Compenso incentivante: no per servizi di manutenzione

Un dipendente pubblico ha richiesto un compenso incentivante per attività di manutenzione del verde e sgombraneve. La Corte di Cassazione ha confermato la decisione di merito, negando il diritto all’incentivo. La Corte ha stabilito che tali attività rientrano nella categoria dei “servizi” e non delle “opere pubbliche”, poiché non comportano una modifica fisica e permanente della realtà, requisito essenziale per il riconoscimento del compenso incentivante previsto dalla legge.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Compenso incentivante: no per manutenzione, sì per opere

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 31672/2023, ha tracciato una linea netta sulla questione del compenso incentivante per i dipendenti pubblici. Questo emolumento accessorio non spetta per le attività di manutenzione ordinaria, come il taglio del verde o lo sgombero della neve, ma è riservato esclusivamente a quelle attività che si configurano come “opere e lavori” pubblici, capaci di modificare in modo permanente la realtà fisica. Analizziamo la vicenda e le importanti conclusioni della Corte.

I Fatti del Caso: La Richiesta del Dipendente Pubblico

Un dipendente di un ente metropolitano, impiegato nel settore dei lavori pubblici, ha citato in giudizio l’amministrazione per ottenere il pagamento di un compenso incentivante residuo. Tale compenso era legato a una serie di incarichi svolti tra il 2006 e il 2014, che includevano non solo la progettazione di opere ma anche attività di manutenzione come lo sfalcio dell’erba lungo le strade provinciali, lo sgombero della neve e servizi antighiaccio.

La Decisione dei Giudici di Merito: Lavori vs. Servizi

Se il Tribunale di primo grado aveva inizialmente accolto parzialmente la domanda del lavoratore, la Corte d’Appello ha riformato la decisione. I giudici di secondo grado hanno accolto la tesi dell’ente pubblico, stabilendo una distinzione fondamentale tra “opere” e “servizi”.

Secondo la Corte territoriale, il compenso incentivante previsto dall’art. 18 della legge n. 109/1994 (la vecchia legge sui lavori pubblici) è strettamente legato ad appalti di “opere e lavori”. Questi presuppongono la creazione di un “aliquid novi“, ovvero “qualcosa di nuovo” che modifichi la realtà fisica. Le attività di manutenzione ordinaria, invece, pur essendo essenziali, rientrano nella categoria dei “servizi” e non comportano quella trasformazione del territorio che giustifica l’erogazione dell’incentivo.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione: Quando spetta il compenso incentivante?

Il lavoratore ha proposto ricorso in Cassazione, ma la Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la linea interpretativa della Corte d’Appello. Le motivazioni della Corte sono chiare e si basano su un’interpretazione rigorosa della normativa.

La Differenza tra Opere e Servizi

La Cassazione ha ribadito che il presupposto per il riconoscimento del compenso incentivante è che l’attività del dipendente sia propedeutica alla realizzazione di un'”opera pubblica”. La legge definisce i “lavori pubblici” come attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere ed impianti. Sono escluse, invece, le attività che rientrano nella nozione di “servizi”, come quelle oggetto della controversia.

L’incentivo, spiegano i giudici, è un premio per l’utilità effettiva che l’amministrazione ricava dalla progettazione e realizzazione di un’opera. Le attività di manutenzione ordinaria, come lo sfalcio del verde o lo spargimento di sale, non modificano la realtà fisica in modo permanente e non creano un’opera nuova. Pertanto, non possono dare diritto al compenso.

Altri Motivi di Ricorso Respinti

La Corte ha inoltre giudicato inammissibili gli altri motivi di ricorso. In particolare, ha respinto la censura relativa alla compensazione delle spese legali, ricordando che si tratta di un potere discrezionale del giudice di merito. In questo caso, la compensazione era giustificata dal comportamento processuale dell’ente, che aveva saldato una parte del debito in corso di causa, e dall’esito complessivo del giudizio d’appello che aveva significativamente ridotto la somma dovuta.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione consolida un principio fondamentale per le pubbliche amministrazioni e i loro dipendenti. Il compenso incentivante non è un’indennità generalizzata, ma un premio selettivo, destinato a remunerare il contributo tecnico-professionale nella realizzazione di vere e proprie opere pubbliche. La distinzione tra “lavori” e “servizi” è cruciale: solo i primi, che implicano una trasformazione fisica e duratura del territorio, giustificano l’erogazione di questo emolumento accessorio. Le attività di manutenzione ordinaria, seppur necessarie, restano escluse dal suo ambito di applicazione, chiarendo così i confini di un istituto importante nel settore del pubblico impiego.

Quando spetta il compenso incentivante ai dipendenti pubblici secondo la normativa sugli appalti?
Il compenso incentivante spetta per le attività di progettazione e realizzazione di “opere e lavori pubblici” che comportano una trasformazione fisica e permanente del territorio, come la costruzione, la demolizione o la ristrutturazione.

Le attività di manutenzione ordinaria come lo sfalcio dell’erba o lo sgombero della neve danno diritto al compenso incentivante?
No. Secondo la Corte di Cassazione, queste attività sono qualificate come “servizi” e non come “opere”. Non creando un “aliquid novi” (qualcosa di nuovo), non rientrano nell’ambito di applicazione della norma che prevede l’incentivo.

Qual è il criterio distintivo tra “opere” e “servizi” ai fini del riconoscimento dell’incentivo?
Il criterio distintivo è la capacità dell’attività di produrre una modifica tangibile e duratura della realtà fisica. Le “opere” modificano il territorio, mentre i “servizi” sono prestazioni che non hanno tale risultato, come la manutenzione ordinaria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 31672 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 31672 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso 16123-2020 proposto da:

COGNOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliata in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso lo studio

Oggetto

Altre ipotesi pubblico impiego

R.G.N. 16123/2020

COGNOME.

Rep.

Ud. 19/10/2023

dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 666/2020 della CORTE D’APPELLO di RAGIONE_SOCIALE, depositata il 26/02/2020 R.G.N. 1965/2016; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 19/10/2023 dal AVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE:

1. il ricorrente venne assunto dalla Città Metropolitana di Roma Capitale (già Provincia di Roma) ed inquadrato nel settore lavori pubblici, svolgendo attività connesse alla progettazione ed esecuzione di opere pubbliche concluse dal 2006 al 2014; si rivolse quindi al Tribunale di Roma per chiedere la condanna dell’ente pubblico al pagamento dell’importo capitale di € 8.303,55 a titolo di compenso incentivante ai sensi dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 maturato per una congerie di incarichi eseguiti; instauratosi il contraddittorio, il Tribunale adito diede atto che nelle more del giudizio erano stati corrisposti gli incentivi richiesti in relazione alle schede 394, 365, 461, 472 e 459 e che gli incentivi ancora non corrisposti erano limitati alle schede 219, 357, 418 e 495, per un totale di €. 1.687,18; lo stesso Tribunale accolse quindi la domanda, condannando il Comune al pagamento dell’importo capitale residuo, oltre interessi legali, disattendendo la tesi dell’Amministrazione secondo cui non fosse ro liquidabili gli incentivi
relativi alle schede 219, 357 e 418 (per un totale di €. 896,20) in quanto legate a interventi sul verde, sgombraneve ed antighiaccio;

l’ente pubblico impugnò la sentenza davanti alla Corte d’ appello di Roma, la quale, accogliendo il gravame di Roma Capitale, ridusse -per quanto qui ancora di interesse -la condanna all’importo capitale di € . 760,98, in particolare negando il diritto dell’attuale ricorrente al pagamento del compenso incentivante maturato per le prestazioni riferite non ad attività di progettazione di opere suscettibili di formare oggetto di appalto ma ad attività di ‘manutenzione ordinaria’ rientranti nella categoria d ei ‘servizi’, quali le operazioni di taglio del verde, sgombraneve, antighiaccio e spargisale;
contro tale sentenza il lavoratore ha proposto ricorso per cassazione articolato un unico motivo suddiviso in plurime censure; l’amministrazione si è difesa con controricorso.

CONSIDERATO CHE:

il motivo, suddiviso in distinte censure, denuncia «carenza di motivazione, illogicità, contraddittorietà della decisione con la documentazione prodotta, travisamento dei fatti, violazione del regolamento di applicazione dell’art. 18 legge n. 109/94 , contraddittorietà della decisione con quanto richiesto, violazione delle norme che disciplinano i compensi professionali degli avvocati e violazione del codice di procedura civile sulla compensazione delle spese di giustizia»;

con la prima censura ci si duole che, per gli incentivi su verde pubblico e di sgombraneve, sia stato ritenuto necessario il visto del direttore generale, mentre esso «si intende acquisito trascorsi 30 giorni dalla data di acquisizione degli atti di liquidazione» ( così l’ art. 4 commi 8 e 9 del reg. approvato con deliberazione n. 672/24 del 15.6.2005);

2.1 la censura è inammissibile perché non si confronta con il decisum della Corte capitolina che, nel negare la spettanza degli

incentivi per l’attività si verde pubblico e sgombraneve, non fa rinvio a un profilo ostativo legato al mancato visto del direttore generale («il procedimento di liquidazione vale certo per la liquidazione in via amministrativa, ma non pure in via giudiziaria dinanzi al giudice l’interessato può sempre dimostrare che sussistano tutti i requisiti ed i fatti costitutivi del rivendicato diritto all’incentivo», così a pag. 4 della sentenza impugnata);

3. con la seconda censura si duole che gli interventi eseguiti dal Muzi sulle strade provinciali, per attività di verde pubblico e sgombraneve, siano stati considerati come appalto di servizi e non di lavori, donde la non assoggettabilità ad incentivi: la Corte territoriale non avrebbe fatto buon governo delle risultanze istruttorie da cui si evinceva che tali interventi comportavano creazione di un aliquid novi e richiedevano «l’elaborazione di un progetto e la puntuale esecuzione di tutte le conseguenti p rocedure, comprese le gare d’appalto»;
3.1 anche tale censura è inammissibile laddove, senza contrastare l’esegesi della disciplina operata dal giudice d’appello che ha individuato l’ambito applicativo dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 in correlazione ai soli appalti di ‘opere e lavori’, e non già di servizi, mira in effetti a rimettere in discussione l’accertamento di fatto compiuto in quella sede in ordine «all’assenza di dimostrazione di un aliquid novi che abbia modificato la realtà fisica», in tal guisa perorando inammissibilmente una (terza) lettura del compendio istruttorio funzionale agli interessi di parte e preclusa nella fase di legittimità;
3.2 la sentenza impugnata si è peraltro uniformata all’indirizzo espresso da questa Corte che ha affermato come il compenso incentivante previsto in favore del personale degli uffici tecnici di PRAGIONE_SOCIALE. per la progettazione di opere pubbliche dall’art. 18, primo

comma, legge n. 109 del 1994 e succ. mod., posto a carico delle amministrazioni aggiudicatarie o titolari di atti di pianificazione generale, particolareggiata od esecutiva – compenso che costituisce trattamento retributivo accessorio a carattere premiale rispetto a quello ordinario ed incentivante dell’attività lavorativa svolta con mansioni di progettazione – è disciplinato nei suoi presupposti dal regolamento che tali amministrazioni sono chiamate ad emanare ai sensi dell’art. 6, legge n. 127 del 1997, e richiede in generale un’attività di progettazione per un’opera pubblica, prevista nel suddetto atto di pianificazione, per la realizzazione della quale ci sia stata l’aggiudicazione dell’appalto (vedi ex plurimis , Cass, Sez. L, 12/04/2019, n. 10344; cui adde Cass., Sez. L, 12/04/2011 n. 8344, Cass., Sez. L, 05/06/2017, n. 13937);
l’esame del dato testuale contenuto nelle formulazioni dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 via via succedetesi nel tempo, consente di affermare, infatti, che l’attività di progettazione può essere bensì “premiata” dalla RAGIONE_SOCIALE con l’attribuzione degli incentivi dell’art. 18 se e solo se si risolva in un'”effettiva utilità per l’amministrazione come attività propedeutica alla realizzazione dell’opera pubblica”, quale può essere l’approvazione di un progetto esecutivo dell’opera pubblica (Cass. n. 13937/2017 cit.);
questo perché l’incentivo è riconosciuto solo con riguardo ad appalti, ovvero a parti dell’appalto, relativi ad opere o lavori rispetto ai quali soltanto possono ipotizzarsi le attività professionali di “redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo” alle quali la disposizione fa esplicito riferimento (Pareri C. Conti, sez. Reg. controllo Puglia, n. 114 del 2014, e sez. Reg. controllo Piemonte, n. 97 del 2014);

la disposizione va letta, in definitiva, in continuità logico-giuridica con l’art. 2 della legge n. 109 del 1994 che, nell’individuare nella

rubrica l’ambito oggettivo e soggettivo di applicazione della legge, definisce lavori pubblici “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere ed impianti, ad esclusione di quelle ricadenti nell’ambito di applicazione della normativa nazionale di recepimento della direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992” (v. Cass., Sez. L, 22/06/2018, n. 16582);

né vale richiamare, ancora , il Regolamento dell’Ente sull’art. 18 della legge n. 109 del 1994 lì dove consentirebbe la ripartizione degli incentivi anche per il ‘verde pubblico’ e gli interventi di sgombraneve, perché tale atto amministrativo, rispetto al quale non opera il principio “iura novit curia” ex art. 113 cod. proc. civ. (vedi sul punto, in motivazione, Cass., Sez. L, n. 10344/2019 cit.; Cass., Sez. L, 22/06/2018 n. 16582 e le ivi richiamate Cass., Sez. U, n. 9941/2009; Cass. n. 25971/2017, Cass. n. 15212/2017, Cass. n. 2868/2015, Cass. n. 15065/2014, Cass. n. 8767/2013), non è riprodotto nel suo tenore in sede di ricorso, non consentendo di ricostruirne l’esatta e completa portata e così di confutare, sul punto, la statuizione della sentenza impugnata (Cass., Sez. L, 10344/2019, cit.);
con la terza si lamenta il vizio di extrapetizione della pronuncia perché la Corte territoriale ha indicato, come data di maturazione dell’incentivo, il giorno successivo alla definitività del certificato di collaudo, mentre, per l’ex Provincia di Roma , l’incentivo sarebbe dovuto maturare dal giorno successivo allo scadere dei due anni dal collaudo definitivo delle opere;

4.1 il motivo è inammissibile perché non si confronta con il decisum ;

il giudice d’appello, in sintonia con il motivo di gravame di Roma capitale, secondo cui «le date di esigibilità indicate dal Muzi

coincidevano con quelle di redazione del collaudo laddove quest’ultimo aveva carattere provvisorio ed assumeva carattere definitivo solo trascorsi due anni dalla data di sua emissione ai sensi dell’art. 141 co. 3 d.lgs. n. 163/2006», ha ritenuto che la data di esigibilità sia quella di approvazione del certificato di collaudo, la quale, se non avvenuta in via espressa, si realizza con il decorso del biennio dalla data d’emissione del certificato medesimo, con conseguente approvazione tacita dello stesso ai sensi dell’art. 141 d.lgs. n. 163/2006 (e prima dell’art. 199 d.P.R. n. 554/1999); sul punto c’è, dunque, corrispondenza tra richiesta di Roma Capitale e statuizione adottata;
5. con la quarta, ed ultima, censura si lamenta che il giudice d’appello abbia compensato per metà le spese del doppio grado, condannando Roma Capitale al pagamento della metà residua, liquidando €. 1.128,00 per il primo grado e €. 1.300,00 per la fase di gravame; senonché, n ella specie, non v’era soccombenza reciproca, in quanto alcune delle somme (€. 6.616,37) erano state spontaneamente erogate in primo grado e la fase d’appello aveva visto solo ridurre il dictum di condanna da €. 1.687,18 ad €. 760,98;
5.1 anche tale censura va disattesa;

in generale, in tema di responsabilità delle parti per le spese di giudizio (Capo IV del Titolo III del Libro Primo del codice di rito), si rammenta che la denuncia di violazione della norma di cui all’art. 91, comma 1, c.p.c., in questa sede di legittimità trova ingresso solo quando le spese siano poste a carico della parte integralmente vittoriosa (ex multis: Cass. n. 18128 del 2020 e Cass. n. 26912 del 2020) e che la compensazione delle spese processuali, di cui all’art. 92 cod. proc. civ., costituisce esercizio di un potere discrezionale del giudice di merito (v., per tutte, Cass. SS. UU. n. 20598 del 2008);
le Sezioni unite di questa Corte hanno poi chiarito che l’art. 92, comma 2, c.p.c., ratione temporis applicabile, nella parte in cui permette la compensazione delle spese di lite allorché concorrano “gravi ed eccezionali ragioni”, costituisce una norma elastica, quale clausola generale che il legislatore ha previsto per adeguarla ad un dato contesto storico-sociale o a speciali situazioni, non esattamente ed efficacemente determinabili “a priori”, ma da specificare in via interpretativa da parte del giudice del merito, con un giudizio censurabile in sede di legittimità, in quanto fondato su norme giuridiche (Cass., Sez. U, n. 2572 del 2012; successive conf.: Cass. n. 2883 del 2014 e Cass. n. 7992 del 2022, le quali hanno concordemente ritenuto che integra la suddetta nozione l’oggettiva opinabilità delle questioni affrontate o l’oscillante soluzione ad esse data in giurisprudenza);
ne consegue che il giudice deve esplicitare le ragioni per le quali esercita il potere discrezionale di compensare le spese e la giustificazione deve superare la soglia della genericità (cfr. Cass. 20498 del 2023; Cass. n. 221 del 2016; Cass. n. 11217 del 2016; Cass. n. 14411 del 2016; Cass. n. 22310 del 2017) e non essere illogica o erronea (cfr. Cass. n. 1675 del 2020; Cass. n. 273 del 2023, che non ha ravvisato l’inidoneità della motivazione che valorizzi il comportamento soggettivo delle parti in relazione alle particolari evenienze del caso concreto);
5.2 proprio avuto riguardo alle evenienze del caso concreto si è, di recente, precisato che il ‘peso’ della ‘gravità’ e della ‘eccezionalità’ non può essere sindacato in sede di legittimità al di fuori dell’ipotesi della motivazione apparente: nel senso che de lle ‘gravi’ ed ‘eccezionali’ ragioni può certo conoscere questa Corte e ove il giudice del merito si limiti a una enunciazione astratta o, comunque, non puntuale, resterebbe violato il precetto di legge e,

anche, se del caso, si verserebbe in presenza di una motivazione apparente; tuttavia il sindacato di legittimità non può giungere sino a misurare ‘gravità ed eccezionalità’, al di là delle ipotesi in cui all’affermazione del giudice non corrispondano le ev idenze di causa o la giurisprudenza consolidata (in termini: Cass. n. 15495 del 2022; in conformità v. da ultimo Cass. n. 12630 del 2023);

5.3 pertanto, resiste alle censure mosse la motivazione impugnata che -come riportato nello storico della lite -dispone (‘atteso l’esito complessivo del giudizio’) la compensazione parziale non tanto in ragione di una reciproca soccombenza, non ravvisabile per il mero accoglimento della domanda in misura diversa da quella originariamente pretesa, quanto piuttosto perché ha implicitamente valutato, nella concreta vicenda processuale, il comportamento in parte collaborativo della parte convenuta (che in corso di causa aveva spontaneamente saldato parte degli emolumenti dovuti) nonché la sostanziale dimidiazione del residuo dovuto in accoglimento del proposto gravame;
6. conclusivamente, il ricorso dev’essere dichiarato inammissibile, con addebito al ricorrente (parte soccombente) delle spese del giudizio di legittimità, come liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro 200,00 per esborsi ed euro 1.500,00 per compensi professionali, oltre accessori di legge e rimborso forfetario in misura del 15%.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Roma, così deciso nella camera di consiglio del 19 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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