Compenso difensore civico: quando il Comune può ridurlo

Un ex difensore civico ha citato in giudizio un Comune per ottenere un’indennità più elevata, sostenendo che fosse un diritto stabilito dalla legge. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, confermando che il compenso del difensore civico ha natura indennitaria. Di conseguenza, il Comune può legittimamente ridurlo attraverso specifiche delibere, come consentito dalla normativa, senza violare un diritto soggettivo del funzionario onorario. Il ricorso è stato dichiarato inammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 gennaio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Compenso Difensore Civico: La Cassazione Conferma il Potere del Comune di Ridurlo

Con l’ordinanza n. 19400/2024, la Corte di Cassazione ha affrontato una questione cruciale per gli enti locali: la natura e la determinazione del compenso del difensore civico. La pronuncia chiarisce che tale compenso non costituisce un diritto soggettivo intangibile, ma un’indennità che l’amministrazione comunale può modificare attraverso proprie delibere, in linea con la normativa vigente. Questa decisione delinea i confini del potere discrezionale del Comune e la posizione giuridica dei funzionari onorari.

I Fatti di Causa

Un ex difensore civico di un Comune campano aveva intrapreso un’azione legale per ottenere il pagamento di una cospicua somma a titolo di indennità per l’incarico svolto. La sua richiesta era stata respinta sia in primo grado dal Tribunale sia, successivamente, dalla Corte di Appello.

I giudici di merito avevano stabilito che la figura del difensore civico rientra in quella del funzionario onorario. Il suo trattamento economico, pur essendo parametrato per regolamento comunale a quello degli assessori, non è fisso. La legge (in particolare l’art. 23, comma 11, della legge n. 265/1999) consente infatti agli enti locali di aumentare o diminuire tali indennità con delibere della Giunta o del Consiglio. Nel caso specifico, il Comune aveva adottato diverse delibere che avevano fissato un compenso inferiore a quello preteso dal ricorrente, giustificando così la minor somma corrisposta.

Il Ricorso in Cassazione e il Compenso Difensore Civico

L’ex difensore civico ha impugnato la decisione della Corte di Appello dinanzi alla Cassazione, basando il suo ricorso su due motivi principali:

1. Violazione di legge: Sosteneva che le delibere comunali non potessero modificare il suo diritto soggettivo al compenso, così come stabilito dalla legge e dal regolamento comunale, che lo equiparava agli assessori.
2. Omessa pronuncia: Lamentava che la Corte di Appello non si fosse pronunciata su una parte della sua domanda, relativa all’indennità per un periodo specifico (da aprile ad agosto 2009).

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha dichiarato entrambi i motivi inammissibili, fornendo importanti chiarimenti sulla natura del compenso del difensore civico e sui requisiti processuali per contestare le decisioni dei giudici di merito.

Natura del Compenso e Potere Discrezionale del Comune

Sul primo punto, la Corte ha ribadito un principio consolidato, richiamando una precedente sentenza delle Sezioni Unite (n. 19971/2014). Il trattamento economico dei funzionari onorari ha, di regola, natura indennitaria e non retributiva. Questo significa che non è una controprestazione per un lavoro, ma un ristoro per l’attività svolta. La sua determinazione è affidata alle scelte discrezionali dell’ente che conferisce l’incarico.

Il funzionario, quindi, non vanta un diritto soggettivo pieno e intoccabile, ma una posizione di interesse legittimo. L’unica eccezione si ha quando una legge specifica fissa l’importo in modo automatico e rigido, cosa che non avviene nel caso del difensore civico.

La Cassazione ha sottolineato che il ricorrente non ha contestato il fondamento normativo su cui si basava la decisione della Corte d’Appello, ovvero l’art. 23, comma 11, della legge n. 265/1999, che autorizza esplicitamente i Comuni a modificare le indennità. Le delibere comunali, adottate in ossequio a tale norma, erano quindi pienamente legittime nel rideterminare il compenso.

Inammissibilità del Motivo Processuale

Anche il secondo motivo è stato giudicato inammissibile. La Corte ha spiegato la differenza tra una vera omessa pronuncia (quando il giudice ignora completamente una domanda) e una non corretta interpretazione della domanda stessa.

Nel caso in esame, la Corte di Appello non aveva omesso di pronunciarsi, ma aveva espressamente dichiarato che il ricorrente non aveva sollevato uno specifico e ammissibile motivo di appello riguardo al periodo di tempo contestato. Questa è una statuizione nel merito dell’atto di appello. Il ricorrente, per contestarla efficacemente in Cassazione, avrebbe dovuto dimostrare l’errore interpretativo del giudice, indicando con precisione dove e come aveva formulato la censura nell’atto di appello, cosa che non ha fatto. La generica accusa di omessa pronuncia si è rivelata, quindi, una strategia processuale inefficace.

Le Conclusioni

L’ordinanza n. 19400/2024 rafforza il principio secondo cui il compenso del difensore civico, e più in generale dei funzionari onorari, non è un diritto quesito e immutabile. Gli enti locali dispongono di un potere discrezionale, basato sulla legge, per adeguarne l’importo in base a valutazioni di opportunità e ai vincoli di bilancio. Per i funzionari, ciò significa che la loro posizione è di interesse legittimo e non di diritto soggettivo, a meno che una norma imperativa non disponga diversamente. Dal punto di vista processuale, la decisione ribadisce l’importanza di formulare i motivi di ricorso in modo specifico e pertinente, affrontando la ratio decidendi della sentenza impugnata, pena la dichiarazione di inammissibilità.

Il compenso del difensore civico è uno stipendio fisso?
No, secondo la Corte di Cassazione, il compenso del difensore civico ha natura di indennità e non di stipendio. Non è una controprestazione fissa, ma un ristoro per l’attività svolta, la cui determinazione è affidata alle decisioni discrezionali dell’ente locale.

Un Comune può ridurre l’indennità del difensore civico precedentemente stabilita?
Sì. La legge (in particolare l’art. 23, comma 11, della legge n. 265/1999) consente espressamente a Giunta e Consiglio comunale di aumentare o diminuire le indennità con apposite delibere. Tale potere non viola un diritto soggettivo del funzionario.

Cosa succede se un ricorrente ritiene che il giudice d’appello abbia ignorato una parte della sua richiesta?
Non è sufficiente lamentare una generica ‘omessa pronuncia’. Il ricorrente in Cassazione deve contestare specificamente l’interpretazione data dal giudice di merito all’atto di appello, dimostrando in modo preciso dove e come la censura era stata formulata. In caso contrario, il motivo di ricorso viene dichiarato inammissibile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 19400 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 19400 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 15/07/2024

1.Il Tribunale di Avellino ha rigettato la domanda proposta da NOME COGNOME, e volta ad ottenere la condanna del Comune RAGIONE_SOCIALE Avellino a corrispondergli la somma di € 173.977,67 a titolo di indennità per lo svolgimento dei compiti di difensore civico.

La Corte di Appello di Napoli, in parziale riforma di tale sentenza, ha compensato tra le parti le spese relative al giudizio di primo grado ed ha confermato nel resto la decisione impugnata.

La Corte territoriale ha ritenuto la giurisdizione del giudice ordinario ed ha richiamato la giurisprudenza di legittimità secondo cui il difensore civico non può essere considerato un dipendente, né un collaboratore autonomo, ma deve essere paragonato ad un funzionario onorario.

Ha evidenziato che ai sensi dell’art. 9 del Regolamento del Comune di Avellino, al difensore civico deve essere riconosciuta un’indennità in misura pari a quella stabilita dalla legge per gli assessori comunali, mentre ai sensi del D.M. n. 119/2000 gli importi delle indennità fissate dal medesimo decreto, tra cui i compensi del difensore civico, possono essere diminuiti o aumentati secondo le modalità previste dall’art. 23, comma 11, della legge n. 265/1999, e dunque con delibere della Giunta o del Consiglio.
Il giudice di appello ha ritenuto giustificata la corresponsione di un compenso minore, in ragione dell’adozione delle suddette delibere, le quali avevano previsto che al difensore civico venisse assegnata una somma mensile pari all’indennità di base, non raddoppiata, prevista per l’assessore, mentre altre delibere (n. 568 del 2000, n. 123 del 2003, determina dirigenziale n. 118 del 20.1.2006) avevano previsto le specifiche indennità spettanti anche al difensore civico.

In ordine all’avvenuta revoca dell’incarico di difensore civico (di cui il COGNOME aveva lamentato la nullità, in quanto era stata assunta in data 26.6.2009 dal Sindaco anziché dal Consiglio comunale), ha evidenziato che il Regolamento comunale richiama l’art. 70 dello Statuto comunale, secondo cui il difensore civico resta in carica quanto il Consiglio che lo ha eletto e non è rieleggibile, e prevede che il difensore civico eserciti le sue funzioni successivamente alla scadenza dell’incarico, fino all’entrata in carica del suo successore.
Ha inoltre escluso la nullità della procedura di revoca, in assenza di una normativa secondo cui la revoca formale debba essere assunta dal Consiglio comunale, e considerato che nel caso di specie non era stato designato altro difensore civico e che il rapporto era durato fino all’agosto 2009, epoca in cui era stato chiarito il contenuto della lettera del 26.6.2009 con cui il Sindaco aveva revocato l’incarico al COGNOME.

Ha infine rilevato che non era stato proposto alcuno specifico e ammissibile motivo di appello in ordine alla domanda riguardante il compenso rivendicato dalla revoca all’effettiva cessazione dell’incarico.

Avverso tale sentenza il COGNOME ha proposto ricorso per cassazione affidato a due motivi, illustrati da memoria.

Il Comune RAGIONE_SOCIALE Avellino ha resistito con controricorso.

DIRITTO

1.Con il primo motivo, il ricorso denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 23 commi I e IX della legge n. 265 del 1999, del D.M. n. 119/2000 e dell’art. 9 del Regolamento del Comune di Avellino

Deduce che il Comune di Avellino con delibera n. 106 del 7.12.1999 aveva nominato il COGNOME difensore civico, esercitando la facoltà prevista dall’art.11 del d. lgs. n. 267/2000; evidenzia che la determinazione del compenso del difensore civico è disciplinata dall’art. 23 commi I e IX della legge n. 265 del 1999 (disposizioni che rinviano al D.M. n. 119/2000), mentre l’art. 9 del Regolamento del difensore civico del Comune ha recepito tale criterio di specificazione, prevedendo che al difensore civico comunale spetta un’indennità mensile in misura pari a quella stabilita dalla legge per gli assessori comunali.
Sostiene che le delibere della Giunta e la determina dirigenziale menzionate nella sentenza impugnata non potevano modificare i diritti soggettivi del COGNOME, secondo quanto stabilito dalla legge.

Con il secondo motivo, il ricorso denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 348 cod. proc. civ e dell’art. 112 cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, comma primo, n. 3 cod. proc. civ., per non avere la Corte territoriale pronunciato su tutta la domanda.

Addebita alla Corte territoriale di avere ritenuto frazionabile la domanda e di avere ritenuto che non era stato proposto alcuno specifico e ammissibile motivo di appello in relazione alla richiesta riguardante il periodo da aprile 2009 ad agosto 2009.

Evidenzia che nell’atto di appello il COGNOME aveva lamentato l’erronea determinazione della durata del rapporto intercorso tra le parti, e dunque il periodo di spettanza dell’indennità dovuta, e che la somma relativa alle indennità dovute e non corrisposte riguardava anche il periodo da aprile ad agosto 2009.

Il primo motivo è inammissibile, in quanto muove da un presupposto errato.

Le Sezioni Unite di questa Corte con la sentenza n. 19971/2014, posta a fondamento della censura, hanno affermato che il trattamento economico dei funzionari onorari ha, di regola, natura indennitaria e non retributiva, con esclusione di qualsiasi nesso di sinallagmaticità e resta, quindi, affidato alle determinazioni discrezionali dell’autorità che ha proceduto alla nomina, a fronte delle quali il funzionario ha una posizione di interesse legittimo, e che fanno eccezione alla regola soltanto i casi in cui specifiche disposizioni di legge attribuiscano natura retributiva al compenso spettante, il quale discenda direttamente dalla legge, con conseguente sua determinazione automatica (hanno sul punto richiamato Cass. SU nn. 11272/1998, Cass. n. 10961/2005; Css. n. 18618/2008, Cass. n. 1631/2010 e Cass. n. 14954/2011).
Con la richiamata pronuncia, le Sezioni Unite hanno dunque individuato il discrimine tra le due giurisdizioni nella diversa natura del potere esercitato nel determinare il compenso del funzionario, a seconda che venga individuato discrezionalmente oppure sia automaticamente fissato dal legislatore; considerato che nella fattispecie esaminata la determinazione del compenso era

stata rigidamente determinata da un atto normativo regionale (essendo stata ricollegata ad una percentuale degli emolumenti spettanti ai ‘consiglieri regionali e secondo le modalità per gli stessi previste’) e stante l’assenza di ogni potere discrezionale della P.A., hanno ritenuto la giurisdizione del giudice ordinario sulla controversia avente ad oggetto la determinazione del compenso spettante al difensore civico regionale.

Da tale pronuncia, che si è limitata a qualificare come diritto soggettivo la posizione soggettiva del difensore civico ai fini della determinazione della giurisdizione, non può pertanto derivare che all’Amministrazione sia preclusa la possibilità di rideterminarne il compenso in applicazione della normativa vigente ed in considerazione dei limiti di spesa.

Il ricorrente invoca l’applicazione de ll’art. 23, comma 9, della legge n. 265/1999, il quale ha previsto la determinazione della misura minima dell’indennità di funzione e dei gettoni di presenza con decreto del Ministro dell’Interno adottato di concerto con il Ministro del tesoro, del bilancio e della programmazione economica, ai sensi dell’art. 17, comma 3, della legge n. 400/1988, sentita la RAGIONE_SOCIALE nel rispetto dei criteri ivi indicati, e del l’art.4 del D.M. n. 119/2000, emesso ai fini della specificazione dei criteri di calcolo.
Tuttavia la censura non si confronta con la statuizione della sentenza impugnata, secondo cui ai sensi dell’art. 23, comma 11, della legge n. 265/1999, le indennità e i gettoni di presenza determinati ai sensi del comma 9 possono essere incrementati o diminuiti con delibera rispettivamente di giunta o di consiglio, né con le statuizioni secondo cui nel caso di specie sono state adottate delibere che hanno previsto l’assegnazione al difensore civico di una somma mensile pari all’indennità di base, non raddoppiata, prevista per l’assessore, e altre delibere, in ossequio alla normativa di legge e non impugnate, che hanno stabilito le specifiche indennità spettanti.
E’ inammissibile anche il secondo motivo, che al di là delle modalità di formulazione deduce l’omessa pronuncia su tutta la domanda, lamentando la violazione dell’art. 112 cod. proc. civ.

Nel caso di specie non è configurabile un’ omessa pronuncia, quanto piuttosto una delimitazione della domanda nell’esercizio del relativo potere, che compete al giudice del merito.

Questa Corte ha da tempo chiarito (Cass. n. 7852/2023) che l’interpretazione del contenuto della domanda spetta al giudice di merito che ne traccia i confini ed individua il thema decidendum, ed è sindacabile: a) ove ridondi in un vizio di nullità processuale, nel qual caso è la difformità dell’attività del giudice dal paradigma della norma processuale violata che deve essere dedotto come vizio di legittimità ex art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.; b) qualora comporti un vizio del ragionamento logico decisorio, eventualità in cui, se la inesatta rilevazione del contenuto della domanda determina un vizio attinente alla individuazione del ” petitum”, potrà aversi una violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, che dovrà essere prospettato come vizio di nullità processuale ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.; c) quando si traduca in un errore che coinvolge la “qualificazione giuridica” dei fatti allegati nell’atto introduttivo, ovvero la omessa rilevazione di un “fatto allegato e non contestato da ritenere decisivo”, ipotesi nella quale la censura va proposta, rispettivamente, in relazione al vizio di “error in judicando”, in base all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., o al vizio di “error facti”, nei limiti consentiti dall’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. (cfr. Cass. 10/06/2020 n. 11103).
Ne consegue che ove questi abbia espressamente ritenuto che una certa domanda era stata avanzata ed era compresa nel “thema decidendum”, tale statuizione, ancorché erronea, non può essere direttamente censurata per ultrapetizione, atteso che, avendo comunque il giudice svolto una motivazione sul punto, dimostrando come una certa questione debba ritenersi ricompresa tra quelle da decidere, il difetto di ultrapetizione non è logicamente verificabile prima di avere accertato che quella medesima motivazione sia erronea.
In tal caso, il dedotto errore del giudice non si configura come ‘error in procedendo’, ma attiene al momento logico relativo all’accertamento in concreto della volontà della parte (Cass. n. 20718/2018).

Si tratta di un errore che può concretizzare solo una carenza nell’interpretazione di un atto processuale, ossia di un vizio sindacabile in sede

di legittimità unicamente sotto il profilo del vizio di motivazione (Cass. n. 2630/2014 e Cass. n. 21874/2015).

In definitiva occorre tenere distinta l’ipotesi in cui si lamenti l’omesso esame di una domanda da quella in cui si censuri l’interpretazione che ne ha dato il giudice del merito.

Nel primo caso, si verte in tema di violazione dell’articolo 112 c.p.c. e si pone un problema di natura processuale, per la soluzione del quale la Corte ha il potere-dovere di procedere all’esame diretto degli atti onde acquisire gli elementi di giudizio necessari ai fini della pronuncia richiesta, mentre nel secondo caso, in cui l’interpretazione della domanda e l’individuazione del suo contenuto integrano un tipico accertamento di come tale riservato al giudice del merito, in sede di legittimità va solo effettuato il controllo della correttezza della motivazione che sorregge sul punto la decisione impugnata (cfr. Cass. n. 30684/2017).
Il risultato d ell’interpretazione della domanda deve essere contestato in modo chiaro e preciso, e non genericamente come è avvenuto nel caso di specie, in cui il motivo evoca erroneamente il mancato rispetto del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, senza censurare la statuizione relativa al difetto di uno specifico e ammissibile motivo di appello in relazione alla richiesta riguardante il periodo da aprile 2009 ad agosto 2009 e senza RAGIONE_SOCIALEzzare l’atto di appello.
Il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile.

6 . Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

7 . Si dà atto che, in base all’esito del giudizio, sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

P. Q. M.

La Corte dichiara l’inammissibilità del ricorso e condanna la parte ricorrente a rifondere le spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 200,00 per esborsi ed in € 4.000,00 per competenze professionali, oltre al rimborso spese generali nella misura del 15% e accessori di legge;

dà atto della sussistenza dell’obbligo per parte ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n.115 del 2002, di versare l’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione integralmente rigettata, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro della Corte Suprema di Cassazione il 4.6.2024.

La Presidente

NOME COGNOME

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