Compenso incentivante: non è dovuto senza regolamento

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 22512/2024, ha stabilito che il diritto di un dipendente pubblico al compenso incentivante per attività di progettazione (ex art. 18 L. 109/1994) non sorge in assenza di un apposito regolamento comunale. La richiesta del dipendente, che aveva svolto incarichi per anni prima dell’adozione del regolamento, è stata respinta. La Corte ha chiarito che il ritardo dell’amministrazione nell’adottare le norme interne non dà diritto all’incentivo, ma può, al massimo, fondare un’azione per il risarcimento del danno, che però non era stata proposta in giudizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 gennaio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Compenso incentivante: la Cassazione nega il diritto senza regolamento

Un dipendente pubblico ha diritto a ricevere il compenso incentivante per le attività tecniche svolte anche se l’ente di appartenenza non ha mai adottato l’apposito regolamento? A questa domanda ha risposto la Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, con la recente ordinanza n. 22512 del 2024, delineando i confini tra il diritto alla retribuzione e l’azione per risarcimento del danno.

La pronuncia offre importanti chiarimenti sui presupposti necessari per il riconoscimento di questa particolare voce retributiva accessoria, sottolineando l’importanza delle fonti normative secondarie, come i regolamenti interni e la contrattazione collettiva, nella sua disciplina.

I fatti di causa

Un dipendente di un Ente comunale citava in giudizio l’amministrazione per ottenere il pagamento di un compenso incentivante, previsto dall’art. 18 della legge n. 109/1994, per attività di progettazione e direzione lavori svolte tra il 1999 e il 2008. Il Tribunale di primo grado accoglieva solo parzialmente la domanda, riconoscendo una somma minima.

Successivamente, la Corte di Appello rigettava l’impugnazione del lavoratore, evidenziando come il regolamento comunale necessario per disciplinare la materia fosse stato adottato solo il 31 dicembre 2007, e quindi in un’epoca successiva allo svolgimento della maggior parte degli incarichi. Secondo i giudici di secondo grado, in assenza di un regolamento o di clausole specifiche nella contrattazione collettiva, il diritto all’incentivo non poteva essere riconosciuto. Poteva, al più, configurarsi un diritto al risarcimento del danno per l’inerzia dell’amministrazione, ma tale domanda non era mai stata formulata dal dipendente. Contro questa decisione, il lavoratore proponeva ricorso per cassazione.

La decisione della Corte sul compenso incentivante

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando di fatto la decisione della Corte di Appello. Gli Ermellini hanno ribadito un principio consolidato: il compenso incentivante non è un diritto che sorge automaticamente per legge, ma la sua attribuzione deve essere prevista e regolata da fonti specifiche, quali la contrattazione collettiva e, successivamente, i regolamenti interni dell’amministrazione.

La Corte ha specificato che la giurisprudenza di legittimità, in casi analoghi, non ha mai riconosciuto il diritto all’incentivo in sé, ma, piuttosto, un diritto al risarcimento del danno per l’inadempimento dell’ente all’obbligo di adottare il regolamento. Poiché il ricorrente aveva agito esclusivamente per ottenere il pagamento del corrispettivo e non per il risarcimento, la sua domanda non poteva trovare accoglimento.

Le motivazioni della decisione

La decisione della Cassazione si fonda su una chiara distinzione tra due diverse tutele giuridiche. L’erogazione del compenso incentivante è subordinata all’esistenza di una cornice normativa e regolamentare che ne definisca i criteri di ripartizione. L’articolo 18 della Legge 109/1994 e le normative successive hanno sempre demandato a fonti secondarie (prima la contrattazione, poi i regolamenti) il compito di dettagliare le modalità di erogazione.

L’inerzia colpevole dell’amministrazione nell’adottare tale regolamento costituisce un illecito, un inadempimento che può causare un danno al dipendente, il quale si vede privato della possibilità di accedere a tale emolumento. Tuttavia, questo non trasforma automaticamente il danno in un diritto a percepire l’incentivo. La tutela corretta, in questo scenario, è l’azione risarcitoria, che mira a compensare il lavoratore per la perdita subita a causa del comportamento omissivo dell’ente.

Il ricorrente, invece, aveva impostato la sua causa chiedendo l’adempimento di un’obbligazione retributiva (il pagamento dell’incentivo), presupponendone l’esistenza. La Corte, vincolata al principio della corrispondenza tra chiesto e pronunciato, non poteva convertire d’ufficio la domanda di adempimento in una domanda di risarcimento. I motivi di ricorso sono stati inoltre giudicati inammissibili per ragioni processuali, come il difetto di autosufficienza e l’errata censura della ratio decidendi della sentenza d’appello.

Le conclusioni

L’ordinanza in commento consolida un orientamento di fondamentale importanza per i dipendenti pubblici. Chi intende far valere il proprio diritto al compenso incentivante deve prima verificare l’esistenza e la vigenza di un regolamento interno o di una previsione contrattuale che lo disciplini. In assenza di tali fonti, l’azione giudiziaria non potrà avere ad oggetto la richiesta diretta del compenso, ma dovrà essere impostata come una domanda di risarcimento del danno per l’inerzia dell’amministrazione. Questa distinzione è cruciale per evitare di intraprendere azioni legali destinate all’insuccesso e per impostare correttamente la strategia processuale fin dall’inizio.

Un dipendente pubblico ha diritto al compenso incentivante se l’ente non ha ancora adottato l’apposito regolamento?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la giurisprudenza costante non riconosce il diritto all’incentivo in sé, ma solo un eventuale diritto al risarcimento del danno per l’inottemperanza dell’amministrazione all’obbligo di adottare il regolamento.

Cosa può fare un dipendente se l’amministrazione ritarda colpevolmente l’adozione del regolamento per gli incentivi?
Il dipendente può agire in giudizio per chiedere il risarcimento del danno derivante dal comportamento omissivo dell’amministrazione. Non può, invece, chiedere direttamente il pagamento del compenso come se il regolamento fosse esistente.

È possibile che un giudice liquidi il compenso incentivante in via equitativa in assenza di una fonte regolamentare?
No. La sentenza esclude che il giudice possa liquidare in via equitativa questo compenso retributivo accessorio in difetto di disposizioni specifiche di fonte pattizia collettiva o regolamentare.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 22512 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 22512 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 08/08/2024

I l Tribunale di RAGIONE_SOCIALE ha revocato il decreto ingiuntivo n. 426/2012 ed ha condannato il Comune RAGIONE_SOCIALE al pagamento della minore somma di euro 798,80 a titolo di compenso incentivante ex art. 18 legge n. 109/1994 per attività di progettazione e direzione di lavori svolti dallo RAGIONE_SOCIALE dal 1999 al 2008, oltre accessori.

La Corte di Appello di Roma ha rigettato l’appello principale proposto dallo COGNOME ed ha dichiarato inammissibile l’appello incidentale proposto dal Comune di RAGIONE_SOCIALE.

Richiamati i principi espressi da questa Corte nella sentenza n. 13937/2017, il giudice di appello ha rilevato che il regolamento era stato adottato solo in data 31.12.2007, e dunque in epoca successiva allo svolgimento degli incarichi da parte dello COGNOME, eccettuato quello previsto dal punto 1) della sentenza impugnata, il cui compenso era stato riconosciuto; ha inoltre evidenziato che su tale punto non era stata formulata alcuna doglianza.

Ha osservato che lo COGNOME non aveva mai allegato l’esistenza di clausole della contrattazione collettiva integrativa disciplinanti la materia dell’incentivo previsto dall’art. 18 della legge n. 109/1994 (come successivamente modificato) in vigore in epoca anteriore all’approvazione del regolamento comunale, ed ha precisato che la sentenza di questa Corte n. 13384/2004, invocata dall’appellante, in assenza del regolamento non ha riconosciuto il diritto all’incentivo, ma solo il risarcimento del danno per inottemperanza all’obbligo di adozione del Regolamento da parte dell’Amministrazione aggiudicatrice.
In difetto di disposizioni di fonte pattizia collettiva, ha inoltre escluso che il giudice possa liquidare in via equitativa il compenso retributivo accessorio

domandato sicché ha ritenuto che le suddette considerazioni dispensassero il Collegio dalla disamina degli ulteriori motivi di appello ed ha rigettato l’intero gravame, confermando la sentenza impugnata con diversa motivazione.

Avverso tale sentenza lo COGNOME ha proposto ricorso per cassazione, affidato a quattro motivi, illustrati da memoria.

Il Comune RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso, illustrato da memoria.

DIRITTO

Con il primo motivo il ricorso denuncia violazione ed errata applicazione dell’art. 360 n. 4 cod. proc. civ. per mancata corrispondenza tra chiesto e pronunciato ex art. 112 cod. proc. civ..

Deduce che, a fronte delle statuizioni del primo giudice relative all’insussistenza di prove sufficienti in ordine alla debenza degli importi richiesti, l’appello era stato incentrato sulla fondatezza delle pretese creditorie desumibile dalla delibere e dalla documentazione depositata.

Lamenta che la Corte territoriale non ha argomentato sulla mancanza di prova dell’attività svolta dallo COGNOME, ed ha posto a fondamento della decisione un’argomentazione giuridica inconferente «e sulla base di motivi mai esplicitati né da parte appellante né dal giudice di prime cure», così pronunciandosi su questioni mai prospettate.

Con il secondo motivo il ricorso denuncia violazione ed errata applicazione dell’art. 360 n. 4 cod. proc. civ. per insufficiente motivazione, per avere la Corte territoriale ritenuto inammissibile la produzione documentale di cui l’appellante aveva chiesto l’acquisizione, senza motivare in ordine alle ragioni che erano state poste a fondamento della richiesta istruttoria.

Il ricorrente deduce che tale documentazione, proveniente dal Comune di RAGIONE_SOCIALE, era integrativa rispetto a quella depositata in atti, in quanto costituiva ulteriore riprova del lavoro svolto e della fondatezza delle pretese creditorie azionate.

Addebita alla Corte territoriale di non avere considerato che la documentazione in parola era stata acquisita dal ricorrente solo in data 29.3.2016, a seguito di istanze rivolte al Comune medesimo.

Con il terzo motivo il ricorso denuncia violazione ed errata applicazione dell’art. 360 n. 4 cod. proc. civ. per contraddittorietà della motivazione, avendo la Corte territoriale, da un lato, confermato la sentenza di primo grado anche con riferimento alle somme riconosciute allo COGNOME, dall’altro ritenuto spettante solo il compenso inerente all’incarico dal medesimo svolto nel 2008 e relativo alla delibera n. 1789 del 11.8.2008, che riconosceva il minor importo di € 24,04.

Con il quarto motivo il ricorso denuncia « violazione ed errata applicazione ex art. 360 n.3 cod. proc. civ. in particolare violazione del diritto alla giusta retribuzione ex art. 36 Cost. e del principio del legittimo affidamento ex art. 3 Cost.», per avere la Corte territoriale omesso di considerare il comportamento omissivo del Comune di RAGIONE_SOCIALE, che in violazione dell’art. 6 della legge n. 127/1997, aveva adottato il regolamento solo nel 2007.

Sostiene che l’erogazione delle somme riconosciute e approvate dalla giunta comunale non può essere negata in ragione di un colpevole ritardo dell’Amministrazione nell’adozione del regolamento; lamenta che i giudici di merito non hanno tenuto conto di tale comportamento omissivo.

Richiama i pareri della Corte dei conti n. 177 del 9.10.2017 (Sezione Piemonte) e n. 7/2017 (Sezione Basilicata) in forza dei quali l’ente in via prudenziale può accantonare risorse nella misura fissata dalla legge per le finalità di incentivazione.

5. Il primo motivo è infondato.

In disparte i profili di inammissibilità della censura, che non indica né localizza gli atti processuali, va rilevato che la Corte territoriale ha pronunciato sulla domanda proposta, limitata all’invocata applicazione dell’art. 18 della legge n. 109/1994, e l’ha ritenuta infondata per difetto delle condizioni richieste dalla legge vigente ratione temporis.

Dalla sentenza impugnata risulta in particolare che lo COGNOME ha fondato il ricorso monitorio esclusivamente sull’applicazione dell’art. 18 della legge n. 109/1994, e che la Corte territoriale, in applicazione dell’orientamento espresso dal giudice di legittimità, ha interpretato tale disposizione affermando che «l’attribuzione dell’incentivo deve essere prevista e regolata dalla contrattazione

collettiva decentrata, che il potere regolamentare dell’Amministrazione, introdotto dalla L. n. 127 del 1997 è limitato alla specificazione dei criteri di ripartizione, che tale specificazione, a far tempo dall’entrata in vigore dell’art. 13 c.4 della L. n. 140 del 1999, deve coincidere con i criteri previsti dalla contrattazione collettiva decentrata».

Ciò premesso, questa Corte ha chiarito che in tema di giudizio di appello, il principio della corrispondenza tra il chiesto e il pronunciato, come il principio del tantum devolutum quantum appellatum , non osta a che il giudice renda la pronuncia richiesta in base ad una ricostruzione dei fatti autonoma rispetto a quella prospettata dalle parti, ovvero in base alla qualificazione giuridica dei fatti medesimi ed all’applicazione di una norma giuridica diverse da quelle invocate dall’istante, né incorre nella violazione di tale principio il giudice d’appello che, rimanendo nell’ambito del petitum e della causa petendi , confermi la decisione impugnata sulla base di ragioni diverse da quelle adottate dal giudice di primo grado o formulate dalle parti, mettendo in rilievo nella motivazione elementi di fatto risultanti dagli atti, ma non considerati o non espressamente menzionati dal primo giudice (Cass. n. 6533/2024).
Inoltre il giudice ha l’obbligo di rilevare d’ufficio l’esistenza di una norma di legge idonea ad escludere, alla stregua delle circostanze di fatto già allegate ed acquisite agli atti di causa, il diritto vantato dalla parte, e ciò anche in grado di appello, senza che su tale obbligo possa esplicare rilievo la circostanza che, in primo grado, le questioni controverse abbiano investito altri e diversi profili di possibile infondatezza della pretesa in contestazione e che la statuizione conclusiva di detto grado si sia limitata solo a tali diversi profili, atteso che la disciplina legale inerente al fatto giuridico costitutivo del diritto è di per sé sottoposta al giudice di grado superiore, senza che vi ostino i limiti dell’effetto devolutivo dell’appello (Cass. n. 11287/2018).
6. Il secondo motivo è inammissibile per l’assorbente ragione che denuncia il vizio di motivazione rispetto ad una questione processuale e non individua le norme del codice di rito che la Corte territoriale avrebbe violato nel ritenere la tardività della produzione documentale.

Deve infatti rammentarsi che in materia di vizi “in procedendo”, non è consentito alla parte interessata di formulare in sede di legittimità la relativa censura in termini di omessa motivazione, in quanto spetta alla Corte di cassazione accertare se vi sia stato o meno il denunciato vizio di attività, attraverso l’esame diretto degli atti, indipendentemente dall’esistenza o dalla sufficienza e logicità dell’eventuale motivazione del giudice di merito sul punto (Cass. n. 21944/2019).
Inoltre la censura non contiene alcuna specifica allegazione in ordine al contenuto della prova documentale ritenuta inammissibile e non prospetta la decisività della suddetta prova.

Questa Corte ha in proposito chiarito che è inammissibile il ricorso per cassazione che non illustri la decisività del mezzo di prova di cui si lamenta la mancata ammissione (Cass. n. 30810/2023; Cass. n. 16214/2019; Cass. n. 5654/2017).

7. Il terzo motivo è inammissibile.

La censura difetta di autosufficienza, in quanto non riporta il contenuto della sentenza di primo grado, delle delibere nn. 502/2000, 352/2004, né della determinazione dirigenziale n. 1789/2008, atti non menzionati dalla sentenza impugnata .

Il motivo non fornisce, dunque, elementi da cui possa desumersi che l’incarico di cui al punto 1) della sentenza di primo grado sia quello di cui alla delibera n. 1789 del 11.8.2008, né che l’importo liquidato dalla sentenza di primo grado si riferisca ad incarichi ulteriori.

Inoltre, nel denunciare un insussistente profilo di contraddittorietà, il motivo non coglie il decisum .

La Corte territoriale, infatti, ha precisato che la sentenza di primo grado doveva essere confermata nella sua interezza per l’infondatezza dell’impugnazione principale e in considerazione dell’inammissibilità dell’ appello incidentale, e la censura non considera che, in difetto di valido e tempestivo appello incidentale, l’importo riconosciuto non poteva essere ridotto, seppure non dovuto.

Il quarto motivo è inammissibile, in quanto, nel denunciare la mancata considerazione, da parte dei giudici di merito, del ritardo dell’Amministrazione nell’adozione del regolamento, non censura la ratio decidendi della sentenza impugnata, secondo cui la giurisprudenza di legittimità in fattispecie analoghe non ha riconosciuto il diritto all’incentivo, ma solo il risarcimento del danno per inottemperanza all’obbligo di adozione del Regolamento da parte dell’Amministrazione aggiudicatrice.

Secondo il consolidato orientamento di questa Corte, qualora la decisione impugnata si fondi su di una pluralità di ragioni, tra loro distinte ed autonome, ciascuna delle quali logicamente e giuridicamente sufficiente a sorreggerla, è inammissibile il ricorso che non formuli specifiche doglianze avverso una di tali “rationes decidendi”, neppure sotto il profilo del vizio di motivazione (Cass. Sez. U, Sentenza n. 7931 del 29/03/2013; Cass. Sez. L, Sentenza n. 4293 del 04/03/2016; Cass. Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 16314 del 18/06/2019).
La censura non contesta l’affermazione secondo cui era stato domandato il solo corrispettivo previsto dall’art. 18 (inapplicabile in difetto delle condizioni richieste) e svolge considerazioni che, al più, avrebbero potuto giustificare una domanda risarcitoria.

Il ricorso va pertanto rigettato.

Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

10 . Sussistono le condizioni per dare atto, ai sensi dell’art.13, comma 1 quater , del d.P.R. n.115 del 2002, dell’obbligo, per la ricorrente, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

PQM

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in € 200,00 per esborsi ed in € 2.500,00 per competenze professionali, oltre spese generali in misura del 15% e accessori di legge;

ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater , dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del

ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del cit. art. 13, comma 1 bis , se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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