Compenso commissario delegato: chi paga? Cassazione

Un commissario delegato, nominato per gestire un’emergenza, si è visto negare il compenso dall’ente locale. La Corte d’Appello aveva dato ragione al Comune, disapplicando l’ordinanza che prevedeva il pagamento. La Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione, stabilendo un principio fondamentale: il giudice civile non può disapplicare un atto amministrativo quando questo costituisce la fonte stessa del diritto richiesto. Il caso chiarisce i limiti del potere del giudice ordinario e le regole per determinare il compenso del commissario delegato in situazioni di emergenza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Compenso Commissario Delegato: la Cassazione Fissa i Limiti del Giudice

La questione del compenso del commissario delegato, nominato per gestire situazioni di emergenza, è spesso fonte di complesse controversie legali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione (n. 5988/2024) ha fornito chiarimenti cruciali, non solo su chi debba sostenere tale onere economico, ma anche sui limiti del potere del giudice civile di fronte agli atti della Pubblica Amministrazione. La decisione sottolinea un principio cardine: un’ordinanza amministrativa che costituisce la fonte diretta di un diritto non può essere semplicemente ‘disapplicata’ dal giudice ordinario.

I Fatti del Caso: La Nomina e il Contenzioso

La vicenda ha origine dalla nomina di un professionista a Commissario Delegato per il superamento di uno stato di emergenza dichiarato in un’area di un grande Comune italiano. Inizialmente, il suo compenso era a carico di un fondo statale per la protezione civile. Successivamente, con la proroga dell’incarico in un ‘regime ordinario’ per il definitivo superamento della criticità, un’ordinanza ha stabilito che gli oneri sarebbero stati a carico di fondi appositamente stanziati dall’ente locale.

Al termine dell’incarico, il Comune si è rifiutato di pagare il compenso maturato nel periodo di proroga, sostenendo di non essere il soggetto obbligato. Il Commissario ha quindi agito in giudizio, ottenendo una prima vittoria in Tribunale.

La Decisione della Corte d’Appello

In secondo grado, la Corte d’Appello ha ribaltato la decisione, accogliendo le tesi del Comune. I giudici di merito hanno ritenuto illegittima l’ordinanza della Protezione Civile che poneva il compenso a carico dell’ente locale. Sostenendo che, cessato lo stato di emergenza, non sussistevano i presupposti per emanare ordinanze in deroga alla normativa vigente, la Corte ha proceduto alla ‘disapplicazione’ dell’atto amministrativo, rigettando di conseguenza la domanda di pagamento del Commissario.

Il Compenso Commissario Delegato e il Potere del Giudice: Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Commissario, cassando la sentenza d’appello e delineando principi di fondamentale importanza nel rapporto tra giurisdizione ordinaria e potere amministrativo.

Il Limite alla Disapplicazione dell’Atto Amministrativo

Il punto centrale della decisione è la distinzione tra atto amministrativo come ‘presupposto’ e atto amministrativo come ‘fonte del diritto’. La Cassazione ha chiarito che il giudice civile può disapplicare un atto amministrativo illegittimo solo quando questo rappresenta un mero antecedente logico della decisione (un presupposto).

Nel caso di specie, invece, l’ordinanza non era un semplice presupposto, ma il fatto costitutivo del diritto al compenso. Il diritto del Commissario sorgeva direttamente da quel provvedimento. Disapplicarlo significava, per il giudice d’appello, giudicare la legittimità dell’atto in via principale, invadendo un’area di competenza riservata al giudice amministrativo. Pertanto, la disapplicazione era illegittima.

La Natura delle Ordinanze di Protezione Civile e il Compenso Commissario Delegato

La Suprema Corte ha inoltre specificato che le ordinanze di protezione civile, anche quelle emesse per la gestione post-emergenza, sono atti amministrativi generali (cd. extra ordinem) che, pur dovendo rispettare i principi costituzionali, possono derogare alla normativa ordinaria, inclusa quella sulla contabilità degli enti locali (D.Lgs. 267/2000).

È stato anche chiarito che il Commissario Delegato non è assimilabile a un fornitore privato del Comune, ma è un organo straordinario dell’amministrazione. Di conseguenza, il suo rapporto di servizio e il relativo compenso sono disciplinati dalle specifiche ordinanze che lo nominano e ne regolano l’attività.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano sulla necessità di preservare il riparto di giurisdizione tra giudice ordinario e giudice amministrativo. Permettere al giudice ordinario di sindacare nel merito la legittimità di un atto che è la causa petendi della domanda equivarrebbe a concedergli un potere di annullamento che non gli compete. La Corte ha stabilito che l’ordinanza di proroga, richiamando espressamente la precedente che individuava i fondi del Comune per la copertura degli oneri, costituiva un quadro normativo completo e sufficiente a fondare il diritto al compenso. L’interpretazione corretta non poteva che essere quella sistematica, considerando il collegamento funzionale tra i vari provvedimenti emessi per gestire l’intera vicenda emergenziale.

Le Conclusioni

La sentenza rappresenta un importante monito sui limiti del potere di disapplicazione del giudice civile e rafforza la stabilità degli atti amministrativi che conferiscono diritti ai cittadini. Per i professionisti che assumono incarichi come Commissari Delegati, questa decisione offre una maggiore certezza giuridica riguardo al loro compenso. Per gli enti locali, emerge l’obbligo di dare esecuzione a quanto previsto dalle ordinanze di protezione civile, la cui legittimità può essere contestata solo nelle sedi appropriate, ovvero davanti al giudice amministrativo.

Può il giudice civile disapplicare un’ordinanza amministrativa che è la fonte diretta del diritto al compenso richiesto?
No, la Corte di Cassazione chiarisce che il potere di disapplicazione non può essere esercitato quando l’atto amministrativo è il fatto costitutivo (la fonte diretta) del diritto azionato in giudizio. In questi casi, il giudice ordinario non può giudicare la legittimità dell’atto, poiché ciò spetta esclusivamente al giudice amministrativo.

Come si determina chi deve pagare il compenso del commissario delegato se l’ordinanza di proroga non lo specifica chiaramente?
La Cassazione ha stabilito che le ordinanze emesse per gestire un’emergenza devono essere interpretate in modo sistematico, considerando il loro collegamento funzionale. Se l’ordinanza di proroga richiama un provvedimento precedente che identificava i fondi (in questo caso, del Comune) per la copertura degli oneri, tale richiamo è sufficiente a individuare il soggetto obbligato al pagamento.

Il Commissario Delegato è equiparabile a un fornitore privato del Comune ai fini delle norme sulla contabilità?
No. La Corte ha affermato che il Commissario Delegato non è un privato fornitore di beni o servizi, ma un organo dell’amministrazione, sebbene esterno e straordinario. Pertanto, le norme del Testo Unico degli Enti Locali (D.Lgs. 267/2000) relative ai contratti e alle forniture non si applicano direttamente al suo rapporto di servizio e al suo compenso.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 5988 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 5988 Anno 2024

AVV_NOTAIO: COGNOME NOME

Relatore: RAGIONE_SOCIALE

Data pubblicazione: 06/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 13682/2018 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende giusta procura speciale a margine del ricorso

-ricorrente-

contro

NOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE che la rappresenta e difende giusta procura speciale in calce al controricorso

-controricorrente-

avverso la SENTENZA RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di NOME n. 7002/2017 depositata il 07/11/2017;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 15/11/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1.Con Ordinanza del AVV_NOTAIO del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE n.3659/2008, l’attuale ricorrente NOME COGNOME venne nominato Commissario Delegato per il superamento RAGIONE_SOCIALEo stato d’emergenza creatosi in RAGIONE_SOCIALE, nell’area di INDIRIZZO. Successivamente, dovendosi effettuare ulteriori interventi urgenti per fronteggiare il medesimo stato di pericolo che aveva determinato la precedente OPCM, venne emanata l’Ordinanza n.3729 del 29 dicembre 2008 del AVV_NOTAIO del RAGIONE_SOCIALE dei ministri, con la quale, tra l’altro, il ricorrente venne confermato nella funzione di Commissario Delegato. La resistente RAGIONE_SOCIALE Capitale rifiutava di pagare l’indennità di incarico ex art.19, comma 4, del d.lgs.165/2001, spettante per l’attività svolta quale Commissario Delegato per il periodo dal 1° gennaio 2009 al 30 giugno 2009, al COGNOME, il quale agiva in giudizio dinnanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE al fine di ottenere il pagamento dei suddetti emolumenti.
2.Con ordinanza ex art. 702 ter cod. proc. civ., depositata in data 11 gennaio 2012 e comunicata in data 19 gennaio 2012, il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE accoglieva la domanda del COGNOME e condannava RAGIONE_SOCIALE Capitale al pagamento in favore RAGIONE_SOCIALE‘attore RAGIONE_SOCIALEa somma di € 75.599,38, oltre interessi al saggio legale dal 29 dicembre 2009, a titolo d’indennità d’incarico ex art. 19, comma 4º, del D. Lgs. 165/2001.

3.Avverso tale ordinanza proponeva appello RAGIONE_SOCIALE Capitale, la quale chiedeva che fosse dichiarato il proprio difetto di legittimazione passiva e che fosse rigettata nel merito la domanda. In particolare, RAGIONE_SOCIALE Capitale censurava, con il primo motivo, la sentenza appellata per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 115 cod. proc. civ., nonché per erroneità, illogicità, contraddittorietà, omessa o insufficiente motivazione, osservando che il Tribunale aveva posto a base RAGIONE_SOCIALEa decisione la nota RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione comunale del 21 ottobre 2008, che non era stata prodotta in giudizio da nessuna RAGIONE_SOCIALEe parti e neppure
acquisita agli atti ex officio ; che la nota in questione, prodotta in appello da RAGIONE_SOCIALE Capitale, non era in grado, in ogni caso, d’impegnare l’amministrazione in base alla distinzione tra potere d’indirizzo politico-amministrativo e potere di gestione affermata dall’art 4 del D. Lgs. 165/2001, in quanto sottoscritta dall’AVV_NOTAIO all’urbanistica privo di competenze gestorie; che la nota non conteneva, comunque, alcun impegno di pagamento del compenso spettante al commissario delegato, contrariamente a quanto ritenuto dal giudice di primo grado; che anche l’ordinanza di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE 3729/2008 era stata erroneamente interpretata dal Tribunale poiché non prevedeva che eventuali compensi in favore del commissario delegato, giammai indicati, dovessero essere corrisposti per il periodo di proroga sino al 30 giugno 2009 da RAGIONE_SOCIALE Capitale. Con il secondo motivo di appello, RAGIONE_SOCIALE Capitale censurava l’ordinanza appellata per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 112 cod. proc. civ., per violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art 5 RAGIONE_SOCIALEa legge 225/1992 e per difetto di motivazione, osservando che il Tribunale non si era pronunciato sull’eccezione sollevata da RAGIONE_SOCIALE Capitale in merito al fatto che l’ordinanza di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE 3446/2005, cui l’ordinanza 3729/2008 rinviava, nulla aveva previsto in ordine al compenso spettante al Commissario e che nulla era previsto a tal proposito anche dalla stessa ordinanza 3729/2008, sicché gli oneri addebitabili alla contabilità speciale per il periodo di proroga erano esclusivamente quelli di cui all’art. 1 RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza 3729/2008 relativi all’assistenza RAGIONE_SOCIALEe famiglie beneficiarie del contributo ex art. 3 RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE 3446/2005; che il Tribunale non si era pronunciato sull’eccezione relativa al fatto che anche la nota RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE non conteneva alcun riferimento al compenso da corrispondere al commissario delegato nel periodo di proroga, compenso che, per il periodo precedente, era stato posto dall’ordinanza di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE 3659/2008 a carico del RAGIONE_SOCIALE; che la decisione appellata, nella parte
in cui aveva affermato la legittimità RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza dei RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE 3729/2008 violava anche l’art. 5 RAGIONE_SOCIALEa legge 225/1992 in quanto, essendo stata assunta in regime ordinario, non poteva contenere disposizioni derogatorie RAGIONE_SOCIALEe disposizioni di legge di cui agli atti 191 e segg. del D. Lgs. 267/2000, che non erano state rispettate, sicché era da escludere che si fosse instaurato un valido rapporto giuridico obbligatorio tra il RAGIONE_SOCIALE e il COGNOME; che il Tribunale non aveva tenuto conto RAGIONE_SOCIALE‘illegittimità RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (di seguito per brevità anche OPCM) 3729/2008 in quanto la stessa non indicava i compensi spettanti al Commissario delegato, il soggetto obbligato al loro pagamento e le norme derogate e, in ogni caso, in quanto era stata assunta per disciplinare l’attività del commissario in regime ordinario e non avrebbe potuto, comunque, derogare alla normativa del T.U.E.L.. Con l’ultimo motivo d’appello RAGIONE_SOCIALE Capitale censurava la decisione di primo grado per non aver dichiarato il difetto di legittimazione passiva di RAGIONE_SOCIALE Capitale in quanto la domanda aveva ad oggetto una pretesa creditoria rientrante nella gestione commissariale di cui all’art. 78 del D.L. 112/2008 convertito in legge 133/2008. Il COGNOME si costituiva in giudizio eccependo l’inammissibilità RAGIONE_SOCIALE‘appello e in ogni caso chiedendone il rigetto.
4.La Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 7002/2017, pubblicata il 07.11.2017 e non notificata, disattendeva l’eccezione di inammissibilità del gravame sollevata dall’appellato, ritenendo che con l’atto d’appello fossero stati formulati specifici motivi di censura alla decisione gravata nel rispetto RAGIONE_SOCIALE‘art. 342 cod. proc. civ. nel testo applicabile ratione temporis , avendo RAGIONE_SOCIALE Capitale motivatamente contestato la legittimità RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza n. 3729/2008 e la correttezza RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione datane dal Tribunale, e accoglieva nel merito l’appello, rigettando la domanda del COGNOME. Nello specifico la Corte di merito affermava che: a) il credito azionato era sorto in data successiva al 28 aprile 2008 e pertanto esso non
rientrava tra quelli attribuiti alla gestione commissariale in base all’art. 78 del DL 112/2008; b) in base all’art. 5 RAGIONE_SOCIALEa legge 225/1992, cessato lo stato d’emergenza, era venuto meno il potere in capo al AVV_NOTAIO del RAGIONE_SOCIALE di emanare ordinanze derogatorie RAGIONE_SOCIALEa legislazione vigente, sicché era fondata l’impugnazione di RAGIONE_SOCIALE Capitale nella parte in cui si sosteneva l’illegittimità RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE 3729/1998, che era qualificato come provvedimento con forza e valore di atto amministrativo non compreso tra gli atti politici ex art.7 c.p.a., pertanto certamente soggetto a controllo giurisdizionale e disapplicabile dal giudice ordinario nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa sua cognizione; c) in ogni caso, era meritevole d’accoglimento anche la censura relativa all’erronea interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza 3729/2008, nella parte in cui il Tribunale aveva ritenuto che l’art. 1, comma 5, di detto provvedimento avesse posto il compenso del Commissario, nel periodo di proroga dal 1° gennaio al 30 giugno 2009, a carico dei fondi di cui all’art. 6 RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE n.3446/2005; in particolare gli oneri derivanti dall’art.1 RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza 3729/2008 erano ‘ quelli evidentemente connessi al superamento RAGIONE_SOCIALEo stato di criticità (non emergenziale) derivante dallo stato di dissesto, al funzionamento RAGIONE_SOCIALEa struttura di cui all’art.7 RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza 3446 e al soddisfacimento RAGIONE_SOCIALEe residuali esigenze di assistenza in favore RAGIONE_SOCIALEe famiglie sfollate già beneficiarie del contributo per esigenze alloggiative di cui all’art.3 RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza 3446 ‘ (pag.9 sentenza); l’ordinanza 3729/2008 nulla prevedeva sul compenso spettante al commissario delegato e nulla aveva previsto anche l’ordinanza 3446/2005 di nomina del commissario nella persona RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO all’urbanistica del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, mentre con l’ordinanza 3659/2008 di nomina del COGNOME, all’epoca dipendente in posizione fuori ruolo del RAGIONE_SOCIALE, in sostituzione del dimissionario AVV_NOTAIO all’urbanistica, era stata prevista una remunerazione per il commissario che era posta a carico del RAGIONE_SOCIALE per la
RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, e non del RAGIONE_SOCIALE comunale di cui all’art.6 RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza, sicché, in base ai canoni interpretativi di cui all’art.12 RAGIONE_SOCIALEe preleggi, era da ritenersi che, ove l’ordinanza 3729/2008 avesse inteso addossare alle casse comunali un nuovo onere in deroga alla legislazione vigente, ossia al d.lgs.n.267/2000, avrebbe dovuto prevederlo chiaramente ed espressamente.

Avverso tale sentenza NOME COGNOME propone ricorso per Cassazione, affidato a cinque motivi, resistito con controricorso da RAGIONE_SOCIALE Capitale.

Il ricorso è stato fissato per l’adunanza in camera di consiglio ai sensi degli artt. 375, ultimo comma, e 380 bis 1, cod. proc. civ.. Il ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Con il primo motivo il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n. 3 cod. proc. civ. , RAGIONE_SOCIALEa legge 2248/1865 allegato E), artt. 4 e 5; il difetto di motivazione; l’errata disapplicazione di atto amministrativo definitivo, in una causa in cui è parte la P.A. e l’atto non è di cognizione incidentale. In particolare, il ricorrente ritiene che la Corte territoriale abbia disapplicato un atto amministrativo che non avrebbe potuto esserlo, in quanto nel giudizio la P.A. era parte e l’atto amministrativo era fon te del diritto soggettivo azionato. Il medesimo atto, se non disapplicato, avrebbe pacificamente fondato il diritto soggettivo del ricorrente al pagamento per cui è causa.
2.Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n. 3 cod. proc. civ., RAGIONE_SOCIALE‘art. 5, in particolare commi 2 e 3, RAGIONE_SOCIALEa legge 225/1992, per errore nella valutazione dei requisiti soggettivi (competenza del AVV_NOTAIO del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE) e oggettivi (stato di pericolo) di emissione RAGIONE_SOCIALE‘OPCM 372 9 /2008; il difetto di motivazione; l’errata applicazione del D. Lgs. 267/2000 ad un organo RAGIONE_SOCIALEa P.A. qual è il Commissario Delegato; l’errata d isapplicazione di atto amministrativo definitivo.
In particolare, secondo il ricorrente, la sentenza qui impugnata sarebbe viziata per aver affermato, peraltro senza motivare, l’illegittimità del l’OPCM 3729/2008 , in quanto adottata in difetto dei requisiti soggettivi e oggettivi previsti dall’art. 5 RAGIONE_SOCIALEa legge 225/1992, per l’effetto disapplica ndola . L’OPCM in discussione, a dire del ricorrente, era stata emessa nel rispetto di tutti gli elementi RAGIONE_SOCIALEa fattispecie previsti dall’art. 5 RAGIONE_SOCIALEa legge 225/1992, come, peraltro, si evince testualmente dal suo incipit , che trascrive nel ricorso. La sentenza impugnata, secondo parte ricorrente, è, altresì, erronea laddove ha ritenuto applicabile al caso di specie il D. Lgs. 267/2000, norma, invece, applicabile ai contraenti con la P.A. e non al caso del Commissario Delegato, essendo quest’ultimo un organo RAGIONE_SOCIALEa P.A.. 3. Con il terzo motivo il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n. 3 cod. proc. civ., RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 RAGIONE_SOCIALEe preleggi. Ritiene il ricorrente che l’OCPM in esame debba essere considerata un’ordinanza libera nel contenuto e nelle formule scelte per affermare le norme che pone, come tale soggetta solo alla Costituzione e ai principi generali RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento. Inoltre, il ricorrente ritiene errata anche la statuizione RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata nella parte in cui è stata motivata l’interpretazione RAGIONE_SOCIALE a suindicata OPCM in base al disposto RAGIONE_SOCIALE ‘art. 12 RAGIONE_SOCIALEe preleggi, piuttosto che in base a quello del l’art. 14 RAGIONE_SOCIALEe stesse preleggi.
4. Con il quarto motivo il ricorrente lamenta violazione e falsa applicazione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n. 3 cod. proc. civ., del D. Lgs. 267/2000, che, invece, dovrebbe ritenersi inapplicabile al caso di specie perché il Commissario Delegato è organo e non contraente RAGIONE_SOCIALEa P.A. , come in tutte le ipotesi in cui l’ente comunale si limiti ad utilizzare a titolo ausiliario l’apparato organizzatorio di un ente diverso e straordinario e debba sopportarne gli oneri, come da giurisprudenza amministrativa che richiama (Cons. Stato n.2576/2004). In particolare, ad avviso del ricorrente, non vi era necessità di deroga esplicita all’applicazione del D. Lgs. 267/2000,
essendo, invece, sufficiente la previsione di una disciplina alternativa, data la natura RAGIONE_SOCIALEe ordinanze in questione (cd. libere), in base a quanto statuito dalle Sezioni Unite di questa Corte (Cass. S.U. 4813/2006). Rimarca che l’OPCM 3446/2005 dichiarativa RAGIONE_SOCIALEo stato di emergenza a monte RAGIONE_SOCIALE‘OPCM 3729/2008, all’art.4, il cui tenore trascrive nel ricorso (pag.15 e 16), indicava espressamente, tra le norme derogate per il superamento RAGIONE_SOCIALEa situazione emergenziale, anche il citato D. Lgs. 267/2000 e ritiene il ricorrente che, sul punto in questione, la decisone impugnata sia meramente apodittica e priva di reale motivazione.
5. Con il quinto motivo, il ricorrente lamenta la violazione e falsa applicazione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n. 3 cod. proc. civ. RAGIONE_SOCIALEa determinazione RAGIONE_SOCIALEe spese di soccombenza, e in particolare l’immotivata triplicazione RAGIONE_SOCIALEe spese di primo grado di giudizio, liquidate in €13.430, oltre accessori, men tre il Tribunale le aveva quantificate in €4.327,08 , e l’immotivata applicazione di importi superiori alla fascia media tariffaria quale alle spese del secondo grado di giudizio. In particolare, il ricorrente afferma che Giudice d’appello, liquidando le spese del giudizio d’appello in euro 14.635,00 oltre accessori, sarebbe andato oltre la fascia tariffaria media, peraltro in difetto di alcuna motivazione.
I primi quattro motivi di ricorso, da esaminarsi congiuntamente per la loro connessione, sono fondati.

6.1. Occorre premettere che, in base alla ricostruzione effettuata dai giudici di merito desumibile dall’esame degli atti di causa, con l’ OPCM n. 3446/2005 veniva dichiarato lo stato di emergenza d ell’area di INDIRIZZO in RAGIONE_SOCIALE, con nomina RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO all’urbanistica del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE come Commissario delegato . Veniva, poi, emessa l’OPCM n. 3659/2008, con la quale l’odierno ricorrente era nominato Commissario Delegato per la fase di emergenza, stabilendosi il compenso a carico del RAGIONE_SOCIALE. Infine, veniva emessa l’OPCM n. 3729/2008, con
la quale il COGNOME veniva confermato come Commissario delegato, cessata la fase straordinaria, per provvedere in «regime ordinario, al definitivo superamento RAGIONE_SOCIALEo stato di criticità in relazione al gravissimo dissesto», interessante l’area suindicata, c on possibilità per il Commissario di provvedere alle esigenze economiche RAGIONE_SOCIALEa popolazione interessata. Nell’ordinanza si prevedeva che agli oneri derivanti dall’attività del Commissario «dal presente articolo» (art. 1, che regolamenta va l’attività commiss ariale ulteriore, dopo quella RAGIONE_SOCIALEa fase di emergenza) «si provvede a carico RAGIONE_SOCIALE‘art. 6 RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE n. 3446 del 2005», ovverosia a carico dei fondi appositamente stanziati dal RAGIONE_SOCIALE per l’espletamento RAGIONE_SOCIALEe iniziative finalizzate al superamento RAGIONE_SOCIALE‘emergenza causata dal dissesto che aveva interessato l’area urbana di INDIRIZZO (cfr. pag.2 RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata). Dunque, le tre ordinanze, rientranti -com’è incontroverso e come, del resto, risulta dall’ar t. 5 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 225/1992 – nel novero RAGIONE_SOCIALEe ordinanza libere o extra ordinem , erano collegate tra loro, prevedendo le prime due la declaratoria RAGIONE_SOCIALEo stato di emergenza, la nomina del Commissario delegato e la previsione dei poteri RAGIONE_SOCIALEo stesso, mentre l’ultima prevedeva la proroga RAGIONE_SOCIALEa gestione commissariale, nella fase ordinaria, per provvedere «al definitivo superamento RAGIONE_SOCIALEe criticità», in particolare, l’ultima ordinanza, la n. 3729/2008, richiamando la prima, n. 3446/2005, con riferimento ai costi RAGIONE_SOCIALEe attività ancora da compiere.
6.2. Per quanto concerne la natura giuridica di tali ordinanze, dalla quale discende il regime giuridico cui esse sono assoggettate, ai fini RAGIONE_SOCIALEa verifica RAGIONE_SOCIALEa correttezza giuridica RAGIONE_SOCIALEa decisione impugnata, va osservato quanto segue.

Sul piano RAGIONE_SOCIALEa teoria generale, viene operata una distinzione tra regolamento ed atto amministrativo generale. Il regolamento, tipica fonte di secondo grado, trova giustificazione nell’art. 1 RAGIONE_SOCIALEe disposizioni preliminari al codice RAGIONE_SOCIALE, nonché nell’ar t. 17 RAGIONE_SOCIALEa legge

400 del 1988. Esso infatti è un atto RAGIONE_SOCIALE‘autorità amministrativa subordinato alle fonti di rango primario in virtù dei principi di legalità e preferenza RAGIONE_SOCIALEa legge. Sebbene lo stesso abbia forma amministrativa, la sua sostanza è invece normativa: la potestà affidata all’amministrazione attraverso l’emanazione di regolamenti comporta infatti la produzione di norme generali e astratte, costitutive RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento, che vanno quindi ad incidere sui rapporti giuridici nel corso del tempo. L’atto amministrativ o generale si pone invece in posizione speculare rispetto al regolamento: si tratta di un atto formalmente normativo, ma sostanzialmente amministrativo, in quanto è espressione di una semplice potestà amministrativa di natura gestionale ed è diretto alla cura concreta di interessi pubblici, seppure a destinatari indeterminati (TAR Lazio, 2156/2012; C. St. 823/2015; C. St. 8435/2019). Alla categoria degli atti amministrativi generali appartengono le ordinanze c.d. extra ordinem o ordinanze libere, atti RAGIONE_SOCIALE ‘autorità amministrativa adottati sul presupposto RAGIONE_SOCIALEa necessità e RAGIONE_SOCIALE‘urgenza per far fronte a situazioni di pericolo grave e imminente per la comunità (urgenti), ma a carattere provvisorio (contingibili). Esse si qualificano come una particolare tipologia di atti amministrativi suscettibili di derogare alle fonti di rango primario, nel rispetto dei principi generali RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento, nonché di quelli di derivazione unionale e interRAGIONE_SOCIALE. Secondo la giurisprudenza amministrativa, le cd. ordinanze extra ordinem non hanno carattere di fonti primarie RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento giuridico, attesa la loro efficacia meramente derogatoria, e non innovativa, nell’ordinamento medesimo, né l’eventuale attribuzione ad esse RAGIONE_SOCIALEa qualifica di atti di alta amministrazione le sottrae al sindacato giurisdizionale, dato che tali atti sono pacificamente sindacabili dal giudice amministrativo (Cons. Stato 5973/2013; Cons. Stato 2317/2016). La giurisprudenza di questa Corte ha, del pari, confermato che le ordinanze emanate dal RAGIONE_SOCIALE, o dal Ministro per il
coordinamento RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 5 RAGIONE_SOCIALEa legge 24 febbraio 1992, n. 225 (recante “Istituzione del Servizio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE. Ecologia”), hanno natura di ordinanze “libere”, tra le quali sono compresi tutti i provvedimenti di autorità amministrative suscettibili di introdurre una disciplina divergente dall’ordine normativo che risultava in precedenza sulla base di disposizioni legislative. Tali ordinanze, immediatamente esecutive, diversamente dagli atti governativi con valore di legge, sono espressione di autonomia ed operano generalmente nel campo RAGIONE_SOCIALE‘attività amministrativa, ma, pur non avendo valore di legge, sono nel loro ambito indipendenti e, nel loro contenuto, soggette solo alla Costituzione ed ai principi generali RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento, e non sono vincolate da altre norme preesistenti che non siano quelle espressamente indicate dalla fonte da cui traggono origine (Cass. S.U. 4813/2006). Anche la Corte Costituzionale si è ripetutamente pronunciata sulla delicata tematica RAGIONE_SOCIALE‘efficacia derogatoria RAGIONE_SOCIALEe cd. ordinanze libere (cfr. sentenze n. 8 del 1956, n. 26 del 1961, n. 100 e 201 del 1987 e n. 4 del 1997, nonché le più recenti pronunce n.418/1992 e n.127/1995, concernenti proprio le previsioni RAGIONE_SOCIALE‘art.5 l.n.225/1992) ed ha chiarito, tra l’altro, i puntuali connotati dei suddetti provvedimenti, che sono ‘ efficacia limitata nel tempo in relazione ai dettami RAGIONE_SOCIALEa necessità e RAGIONE_SOCIALE‘urgenza; adeguata motivazione; efficacia pubblicazione nei casi in cui non abbia carattere individuale; conformità ai principi RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento giuridico ‘.
6.3. Ora, dalla natura RAGIONE_SOCIALEe ordinanze in questione, pur se con le suesposte peculiari connotazioni, di atti amministrativi generali discende che tali provvedimenti sono soggetti alle impugnazioni proprie di tutti gli atti amministrativi; esse sono, pertanto, impugnabili solo con ricorso al giudice amministrativo. Il che esclude la possibilità che il giudice ordinario possa conoscerne principaliter , come dispone l’art. 4 l. a. c., nel senso che il cd. « petitum

sostanziale » (ossia la causa petendi ), non deve investire il provvedimento in sé, quale elemento costitutivo RAGIONE_SOCIALEa fattispecie dedotta in giudizio, RAGIONE_SOCIALEa cui illegittimità il giudice è chiamato a conoscere principaliter (Cass. S.U. 14231/2020). In altri termini, il provvedimento amministrativo non può venire in considerazione come fatto costitutivo del diritto azionato, nel senso che questo trovi la sua causa in quello, ma può venire in considerazione come un presupposto RAGIONE_SOCIALEa fattispecie, che il giudice ordinario può disapplicare – conoscendone incidenter tantum – se lo reputa illegittimo.
Per converso, mai il giudice ordinario potrebbe accertarne l’illegittimità, conoscendone in via principale , se, come nella specie, l’atto amministrativo si pone come fatto costitutivo del diritto azionato. In tale prospettiva, la giurisprudenza di questa Corte ha affermato che il potere di disapplicazione RAGIONE_SOCIALE‘atto amministrativo illegittimo da parte del giudice ordinario non può essere esercitato nei giudizi in cui sia parte la PRAGIONE_SOCIALE., ma unicamente nei giudizi tra privati e nei soli casi in cui l’atto illegittimo venga in rilievo, non già come fondamento del diritto dedotto in giudizio, bensì come mero antecedente logico, sicché la questione venga a prospettarsi come pregiudiziale in senso tecnico (Cass. 19659/2006; Cass. S. U. 2244/2015).
6.4. Nel caso di specie, il giudice di appello ha affermato la fondatezza dei motivi di appello di RAGIONE_SOCIALE Capitale, in punto di «l’illegittimità RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE 3729/2008», e ha disapplicato tale ordinanza, benché detta disapplicazione non potesse avvenire per quanto sopra esposto. Va ribadito che il diritto del COGNOME al compenso si fonda proprio sull’ordinanza n. 3729/2008, che la Corte ha inteso disapplicare, dopo averne accertato – a suo parere – l’illegittimità. Tuttavia, in tal modo opinando, il giudicante ha finito per conoscere l’atto principalmente, non incidentalmente ai soli fini RAGIONE_SOCIALEa disapplicazione, in quanto tale
provvedimento non costituisce un antecedente logico RAGIONE_SOCIALEa decisione, ma proprio la fonte del diritto azionato, il che determina la fondatezza RAGIONE_SOCIALEe censure espresse con i motivi primo e secondo del ricorso.

6.5. Considerazioni analoghe valgono per l’ulteriore profilo scrutinato dalla Corte territoriale e ritenuto fondato, vale a dire quello del l’illegittimità RAGIONE_SOCIALEa deroga alle norme di cui al d.lgs. n. 267/2000, che regolano la contabilità degli enti locali, demandando agli organi di tali enti di provvedere alle deliberazioni RAGIONE_SOCIALEe spese ed alla loro copertura. Posto che è sindacabile, nei limiti tracciati dalle citate pronunce del Giudice RAGIONE_SOCIALEe leggi e anche da questa Corte (Cass. 26372/2017; Cass. 33947/2022) l ‘attitudine dero gatoria RAGIONE_SOCIALEe cd. ordinanze libere, ancora una volta va ribadito che non viene in rilievo, sotto tale profilo, la illegittimità RAGIONE_SOCIALE‘atto e la sua disapplicazione, come ha erroneamente ritenuto la Corte territoriale. Nel caso di specie, il RAGIONE_SOCIALE aveva dedotto (p. 5 RAGIONE_SOCIALEa sentenza) che la deroga aveva riguardato gli artt. 191 e ss. d.lgs. 267/2000, che, tuttavia, riguardano i rapporti tra l’amministrazione ed i privati che hanno fornito beni o servizi (v. ad esempio, Cass. S.U. 12483/2020; Cass. 21491/2023, le ordinanze prefettizie contingibili e urgenti rappresentano uno strumento alternativo e sostitutivo del contratto, scaturito dalle situazioni di criticità; Cass. 5665/2021, che riferisce espressamente l’art. 191 cit. alle forniture e servizi prestati da privati in favore degli enti locali).
Ebbene, non può revocarsi in dubbio che il Commissario delegato non sia equiparabile a privati fornitori di beni o servizi, essendo un organo RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione, sebbene esterno ad essa (ex dipendente) che va retribuito -come, nella specie, è stato indiscusso, fino a quando la retribuzione è stata posta a carico del RAGIONE_SOCIALE – per le prestazioni rese nell’ambito RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione stessa. In tal senso, si è rilevato che sussiste il rapporto di servizio (con conseguente controllo demandato alla Corte dei conti), allorché
un ente privato esterno all’Amministrazione venga incaricato di svolgere, nell’interesse e con le risorse di quest’ultima, un’attività o un servizio pubblico in sua vece, inserendosi in tal modo nell’apparato organizzativo RAGIONE_SOCIALEa P.A., mentre è irrilevante il titolo in base al quale la gestione è svolta e ben potendo tale titolo anche mancare del tutto (Cass. S.U. 20902/2022, che ha ritenuto in rapporto di servizio con l’amministrazione perfino una società che aveva svolto senza titolo un’attività nell’interesse del Commissario Straordinario delegato per l’emergenza ambientale).
Alla stregua di detti principi, avuto riguardo alla finalità specifica RAGIONE_SOCIALEa regolamentazione derogatoria di cui trattasi, diretta alla tutela urgente RAGIONE_SOCIALE‘ambiente, dei beni e RAGIONE_SOCIALEa stessa vita RAGIONE_SOCIALEe popolazioni, in conseguenza di gravi eventi, mediante attività di soccorso coordinate tra più enti (cfr. così espressamente Corte Cost. 418/1992 citata), nonché considerato il collegamento funzionale tra le tre ordinanze libere di cui si è detto, anche le censure espresse con i motivi terzo e quarto sono da ritenersi fondate. In particolare ricorre la denunciata violazione del criterio ermeneutico di cui all’art.14 RAGIONE_SOCIALEe preleggi, da valutarsi nel contesto complessivo di cui si è detto, stante, quanto alla copertura finanziaria degli oneri, l’espresso richiamo, nell’ ordinanza n. 3729/2008, a ll’art. 6 RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE n. 3446 del 2005 (oneri a carico dei fondi appositamente stanziati dal RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per l’espletamento RAGIONE_SOCIALEe iniziative finalizzate al superamento RAGIONE_SOCIALE‘emergenza causata dal dissesto che aveva interessato l’area urbana di INDIRIZZO) ed essendo, altresì, prevista dalla citata ordinanza 3446/2005 l’autorizzazione al Commissario a derogare alle disposizioni sui piani finanziari ed i bilanci RAGIONE_SOCIALE‘Ente comunale, e quindi a disporre RAGIONE_SOCIALEe risorse economiche RAGIONE_SOCIALEo stesso. 7. Dall’accoglimento dei primi quattro motivi discende l’assorbimento del quinto.
In conclusione, vanno accolti i motivi primo, secondo, terzo e quarto, dichiarato assorbito il quinto, va cassata la sentenza impugnata e la causa va rinviata, per nuovo esame alla luce dei principi suesposti, alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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