenuta nel comma 9, riferita all’ipotesi in cui la percentuale di una o più delle voci di spesa di
cui ai commi 4, 6 e 7 sia superiore a quella prevista nel comma 4, è infatti distinta e ulteriore rispetto a quella contenuta nel comma 8. Dalla sentenza impugnata risulta che la riduzione era stata disposta in ragione del travalicamento della percentuale del 12%; secondo la Corte territoriale, lo sforamento aveva trovato conferma nell’istruttoria svolta nel giudizio di primo grado.
3.3. Nel sostenere che ai sensi dell’art. 59 dell’ACN il compenso forfetario per assistito non era suscettibile di riduzione qualora alla data di entrata in vigore dell’ACN (23.3.2005) la percentuale di cui al comma 8 non fosse stata superata, la censura non considera che la percentuale del 12% da calcolarsi sugli assistiti complessivi della Regione è un dato meramente aritmetico, indipendente dalla volontà della ASL. Nè può ritenersi che in ragione del tetto di spesa la ASL fosse tenuta a negare l’autorizz azione a costituire nuove medicine di gruppo. La Corte territoriale, nell’escludere che ai fini della quantificazione del compenso forfetario il superamento della percentuale del 12% avesse rilievo solo al momento dell’entrata in vigore dell’ACN del 23.3.2 005, ha correttamente interpretato l’art. 59 dell’ACN atteso che in ragione della disposizione è istituito un meccanismo di controllo della spesa che prevede una modifica dei compensi al verificarsi del superamento della percentuale, secondo un meccanismo mobile e non fissato una volta per tutte all’atto della stipula dell’accordo.
Anche il secondo motivo di ricorso è infondato.
4.1. Sulla scorta di quanto già osservato da questa Corte nel citato arresto Cass. 142/2025 può osservarsi quanto segue.
4.2. La disciplina del rapporto convenzionale instaurato con il Servizio Sanitario Nazionale deve coordinarsi con gli interventi legislativi con i quali, nel settore della tutela della salute e della
gestione del connesso servizio, il legislatore statale ha imposto vincoli alla spesa regionale al fine di contenere i disavanzi del settore sanitario e di assicurare l’equilibrio unitario della finanza pubblica (v. Cass. n. 22533/2021; v. anche Corte Cost. n. 91/2012). Sin dall’istituzione del Servizio Sanitario Nazionale, risalente alla legge n. 833/1978, la disciplina del rapporto convenzionale con i medici di medicina generale ed i pediatri di libera scelta è stata configurata in termini di necessaria uniformità sull’intero territorio nazionale; l’art. 48 ha a tal fine previsto che le convenzioni debbano essere conformi agli accordi collettivi nazionali resi esecutivi con decreto del Presidente della Repubblica ed ha assicurato la necessaria conformazione agli stessi attraverso la previsione della nullità delle pattuizioni, individuali ed anche collettive, sottoscritte in contrasto con i richiamati accordi (commi 7 e 8). Il d.lgs. n. 502/1992 di riordino della disciplina in materia sanitaria ha ribadito, all’art. 8, il ruolo centrale dell’accordo collettivo, assegnando allo stesso il compito di definire, fra l’altro, «la struttura del compenso spettante al medico prevedendo una quota fissa per ciascun soggetto affidato, corrisposta su base annuale come corrispettivo delle funzioni previste in convenzione, e una quota variabile in funzione delle prestazioni e attività previste negli accordi di livello regionale» (lett. f della formulazione originaria). La disposizione in commento è stata più volte modificata ed integrata dal legislatore; a partire dal d.lgs. n. 299/1999, la distinzione, contenuta nella lett. f), fra quota fissa e quota variabile è stata sostituita da quella inserita nella lett. d) che, oltre a distinguere il compenso fisso da quello variabile, opera un’ulteriore suddivisione fra la quota variabile connessa al raggiungimento di obiettivi e quella, parimenti variabile, legata da nesso di corrispettività a prestazioni,
previste dagli accordi nazionali e regionali, funzionali allo sviluppo di specifici programmi adottati dalle aziende sanitarie locali (la riformulata lett. d) recita: «ridefinire la struttura del compenso spettante al medico, prevedendo una quota fissa per ciascun soggetto iscritto alla sua lista, corrisposta su base annuale in rapporto alle funzioni definite in convenzione; una quota variabile in considerazione del raggiungimento degli obiettivi previsti dai programmi di attività e del rispetto dei conseguenti livelli di spesa programmati di cui alla lettera f); una quota variabile in considerazione dei compensi per le prestazioni e le attività previste negli accordi nazionali e regionali, in quanto funzionali allo sviluppo dei programmi di cui alla lettera f)…»). In tutte le versioni succedutesi nel tempo è rimasto pressoché immutato l’incipit della disposizione che, quanto al contenuto delle convenzioni, rinvia agli accordi collettivi nazionali da stipulare ai sensi dell’art. 4 della legge n. 412/1991. Detta norma, nella sua formulazione originaria, al comma 9 disciplinava la composizione della delegazione di parte pubblica per il rinnovo degli accordi riguardanti sia i dipendenti del comparto sanità sia il personale sanitario con rapporto convenzionale, e, quindi, equiparava già, quanto alle forme di contrattazione, quest’ultimo rapporto a quello di impiego pubblico. Con l’entrata in vigore del d.lgs. n. 165/2001 la procedura è stata superata, per il personale del comparto sanità, da quella disciplinata dagli artt. 40 e seguenti dello stesso decreto, mentre per i rapporti convenzionali, sottratti all’abrogazione dell’art. 4, comma 9, della legge n. 412/1991 disposta dall’art. 72 del d.lgs. n. 165/2001, il legislatore è intervenuto a modificare il testo originario e, con l’art. 52, comma 27, della legge n. 289/2002 ha istituito la struttura tecnica interregionale per la disciplina dei rapporti con il
personale convenzionato, alla quale ha affidato il compito di rappresentare la parte pubblica in occasione dei rinnovi degli accordi collettivi. Quanto alla procedura di contrattazione lo stesso art. 52, pur affidandone la definizione all’accordo da adottare in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome di Trento e di Bolzano, ha richiamato gli artt. da 40 a 49 del d.lgs. n. 165/2001 (ad eccezione degli artt. 43 e 45) riconoscendo, quindi, alla contrattazione collettiva il medesimo ruolo centrale che la stessa riveste nell’ambito dell’impiego pubblico contrattualizzato. Questo ruolo centrale degli accordi collettivi è stato, poi, ribadito dall’art. 2nonies del d.l. n. 81/2004, convertito dalla legge n. 138/2004, secondo cui «il contratto del personale sanitario a rapporto convenzionale è garantito sull’intero territorio nazionale da convenzioni conformi agli accordi collettivi nazionali stipulati mediante il procedimento di contrattazione collettiva definito con l’accordo in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano previsto dall’ articolo 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, e successive modificazioni. Tale accordo nazionale è reso esecutivo con intesa nella citata Conferenza permanente, di cui all’ articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281». Attraverso il rinvio alla disciplina dettata dal d.lgs. n. 165/2001 il legislatore ha esteso al rapporto convenzional e il medesimo ‘equilibrato dosaggio di fonti regolatrici’ (Corte Cost. nn. 313/1996 e 309/1997) che caratterizza l’impiego pubblico contrattualizzato, ed ha affidato la realizzazione dell’obiettivo della disciplina uniforme dei rapporti convenzionali alla «forte integrazione tra la normativa statale e la contrattazione collettiva nazionale, con una rigorosa delimitazione degli ambiti della contrattazione
decentrata e con un limitato rinvio alla legislazione regionale per aspetti e materie ben definite» (Corte Cost. n. 157/2019 e Corte Cost. n. 186/2016). Da ciò il giudice delle leggi ha tratto la conseguenza che, quanto ai limiti della potestà legislativa regionale, valgono i medesimi principi affermati per l’impiego pubblico e, pertanto, non è consentito alla legge regionale intervenire sulla fase esecutiva del rapporto in convenzione, ridisegnando i diritti ed i doveri delle parti relativamente alla percezione di compensi, perché all’adempimento delle obbligazioni, che rientra nell’ambito dell’ordinamento civile riservato al legislatore statale, si applicano gli istituti uniformi del diritto privato.
4.3. A conclusioni non dissimili, circa la natura del rapporto convenzionale e degli atti che attengono alla gestione dello stesso, è pervenuta anche questa Corte la quale, con giurisprudenza costante, ha sottolineato che i rapporti tra i medici convenzionati e le aziende sanitarie locali, pur se costituiti allo scopo di soddisfare le finalità istituzionali del servizio sanitario nazionale in funzione della tutela della salute pubblica, hanno la natura di rapporti libero professionali parasubordinati, che si differenziano da quelli di pubblico impiego per il difetto del vincolo della subordinazione. L’ente pubblico opera, pertanto, nell’ambito esclusivo del diritto privato ed assume nei confronti del professionista gli obblighi che derivano dalla disciplina collettiva, alla quale la legge assegna un ruolo centrale, affidandole la funzione specifica di garantire, su base pattizia, «l’uniformità del trattamento economico e normativo del personale sanitario a rapporto convenzionale … sull’intero territorio nazionale».
4.4. Non sussiste, allora, alcuna violazione delle richiamate regole che presiedono al coordinamento delle fonti legali e
convenzionali, atteso che è stata data, ulteriore, applicazione ad una disposizione dell’Accordo Collettivo Nazionale a sua volta legittima e dettata nei limiti assegnati dalla normativa primaria. La sentenza impugnata, che ha ritenuto legittima la riduzione del compenso forfetario in applicazione delle previsioni contenute nell’art. 59 Accordo Collettivo Nazionale, si è dunque attenuta a tali principi e va esente dalla censura formulata con il secondo motivo.
5. Con il terzo motivo il ricorso deduce in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c., violazione e falsa applicazione dell’art. 59 lett. B) c. 10 ACN medicina generale 23.03.2005 e dell’art. 2697 c.c.. La Corte territoriale, violando e falsamente applicando gli artt. 1321 1362, 1363, 1366, 1367 c.c., avrebbe erroneamente interpretato e quindi violato e falsamente applicato la disposizione contrattuale art. 59 punto B c. 10 ACN cit., sopra trascritta e nonché violato l’art. 2697 c.c. in tema di ripar to dell’onere della prova ascrivendo ai ricorrenti l’onere di provare i presupposti per la applicazione dell’art. 59 lett. B) c.10 – ACN 23.03.05 Medicina Generale stabilisce che stabilisce «10. La maggiore spesa derivante dal superamento di una o più delle percentuali di cui al comma 8 è compensata dalla eventuale disponibilità di risorse derivante dalla sottoutilizzazione, in relazione alle percentuali di cui al comma 8, di altri istituti tra quelli di cui ai precedenti commi 4, 6 e 7. In tal caso i compensi e le indennità sono corrisposti nella misura e nei tempi previsti ai commi 4, 6 e 7 sia per gli istituti oggetto di compensazione che per quelli che non hanno superato le relative percentuali.» 6. Con il quarto motivo il ricorso denuncia in relazione all’art. 360, comma primo, n. 3 cod. proc. civ violazione e falsa applicazione degli artt. 345 e 437, cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale erroneamente ritenuto inammissibile la
questione relativa all’applicabilità della compensazione di cui all’art. 10 dell’ACN. Deduce che la questione della compensazione era stata introdotta in sede di note autorizzate nel giudizio di primo grado da parte degli originari ricorrenti, a seguito della dichiarazione datoriale delle motivazioni poste a sostegno del mancato pagamento. Evidenzia che nel motivo di gravame, i medici convenzionati avevano lamentato la mancata applicazione delle presunzioni semplici da parte del giudice di primo grado, che dal superamento della percentuale solo per alcuni istituti e non per altri non aveva inferito la sussistenza dei presupposti per l’operatività della compensazione.
Il terzo e il quarto motivo devono essere esaminati congiuntamente e sono fondati.
7.1. L’art. 59, comma 10, dell’ACN 23.3.2005 prevede: «La maggiore spesa derivante dal superamento di una o più percentuali di cui al comma 8 è compensata dalla eventuale disponibilità di risorse derivante dalla sottoutilizzazione, in relazione alle percentuali di cui al comma 8, di altri istituti tra quelli di cui ai precedenti commi 4, 6 e 7. In tal caso i compensi e le indennità sono corrisposti nella misura e nei tempi previsti ai commi 4, 6 e 7 sia per gli istituti oggetto di compensazione che per quelli che non hanno superato le relative percentuali». Al di là del termine utilizzato, il meccanismo descritto nella suddetta disposizione non è riconducibile all’istituto della compensazione civilistica che costituisce una modalità di estinzione dell’obbligazione diversa dall’adempimento che presuppone l’esistenza di debiti e crediti reciproci. L’art. 1241 cod. civ. prevede infatti: «Quando due persone sono obbligate l’una verso l’altra, i due debiti si estinguono per le quantità corrispondenti, secondo le norme degli articoli che seguono». Il meccanismo in questione prevede, invece, che una volta
superata la percentuale di spesa che fa scattare la riduzione dei compensi, debba valutarsi se allo sforamento possa porsi rimedio previa compensazione con risparmi di spesa relativi alle diverse voci di spesa indicate, cosi da poter ripristinare l’origina ria misura dei compensi.
7.2. Orbene, dalla sentenza impugnata risulta che i ricorrenti hanno fondato le domande proposte nel giudizio di primo grado sull’applicazione dell’art. 59 dell’ACN; la Corte territoriale era dunque tenuta ad esaminare la fattispecie anche con riferimento al meccanismo di cui al comma 10, sulla base dei relativi oneri probatori.
7.3. Poiché i ricorrenti avevano invocato il proprio diritto al maggior compenso in ragione della fonte negoziale costituita dall’art. 59 dell’ACN in via generale, dunque invocando l’unitaria disciplina dettata per la determinazione del compenso, spettava alla Azienda sanitaria dimostrare di aver corrisposto quanto dovuto in ragione della stessa disciplina. L’Azienda sanitaria doveva, cioè, farsi carico di affermare che la misura maggiore pretesa dai ricorrenti non era dovuta per il superamento delle percentuali come nelle more maturato e che nemmeno sussistevano i presupposti per l’applicazione dei meccanismi sostitutivi sul piano della compensazione in ragione dei fondi. Tanto perché è l’Azienda sanitaria che deve provare l’esatto adempimento in ragione della applicazione della disposizione negoziale. La soluzione è, peraltro, coerente con il principio di vicinanza della prova, riguardando la questione complessi dati di finanza regionale che sono nella disponibilità degli Uffici piuttosto che del singolo medico.
7.4. La sentenza impugnata ha considerato la questione nuova perché non proposta con il ricorso di primo grado, ma in questo modo ha errato perché non ha considerato che la questione
doveva considerarsi ricompresa nella pretesa originaria e nei fatti costitutivi della domanda e cioè nella intervenuta invocazione dell’art. 59 ACN.
In conclusione vanno accolti il terzo e il quarto motivo di ricorso, vanno respinti il primo e il secondo motivo; la sentenza va cassata in relazione ai motivi accolti, con rinvio.
P.Q.M.
accoglie il terzo e il quarto motivo di ricorso, rigetta il primo e il secondo motivo di ricorso, cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia alla Corte di Appello di Napoli, in diversa composizione, cui è demandata anche la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.
Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione