Compenso incentivante: guida ai premi tecnici P.A.

Un dipendente pubblico ha agito in giudizio per ottenere il compenso incentivante relativo ad attività di progettazione e direzione lavori svolte per un ente locale. L’amministrazione ha contestato la spettanza del premio per alcuni interventi, come la manutenzione del verde e lo sgombraneve, qualificandoli come servizi e non come opere pubbliche. La Corte di Cassazione ha confermato la decisione dei giudici di merito, stabilendo che la distinzione tra lavori e servizi dipende dalla modifica della realtà fisica e dalla presenza di un progetto esecutivo e di un collaudo. Il ricorso dell’ente è stato dichiarato inammissibile poiché mirava a una rivalutazione dei fatti già accertati.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 marzo 2026 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Compenso incentivante: quando spetta ai dipendenti pubblici?

Il tema del compenso incentivante rappresenta un punto cruciale nel rapporto di lavoro pubblico, specialmente per le figure tecniche impegnate nella progettazione di opere. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i confini tra appalti di lavori e appalti di servizi, definendo i presupposti necessari per l’erogazione di questi premi economici.

I fatti di causa

Un dipendente inquadrato nel settore lavori pubblici di un ente locale ha richiesto il pagamento di somme residue a titolo di incentivo per una serie di incarichi eseguiti nell’arco di un decennio. L’amministrazione pubblica si è opposta alla liquidazione di alcune schede tecniche, sostenendo che interventi quali la manutenzione del verde, lo sgombraneve e lo spargimento di sale non potessero essere considerati “lavori in senso stretto”, bensì semplici servizi. Secondo l’ente, tali attività non avrebbero dato diritto al compenso incentivante previsto dalla normativa vigente.

La decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato inammissibile il ricorso presentato dall’ente pubblico. I giudici di legittimità hanno sottolineato che la qualificazione di un intervento come “opera” o “servizio” spetta esclusivamente al giudice di merito. Se tale valutazione è supportata da una motivazione logica e basata sulle prove documentali, non può essere messa in discussione in sede di Cassazione. Nel caso specifico, era emerso che gli interventi erano caratterizzati da progetti esecutivi e fasi di collaudo, elementi tipici degli appalti di lavori.

Differenza tra lavori e servizi

Il punto centrale della controversia riguarda la natura della prestazione. Per beneficiare del compenso incentivante, l’attività deve essere riconducibile alla categoria dei lavori pubblici. Questi si distinguono dai servizi perché comportano una modifica della realtà fisica preesistente (il cosiddetto quid novi). Al contrario, il servizio si limita a una prestazione continuativa di fare che mantiene lo stato attuale del bene senza trasformazioni strutturali o funzionali significative.

Le motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sull’interpretazione dell’art. 18 della Legge 109/1994. L’incentivo è riconosciuto solo per gli appalti relativi a opere o lavori per i quali sono necessarie attività professionali di redazione del progetto, piano della sicurezza, direzione lavori e collaudo. La Corte ha ribadito che l’attività di progettazione è premiabile se produce un’effettiva utilità per l’amministrazione, concretizzata nell’approvazione di un progetto esecutivo. Non basta una qualificazione formale: occorre verificare se l’intervento ha implicato l’uso e la manipolazione di materiali con un impatto strutturale.

Le conclusioni

Le conclusioni tratte dall’ordinanza confermano che il diritto al compenso incentivante non può essere negato se l’attività tecnica ha portato alla realizzazione di un’opera pubblica documentata. La distinzione tra manutenzione ordinaria e lavoro pubblico deve essere ricercata nella complessità dell’intervento e nella procedura amministrativa seguita (progetto e collaudo). Per le amministrazioni, questo significa l’obbligo di valutare attentamente la natura degli incarichi affidati ai propri tecnici per evitare contenziosi sulla natura accessoria della retribuzione.

Quando un’attività tecnica dà diritto al compenso incentivante?
Il compenso spetta quando l’attività riguarda la progettazione, direzione o collaudo di opere pubbliche che modificano la realtà fisica e richiedono un progetto esecutivo.

Qual è la differenza tra appalto di lavori e appalto di servizi?
L’appalto di lavori comporta una trasformazione strutturale del bene, mentre quello di servizi consiste in prestazioni di manutenzione o gestione senza modifiche fisiche.

Si può contestare la natura di un lavoro in Cassazione?
No, la qualificazione di un intervento come lavoro o servizio è una valutazione di merito che non può essere riesaminata nel giudizio di legittimità se ben motivata.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 36044 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 36044 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1615/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che lo rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che lo rappresenta e difende.

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO RAGIONE_SOCIALE n. 3581/2019 depositata il 04/11/2019, RG 3745/2016.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO

NOME COGNOME venne assunto dalla Città Metropolitana di RAGIONE_SOCIALE Capitale (già Amministrazione RAGIONE_SOCIALE) ed inquadrato nel settore lavori pubblici, svolgendo attività connesse alla progettazione ed esecuzione di opere pubbliche concluse nel periodo dal 2003 al 2014.

Si rivolse quindi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE per chiedere la condanna dell’ente pubblico al pagamento dell’importo capitale di € 16.962,59 a titolo di compenso incentivante ai sensi dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 maturato per una congerie di incarichi eseguiti; instauratosi il contraddittorio, il Tribunale adito diede atto che nelle more del giudizio erano stati effettuati parziali pagamenti.

Lo stesso Tribunale accolse quindi la domanda, condannando il Comune al pagamento dell’importo capitale residuo, pari a €. 2.860,33, oltre interessi legali, disattendendo la tesi dell’Amministrazione secondo cui non fossero liquidabili gli incentivi relativi alle schede 219, 357, 358, 377, 390, 420, 443. 453 (riferibili agli interventi sul verde, sgombraneve, spargimento del sale, antighiaccio e simili) in quanto non rientranti nell’appalto di opere o lavori in senso stretto.

L’ente pubblico impugnò la sentenza davanti alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, la quale respinse (salvo che per il limitato profilo della decorrenza degli interessi legali) il gravame; in particolare -per quanto qui ancora di interesse -la Corte capitolina affermò che

gli incentivi de quibus spettano solo per «ogni singola opera o lavoro» ovvero per gli appalti d’opera o parti di essi, e non anche per le mere prestazioni di servizi e forniture.

Nondimeno, nel caso di specie, alla stregua della documentazione in atti, riteneva che gli interventi in contestazione (i.e., «appalto dei lavori di somma urgenza ex art. 176 d.P.R. n. 207/2010») fossero «veri e propri lavori» (definiti come tali nelle schede prodotte in atti), tutti caratterizzati dalla previa approvazione di un progetto esecutivo e con una specifica fase di collaudo all’esito, come tali pienamente riconducibili al concetto di ‘opera o lavoro’ di cui all’art. 18 legge n. 104/1994, cit., s enza che in contrario potesse invocarsi la natura di ‘manutenzione ordinaria’ dell’intervento posto in essere a sensi dell’art. 2.4 tabella A del regolamento adottato con delibera n. 672/24 del 15.6.2005 dall’Ente.
Contro tale sentenza RAGIONE_SOCIALE Capitale ha proposto ricorso per cassazione articolato un unico articolato motivo, cui il lavoratore si è opposto con controricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memoria.

CONSIDERATO

Nel suo motivo, RAGIONE_SOCIALE Capitale denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 18 legge n. 109/1994 e dell’art. 92 d.lgs. n. 163/2006, in riferimento all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale errato nel riconoscere l’incent ivo per appalti di servizi perché le disposizioni preindicate prevedono, in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione del dipendente pubblico, l’attribuzione dell’incentivo solo per gli appalti di opere o lavori.

Il motivo è inammissibile (si v., in analoga fattispecie, Cass., n. 31676 del 2023).

È utile rammentare al riguardo che il vizio di violazione di norme di diritto consiste nella deduzione di un’erronea ricognizione,

da parte del provvedimento impugnato, della fattispecie normativa astratta e, quindi, implica necessariamente un problema interpretativo della stessa.

Viceversa, l’allegazione di una errata ricostruzione della fattispecie concreta a mezzo delle risultanze di causa è esterna all’esatta interpretazione della norma ed inerisce alla tipica valutazione del giudice di merito, la cui censura è possibile, in sede di legittimità, sotto l’aspetto del vizio di motivazione, ma nei limiti fissati dalla disciplina applicabile ratione temporis.

Il discrimine tra l’una e l’altra ipotesi è segnato dal fatto che solo quest’ultima censura, e non anche la prima, è mediata dalla contestata valutazione delle risultanze di causa (fra le più recenti, tra le tante, Cass. 12.9.2016 n. 17921; Cass. 11.1.2016 n. 195; Cass. 30.12.2015 n. 26110).

Nel caso di specie, la ricorrente torna a prospettare nella sua censura la tesi difensiva in ordine alla natura di appalto di servizi e non di opere delle prestazioni in concreto eseguite, tesi ritenuta (si noti) non fondata dal giudice d’appello second o il quale, «dalla documentazione prodotta in atti», si evince che gli interventi posti in essere sarebbero «veri e propri appalti di lavori (definiti come tali nelle schede prodotte) tutti caratterizzati «dalla previa approvazione di un progetto esecutivo e da una successiva fase di collaudo», sicché la censura si risolve in un’inammissibile sollecitazione di un diverso (terzo) giudizio di merito, non consentito al giudice di legittimità.
La sentenza impugnata si è uniformata all’indirizzo espresso da questa Corte che ha affermato, in più occasioni, come il compenso incentivante previsto in favore ‘del personale degli uffici tecnici di P.A. per la progettazione di opere pubbliche dall’art. 18, primo comma, legge n. 109 del 1994 e succ. mod.’, posto a carico delle amministrazioni aggiudicatarie o titolari di atti di pianificazione generale, particolareggiata od esecutiva – compenso che costituisce

trattamento retributivo accessorio a carattere premiale rispetto a quello ordinario ed incentivante dell’attività lavorativa svolta con mansioni di progettazione – è disciplinato nei suoi presupposti dal regolamento che tali amministrazioni sono chiamate ad emanare ai sensi dell’art. 6, legge n. 127 del 1997, e richiede in generale un’attività di progettazione per un’opera pubblica, prevista nel suddetto atto di pianificazione, per la realizzazione della quale ci sia stata l’aggiudicazione dell’appalto (vedi ex plurimis , Cass, Sez. L, 10344 del 2019; cui adde Cass., Sez. L, 12/04/2011 n. 8344, Cass., Sez. L, 05/06/2017, n. 13937).
6. L’esame del dato testuale contenuto nelle formulazioni dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 via via succedetesi nel tempo, consente di affermare, infatti, che l’attività di progettazione può essere sì “premiata” dalla RAGIONE_SOCIALE con l’attribuzione degli incentivi dell’art. 18 se e solo se si risolva in un’ “effettiva utilità per l’amministrazione come attività propedeutica alla realizzazione dell’opera pubblica”, quale può essere l’approvazione di un progetto esecutivo dell’opera pubblica (Cass. n. 13937/2017 cit.).
Questo perché l’incentivo è riconosciuto solo con riguardo ad appalti, ovvero a parti dell’appalto, relativi ad opere o lavori rispetto ai quali soltanto possono ipotizzarsi le attività professionali di “redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo” alle quali la disposizione fa esplicito riferimento (Pareri C. Conti, sez. Reg. controllo Puglia, n. 114 del 2014, e sez. Reg. controllo Piemonte, n. 97 del 2014).

La disposizione va letta, in definitiva, in continuità logico giuridica con l’art. 2 della legge n. 109 del 1994 che, nell’individuare nella rubrica l’ambito oggettivo e soggettivo di applicazione della legge, definisce lavori pubblici “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di

opere ed impianti, ad esclusione di quelle ricadenti nell’ambito di applicazione della normativa nazionale di recepimento della direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992″ (Cass., Sez. L, 22.6.2018 n. 16582).

Compete quindi al giudice del merito accertare in concreto se l’attività svolta dall’operatore comporti una modifica della realtà fisica preesistente, come tale sussumibile nella categoria dei lavori, ovvero se essa riguardi una mera esecuzione di una prestazione rientrante nella categoria dei servizi. Senza che possa a priori escludersi che un’attività rientri – come affermato dal giudice d’appello ed anche al di là di una qualificazione meramente formale dell’intervento – nella categoria dei lavori in senso stretto, qualora l’applicazione dell’opera dell’appaltatore implichi, piuttosto che una prestazione continuativa di un facere senza sostanziali modificazioni dello stato fisico del bene (come tale rientrante nell’appalto di servizi), un’attività esse nziale di modificazione della realtà fisica (c.d. quid novi ), con l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 16 dicembre 1998, n. 1680; Consiglio di Stato, sez. V, 4 maggio 2001, n. 2518 e Consiglio di Stato, sez. IV, 21 febbraio 2005 n. 537).
Conclusivamente, il ricorso (per le ragioni tutte già indicate) dev’essere dichiarato inammissibile, con addebito alla ricorrente (parte soccombente) delle spese del presente giudizio di legittimità, liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro 200,00 per esborsi ed euro 2.000,00 per compensi professionali, oltre accessori di legge e rimborso forfettario in misura del 15%.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, nella camera di consiglio del 19 ottobre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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