Compenso Avvocato Ente Pubblico: Il Requisito

Una professionista legale stipula un accordo quadro con un Comune per la difesa in un numero definito di giudizi. Per gli incarichi aggiuntivi, l’ente nega il pagamento a causa della mancanza di un formale impegno di spesa. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 12164/2024, chiarisce un principio fondamentale: la validità del contratto di mandato è un presupposto distinto e precedente rispetto alla regolarità contabile. La mancanza dell’impegno di spesa non invalida automaticamente il contratto. La Corte ha quindi cassato la decisione precedente, rinviando la causa al Tribunale per verificare, prima di tutto, l’effettivo conferimento degli incarichi specifici, requisito essenziale per richiedere il compenso dell’avvocato all’ente pubblico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Compenso Avvocato Ente Pubblico: La Cassazione Chiarisce i Requisiti

Ottenere il giusto compenso da un ente pubblico può trasformarsi in un percorso a ostacoli per un avvocato, specialmente quando l’incarico eccede quanto inizialmente pattuito. La burocrazia e le rigide norme di contabilità pubblica spesso diventano un muro contro cui si scontrano le legittime pretese del professionista. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione (n. 12164 del 6 maggio 2024) fa luce su un aspetto cruciale: la distinzione tra la validità del contratto di mandato e la regolarità dell’impegno di spesa. Vediamo insieme cosa ha stabilito la Suprema Corte.

I Fatti del Caso

Una professionista legale vinceva una gara indetta da un Comune per la difesa dell’ente in un cospicuo numero di cause (308, per la precisione), sulla base di un accordo quadro che prevedeva un compenso forfettario. Lo stesso accordo stabiliva che per eventuali, ulteriori giudizi, sarebbe stato riconosciuto un compenso aggiuntivo per ciascuna pratica.

La legale si trovava a difendere l’ente in ben 278 cause ulteriori rispetto a quelle originarie. Tuttavia, al momento di richiedere il pagamento per questa attività extra, il Comune si rifiutava, adducendo una motivazione di natura puramente contabile: per tali prestazioni non era stato previsto e registrato un apposito e specifico impegno di spesa nel bilancio dell’ente.

La Decisione del Tribunale

In primo grado, il Tribunale dava ragione al Comune, rigettando la richiesta di pagamento della professionista. Secondo il giudice, le norme sulla contabilità pubblica, e in particolare l’art. 191 del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), sono chiare: nessuna spesa può essere effettuata senza un preventivo impegno contabile. In assenza di tale impegno, il rapporto obbligatorio non si instaura con l’Ente, ma direttamente con il funzionario o l’amministratore che ha autorizzato la prestazione. Di conseguenza, per il Tribunale, la richiesta verso il Comune era infondata.

Il compenso avvocato ente pubblico secondo la Cassazione

La Corte di Cassazione ha ribaltato questa prospettiva, accogliendo parzialmente il ricorso della legale e cassando la decisione del Tribunale. Il ragionamento della Suprema Corte si basa su una distinzione fondamentale, spesso trascurata.

Impegno di Spesa vs. Validità del Contratto: una distinzione chiave per il compenso avvocato ente pubblico

Il punto centrale della decisione è che la validità di un contratto d’opera professionale (il mandato all’avvocato) è un presupposto che deve essere verificato prima e indipendentemente dalla questione della copertura finanziaria. I due piani non vanno confusi.

1. Validità del Contratto: Per gli enti pubblici, il conferimento di un incarico professionale richiede la forma scritta ad substantiam, cioè a pena di nullità. Nel caso specifico, l’accordo quadro prevedeva che per ogni singolo giudizio ulteriore venisse rilasciata una procura specifica. La prima cosa che il giudice deve verificare è se questi singoli mandati sono stati effettivamente e validamente conferiti per iscritto. Se mancano, il contratto è nullo e nessun compenso è dovuto dall’ente.

2. Impegno di Spesa: L’impegno di spesa è un requisito contabile che attiene all’esigibilità del credito nei confronti dell’ente pubblico. La sua assenza non rende nullo un contratto già validamente concluso. Piuttosto, essa sposta il rapporto obbligatorio verso il funzionario che ha consentito la prestazione, per proteggere le finanze dell’ente da spese impreviste.

L’errore del Tribunale, secondo la Cassazione, è stato quello di saltare direttamente alla seconda questione (l’assenza dell’impegno di spesa) per negare il compenso, senza prima aver accertato l’esistenza del presupposto fondamentale: un valido contratto per ciascuna delle 278 cause.

Le Motivazioni

La Corte ha ribadito che le norme sulla contabilità pubblica (come l’art. 191 del TUEL) sono poste a presidio della corretta gestione delle finanze locali. Esse mirano a garantire che ogni spesa sia prevedibile, autorizzata e coperta. Quando questa procedura viene violata, la legge prevede un meccanismo di salvaguardia: la responsabilità si trasferisce sull’amministratore o funzionario, e il creditore può agire direttamente contro di lui. Questo, tuttavia, non significa che il contratto sottostante sia inesistente.

Anzi, la stessa normativa prevede lo strumento del “debito fuori bilancio” (art. 194 TUEL), con cui un ente può riconoscere a posteriori un’obbligazione sorta in assenza di un impegno di spesa, a condizione che ne abbia tratto un’effettiva utilità. Questa possibilità dimostra che l’esistenza di un valido titolo negoziale a monte è un presupposto necessario, anche per sanare l’irregolarità contabile.

La Cassazione ha quindi stabilito che il giudice di merito dovrà riesaminare il caso seguendo un percorso logico preciso: in primo luogo, accertare se la professionista può provare il rilascio di uno specifico mandato scritto per ciascuno dei 278 giudizi ulteriori. Solo se questa prova sarà fornita, si potrà passare a valutare le conseguenze della mancata registrazione dell’impegno di spesa.

Le Conclusioni

Questa ordinanza offre un’importante tutela ai professionisti che operano con la Pubblica Amministrazione. Il principio affermato è chiaro: il diritto al compenso dell’avvocato verso un ente pubblico si fonda innanzitutto sulla validità dell’incarico ricevuto. Un’eventuale irregolarità contabile interna all’ente non può essere usata come scudo per negare aprioristicamente il pagamento, ma apre a scenari diversi, inclusa la possibilità di riconoscere un debito fuori bilancio o di agire verso i singoli responsabili. Per i professionisti, la lezione è altrettanto chiara: è fondamentale assicurarsi sempre che ogni incarico, specialmente se aggiuntivo, sia formalizzato per iscritto attraverso un atto specifico, come una procura alle liti, che costituisce la prova regina del rapporto contrattuale.

Un contratto con un Ente Pubblico è valido anche senza un formale impegno di spesa?
Sì, secondo la Corte di Cassazione la validità del contratto e la regolarità contabile dell’impegno di spesa sono due questioni distinte. Un contratto può essere valido se rispetta i requisiti di legge (come la forma scritta), anche se l’ente non ha provveduto al contestuale impegno di spesa. L’assenza di quest’ultimo non rende nullo il contratto.

Se un Ente Pubblico non paga un professionista per mancanza dell’impegno di spesa, il professionista perde il suo compenso?
Non necessariamente. La mancanza dell’impegno di spesa sposta il rapporto obbligatorio, ai fini del pagamento, dall’ente al funzionario o amministratore che ha autorizzato la prestazione. Tuttavia, l’ente stesso ha la possibilità di riconoscere l’obbligazione come “debito fuori bilancio” se ha tratto un’utilità dalla prestazione, sanando così l’irregolarità contabile.

Cosa deve dimostrare un avvocato per ottenere il pagamento del compenso da un Ente Pubblico per incarichi extra rispetto a un accordo quadro?
L’avvocato deve innanzitutto dimostrare l’esistenza di un valido contratto di mandato per ogni singolo incarico extra. Nel caso specifico, doveva provare di aver ricevuto una procura scritta per ciascuno dei 278 giudizi aggiuntivi, come previsto dall’accordo quadro. Questo è il presupposto fondamentale per poter poi avanzare la pretesa di pagamento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 12164 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 12164 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 06/05/2024

Oggetto: Professioni – Compenso maturato nei confronti di Ente locale a seguito di procedura di aggiudicazione – Requisito per ottenere il pagamento dei ‘giudizi ulteriori’

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. NUMERO_DOCUMENTO R.G. proposto da AVV_NOTAIO, rappresentata e difesa con procura speciale in calce al ricorso dell’AVV_NOTAIO (C.F. CODICE_FISCALE) ed elettivamente domiciliata in Roma, alla INDIRIZZO, presso lo studio del difensore;

-ricorrente –

contro

COMUNE di ARZANO (C.F. P_IVA), in persona del Sindaco pro tempore , rappresentato e difesa dall’AVV_NOTAIO (C.F. CODICE_FISCALE), ed elettivamente domiciliato all’indirizzo PEC del difensore iscritto nel REGINDE;

-controricorrente – avverso la sentenza del Tribunale di Napoli Nord n. 6665/2018, pubblicata il 12 dicembre 2018 e notificata a mezzo pec in data 20 dicembre 2018;

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21 novembre 2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

Osserva in fatto e in diritto

Ritenuto che:

con ricorso ex art 702 bis c.p.c., depositato in data 13.11.2017 e notificato unitamente al decreto di fissazione dell’udienza, NOME COGNOME, quale procuratore di se stessa, evocava in giudizio il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, innanzi al Tribunale di Napoli Nord, al fine di sentire dichiarare l’inadempimento dello stesso in ordine al pagamento delle spettanze professionali dovute in suo favore per l’attività di rappresentanza e difesa del RAGIONE_SOCIALE svolta nei giudizi ex art. 615 c.p.c., attività espletata in esecuzione della Convenzione sottoscritta dalle parti in data 11.03.2016 sulla base della Determinazione Dirigenziale n. 212 del 10.03.2016, in virtù della quale le era stato riconosciuto e corrisposto il compenso di euro 8.000,00, oltre accessori, per la difesa complessiva di n. 308 giudizi, come concordati nella Convenzione, e nulla per le ulteriori 278 difese curate per altrettanti giudizi, eccedenti gli originari 308 pattuiti, in merito ai quali spettava un compenso forfettario di euro 150,00 ciascuno; per l’effetto, sentirlo condannare al pagamento in suo favore dell’importo di euro 41.700,00, oltre accessori; Corte di Cassazione – copia non ufficiale
instaurato il contraddittorio, nella resistenza del convenuto, il Tribunale di Napoli Nord, con ordinanza n. 6665 del 2018, rigettava la domanda proposta da parte ricorrente e compensava integralmente tra le parti le spese di lite.

A sostegno di tale decisione, il giudice adito riteneva che nel caso di specie parte ricorrente, a fronte dei molteplici incarichi di

difesa giudiziale dedotti e asseritamente svolti in favore dell’Ente Comunale, risultava avere prodotto in atti unicamente il disciplinare di incarico generale concluso tra le parti in data 11/03/2016 e non anche le procure alle liti specificamente rilasciate alla stessa dagli organi competenti per ogni singolo giudizio di cui era stata chiesta la remunerazione, in esecuzione del detto disciplinare di incarico generale. Invero, sul punto osservava che il disciplinare di incarico intercorso tra le parti (e da entrambe prodotto in giudizio), era da intendersi alla stregua di un mero contratto-quadro disciplinante gli aspetti generali dei successivi specifici rapporti che avrebbero potuto essere individualmente instaurati tra le parti attraverso il conferimento delle singole e specifiche procure alle liti rilasciate dal RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE in favore dell’AVV_NOTAIO per ogni singolo giudizio riconducibile nell’oggetto e nell’ambito di operatività temporale del detto disciplinare generale di incarico.
Costituiva principio generale, assolutamente pacifico tanto in giurisprudenza (di merito e legittimità), quanto in dottrina, quello in virtù del quale tutti i contratti stipulati dalla Pubblica Amministrazione (anche quando essa agisca iure privatorum ) richiedevano la forma scritta ad substantiam , non potendo a tal fine venire in rilievo la deliberazione dell’organo collegiale dell’ente pubblico che abbia autorizzato il conferimento dell’incarico, ove tale deliberazione (costituente atto interno preparatorio del negozio) non risultava tradotta in un atto, sottoscritto da entrambi i contraenti, da cui poteva desumersi la concreta sistemazione del rapporto con le indispensabili determinazioni in ordine alle prestazioni da eseguire e al compenso da corrispondere (cfr., ex multis, Cass. 28.9.2010 n. 20340; Cass. 5.3.2004 n. 5234; Cass. 6.2.2004 n. 2289; Cass. 3.2.2004 n. 1929; Cass. 19.12.2003 n. 19562; Cass., Sez. Un., 27.7.1982 n. 4284), irrilevante appalesandosi, tra l’altro,
qualsivoglia manifestazione di volontà implicita o desumibile da comportamenti meramente attuativi (Cass. 4.9.2009 n. 19209; Cass. 26.3.2009 n. 7297);

avverso la citata sentenza del Tribunali di Napoli, proponeva ricorso per cassazione NOME COGNOME, sulla base di due motivi, cui ha resistito con controricorso il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE;

-in prossimità dell’adunanza camerale la sola parte ricorrente curava anche il deposito di memoria ex art. 380 bis.1 c.p.c.

Considerato che:

con il primo motivo la ricorrente evidenzia la violazione e la falsa applicazione dell’art. 191 TUEL e del principio di ragionevolezza e di imparzialità dell’amministrazione.

Ad avviso della COGNOME per l’ impostazione del Tribunale di prima istanza sarebbe risultato determinante, ai fini della decisione di rigetto della domanda di parte attrice, la mancanza di uno specifico impegno di spesa con riguardo al corrispettivo vantato di euro 150,00 per ciascuno dei (278) giudizi ulteriori ed in eccesso rispetto all’originario affidamento. Infatti, il Giudice di primo grado ha ritenuto che tale mancanza renda ogni atto privatistico concluso dall’Amministrazione con il professionista inefficace ed inopponibile all’Ente, privo nei suoi confronti di effetto vincolante. In base all ‘ art. 23 del d.l. n. 66/1989 (conv. con modificazioni nella legge n. 144/1989), e ora sostituito, dopo una serie di modifiche e integrazioni, dall’art. 191 del TUEL, la violazione dell’obbligo correlato alla sussistenza della deliberazione autorizzativa nelle forme previste dalla legge e dell’impegno contabile registrato dal ragioniere sul competente capitolo del bilancio di previsione, fa sì che il rapporto obbligatorio intercorra tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente dell’Ente che ha consentito la fornitura, senza alcuna responsabilità o vincolo debitorio
dell’Amministrazione. Conclude l ‘ ordinanza nel senso che il diritto di credito vantato dalla ricorrente nei confronti dell’Ente resistente non sussisterebbe per la mancata analitica indicazione della copertura finanziaria della spesa (solo programmaticamente e genericamente) deliberata con la determinazione dirigenziale del 10/03/2016 con riguardo alla previsione della ulteriore remunerazione, in favore del professionista aggiudicatario, di euro 150,00 per ogni giudizio eccedente il limite di 308 specificamente previsto negli atti di gara. Si tratta di una lettura della norma erronea, eccessivamente rigida, tale da portare ad esiti paradossali e contrari al principio di ragionevolezza, che costituisce ormai un principio costituzionale fondamentale, collegato essenzialmente all’art. 3 della Cost. In primo luogo, questa interpretazione del Giudice di primo grado travalica completamente la ratio di questa normativa, che è quella di proteggere il bilancio e la stabilità finanziaria degli enti locali dal rischio di accumulazione di spese impreviste, non controllate o controllabili nella loro dimensione quantitativa, e non valutabili preventivamente in termini di congruità e necessità. La situazione in esame è completamente diversa ed esula dall’ambito di applicazione dei riferimenti normativi richiamati nella ordinanza qui impugnata. Gli incarichi della ricorrente riguardano la partecipazione a controversie giudiziarie. Tali servizi sono in via generale esclusi dalle procedure di contabilità pubblica summenzionate, da una recente ed autorevole giurisprudenza di legittimità proprio perché in relazione ad essi, da un lato, vige un sistema di tariffe professionali, che rende la controprestazione dovuta dall’Amministrazione determinabile o comunque prevedibile in rapporto al reale svolgimento dell’attività difensiva nel corso del giudizio; dall’altro, proprio la impossibilità di prevedere rigidamente, ab initio , la durata e
l’articolazione complessiva delle fasi del giudizio, non può che richiedere una previsione generica e approssimativa della spesa.

Con il secondo motivo la ricorrente evidenzia l’omesso ed insufficiente esame su elementi istruttori concernenti punti decisivi della controversia.

Se si accede all’interpretazione qui proposta e si ritiene errata ed infondata la lettura applicativa che il primo Giudice ha fatto delle norme in tema di contabilità pubblica (e segnatamente dell’art.

191 TUEL), ci si può poi concentrare sull’altro argomento della ordinanza di primo grado, che nella decisione precede addirittura quello riferito al sistema normativo contabile, anche se alla fine sembra ‘sostituito’ e ‘assorbito’ dall’altro.

I due motivi di ricorso vanno esaminati unitariamente svolgendo considerazioni conseguenziali oltre che connesse. Essi sono parzialmente fondati nei limiti di seguito esposti.

Come costantemente affermato da questa Corte, il contratto d’opera professionale con la pubblica amministrazione deve rivestire la forma scritta “ad substantiam” e l’osservanza di tale forma richiede la redazione di un atto recante la sottoscrizione del professionista e dell’organo dell’ente legittimato ad esprimerne la volontà all’esterno, nonché l’indicazione dell’oggetto della prestazione e l’entità del compenso (cfr. tra le tante, Cass. 15 giugno 2020 n. 11465; Cass. 20 marzo 2014 n. 6555; Cass. 17 gennaio 2013 n. 1167; Cass. 6 luglio 2007 n. 15296; Cass. 26 gennaio 2007 n. 1752).
E ancora, i contratti di conferimento di incarico professionale stipulati da un organismo di diritto pubblico sono atti di diritto privato per i quali, ai sensi degli artt. 16 e 17 del r.d. n. 2440 del 1923, è prevista la forma scritta, non surrogabile con fatti concludenti, manifestazioni tacite di volontà o comportamenti attuativi, la cui mancanza ne determina la nullità (cfr. Cass. 14 giugno 2018 n. 15645; Cass. 30 settembre 2016 n. 19410).

Nel caso in esame, la Corte territoriale, dopo avere accertato la conclusione di una Convenzione per essere risultata la ricorrente aggiudicataria della gara indetta dal medesimo RAGIONE_SOCIALE, ne ha accertato il contenuto ed ha deciso in linea con la giurisprudenza di questa Corte che l’accordo prevedeva il rilascio di mandato e procura ad litem per ciascun affare da parte dell’Amministrazione (v. pag. 5 della ordinanza impugnata).

Ha aggiunto che dallo stesso ricorso emergeva che la convenzione riguardava la remunerazione dell’attività dalla stessa prestata per n. 278 giudizi in eccedenza rispetto al limite di 308 giudizi previsti dalla stessa deliberazione di aggiudicazione dell’incarico e successivo disciplinare dell’11 marzo 2016, per i quali era stato già corrisposto l’importo di euro 8.000,00, oltre accessori, come previsto nel disciplinare di aggiudicazione (v. pag. 6 e 7). Il giudice di prime cure ha concluso che mentre per i 308 giudizi oggetto dell’originario affidamento risulta esservi l’apposito impegno di spesa sul competente capitolo del bilancio comunale relativo all’esercizio finanziario allora corrente, per quanto riguarda l’ulteriore corrispettivo forfettizzato in euro 150,00 per ogni giudizio ulteriore la determina prevedeva soltanto un generico rinvio ad un futuro e specifico impegno di spesa, mai dedotto ovvero provato dalle parti, così contravvenendo alla previsione di cui all’art. 191 TUEL.
Quanto a quest’ultima affermazione occorre partire dall’esame della normativa che, nel tempo, ha dato rilievo alla mancanza dell’impegno di spesa per gli atti posti in essere da enti locali per individuarne la relativa disciplina.

In particolare, giova ricordare le disposizioni contenute nel R.D. n. 383 del 1934, relative a comuni, province ed enti locali ivi indicati e segnatamente l’art. 284 -‘ Le deliberazioni dei comuni, delle provincie e dei consorzi, che importino spese, devono indicare l’ammontare di esse e i mezzi per farvi fronte ‘ -e l’art.

288 -‘ Sono nulle le deliberazioni prese in adunanze illegali, o adottate sopra oggetti estranei alle attribuzioni degli organi deliberanti, o che contengano violazioni di legge ‘ -. Tali disposizioni sono state interpretate da questa Corte nel senso che gli enti locali non possono assumere obbligazioni senza rendersi conto del loro ammontare e senza conoscere se e come farvi fronte, dovendo indicare nelle relative deliberazioni a pena di nullità l’ammontare di esse e i mezzi per farvi fronte (Cass., Sez. Un., n. 12195 e n. 13831 del 2005; Cass. n. 8730 del 2008).
Successivamente, l’art.23, commi 3 e 4, d.l. n. 66/1989, convertito con modificazioni dalla l. n. 144/1989, ha previsto che ‘A tutte le amministrazioni provinciali, ai comuni ed alle comunità montane l’effettuazione di qualsiasi spesa è consentita esclusivamente se sussistano la deliberazione autorizzativa nelle forme previste dalla legge e divenuta o dichiarata esecutiva, nonché l’impegno contabile registrato dal ragioniere o dal segretario, ove non esista il ragioniere, sul competente capitolo del bilancio di previsione, da comunicare ai terzi interessati. Per quanto concerne le spese previste dai regolamenti economali l’ordinazione fatta a terzi deve contenere il riferimento agli stessi regolamenti, al capitolo di bilancio ed all’impegno. 4. Nel caso in cui vi sia stata l’acquisizione di beni o servizi in violazione dell’obbligo indicato nel comma 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per ogni altro effetto di legge tra il privato fornitore e l’amministratore o il funzionario che abbiano consentita la fornitura. Detto effetto si estende per le esecuzioni reiterate o continuative a tutti coloro che abbiano reso possibili le singole prestazioni.’
Dopo che l’art. 55, comma 5 della l. n. 142 del 1990, aveva disposto ai commi 1, 2, 3 e 4 che ‘I provvedimenti dei responsabili dei servizi che comportano impegni di spesa sono

trasmessi al responsabile del servizio finanziario e sono esecutivi con l’apposizione del visto di regolarità contabile attestante la copertura finanziaria ‘ , è stato introdotto l’art. 35, commi 1 e 4 del d.lgs. n. 77 del 1995, a cui tenore ‘Gli enti locali di cui all’articolo 1, comma 2, possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente intervento o capitolo del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 55, comma 5, della legge 8 giugno 1990, n. 142. Nel caso in cui vi è stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell’articolo 37, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni ‘ .
Lo stesso d.lgs. n. 77/1995 ha disposto l’abrogazione dell’art. 23 d.l.n.66/1989 con l’art. 123, c omma 1, lett. n). La disposizione di cui all’art. 35 d.lgs. n.77/1995 è stata riproposta senza modifiche sostanziali dall’art. 191 del D.P.R. n. 267/2000 (c.d. T.U.E.L.) testo in vigore dal 13.12.2000 – prevedendosi che: ‘ 1. Gli enti locali possono effettuare spese solo se sussiste l’impegno contabile registrato sul competente programma del bilancio di previsione e l’attestazione della copertura finanziaria di cui all’articolo 153, comma 5. Nel caso di spese riguardanti trasferimenti e contributi ad altre amministrazioni pubbliche, somministrazioni, forniture, appalti e prestazioni professionali, il responsabile del procedimento di spesa comunica al destinatario le informazioni relative all’impegno. La comunicazione dell’avvenuto impegno e della relativa copertura finanziaria, riguardanti le somministrazioni, le forniture e le prestazioni professionali, è effettuata contestualmente all’ordinazione della
prestazione con l’avvertenza che la successiva fattura deve essere completata con gli estremi della suddetta comunicazione. Fermo restando quanto disposto al comma 4, il terzo interessato, in mancanza della comunicazione, ha facoltà di non eseguire la prestazione sino a quando i dati non gli vengano comunicati. …4. Nel caso in cui vi è stata l’acquisizione di beni e servizi in violazione dell’obbligo indicato nei commi 1, 2 e 3, il rapporto obbligatorio intercorre, ai fini della controprestazione e per la parte non riconoscibile ai sensi dell’articolo 194, comma 1, lettera e), tra il privato fornitore e l’amministratore, funzionario o dipendente che hanno consentito la fornitura. Per le esecuzioni reiterate o continuative detto effetto si estende a coloro che hanno reso possibili le singole prestazioni. ‘.
Orbene, con riferimento all’art. 191, comma 4, T.U.E.L., norma applicabile alla vicenda processuale esaminata, questa Corte ha ritenuto che qualora le obbligazioni della P.A. non rientrino nello schema procedimentale di spesa, insorge un rapporto obbligatorio direttamente con il funzionario che abbia consentito la prestazione, sicché resta preclusa l’azione di arricchimento nei confronti dell’ente locale per difetto del requisito della sussidiarietà, dovendo il privato depauperato agire direttamente e personalmente nei confronti di tale funzionario (cfr. Cass. n. 2605 del 2023).
Analogamente (v. Cass. n. 3827 del 2023), è stato ritenuto che ‘Alla luce in particolare di quanto statuito da Cass. S.U. n. 26657/2014 (che ha sancito il divieto, per i Comuni, in base del D.L. n. 66 del 1989, art. 23, commi 3 e 4, di effettuare qualsiasi spesa in assenza di impegno contabile registrato sul competente capitolo di bilancio di previsione), la delibera di un RAGIONE_SOCIALE carente di attestazione di regolare copertura finanziaria è affetta da nullità, in ragione della inderogabilità del D.L. n. 66 del 1989, art. 23, commi 3 e 4, conv. dalla L. n. 144 del 1989, art. 1,
comma 1, riprodotto nel D.L.vo n. 77 del 1995, art. 35, e oggi refluito nel D.L.vo n. 267 del 2000, art. 191, che sono posti a presidio della correttezza dell’agire della pubblica amministrazione.

Ragione per cui “la delibera comunale di conferimento di incarico ad un professionista deve indicare l’ammontare della spesa mediante l’identificazione e la distinzione delle diverse voci che la compongono (spese generali, tecniche, per compensi professionali ecc.) ed i mezzi per farvi fronte, ugualmente identificati e distinti analiticamente così da creare un doppio congiunto (non alternativo) indice di riferimento che vincola l’operato dell’ente locale in relazione alle spese stabilite anticipatamente” (Cass. n. 22481 del 2018). Ciò perché l’esigenza di prevedere la copertura economica di qualunque spesa per la pubblica amministrazione contraente si pone dunque quale presupposto per la formazione di una valida volontà negoziale della P.A. (Cass. n. 17770 del 2017), per modo che la nullità della delibera che preveda un impegno di copertura della spesa non certo e attuale (Cass. n. 21763 del 2016) investe il successivo contratto di prestazione d’opera stipulato dal professionista.
A fronte di siffatto quadro normativo (art. 23 del d.l. n.66/1989, conv. nella l. n. 144/1989, abrogato a far data dal 17 maggio 1995, data di entrata in vigore del d.lgs. n. 77/1995, per lasciare il posto agli art. 35 d.lgs. n. 77/1995 e più di recente all’art.191, commi 1 e 4 T.U.E.L.), questa Corte ha ritenuto che l’esame complessivo di riferimento induceva a ravvisare -ai fini dell’operatività dell’azione diretta in forza della costituzione ex lege del rapporto obbligatorio fra amministratori, funzionari e dipendenti dell’ente locale che abbiano consentito l’acquisizione di beni o servizi e privato fornitore o prestatore di opere e servizi – quale requisito indispensabile l’assenza di impegno di spesa,
non operando però detto meccanismo nelle ipotesi di invalidità dei contratti conclusi con l’ente locale in presenza di un impegno contabile registrato.

In questa direzione militano due distinti argomenti, il primo dei quali connesso alla ratio della norma da ultimo ricordata che, in continuità con il quadro normativo di riferimento, intende impedire che l’ente locale possa rimanere coinvolto in via diretta nella pretesa del fornitore che ha reso la prestazione in assenza dell’impegno contabile. Questa Corte ha, infatti, più volte affermato che agli effetti di quanto disposto dall’art. 23, quarto comma, del d.l. 2 marzo 1989, n. 66 (convertito, con modificazioni, in legge 24 aprile 1989, n. 144), l’insorgenza del rapporto obbligatorio direttamente con l’amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione -con conseguente impossibilità di esperire nei confronti del RAGIONE_SOCIALE l’azione di arricchimento senza causa, stante il difetto del necessario requisito della sussidiarietà – si ha in tutti i casi in cui manchi una valida ed impegnativa obbligazione dell’ente locale.
Si è quindi aggiunto che tali disposizioni, rivolte ad assicurare irrinunciabili esigenze di risanamento finanziario, fissano condizioni inderogabili affinché il contratto, anche d’opera professionale, possa essere costitutivo di obbligazioni dell’ente territoriale ed operano sul versante dell’individuazione del soggetto tenuto all’adempimento, escludendo che lo stesso sia il RAGIONE_SOCIALE, in carenza di deliberazione ed iscrizione contabile (Cass. n. 1985 del 2005). Da tali affermazioni si è quindi conseguenzialmente ritenuto che l’azione di arricchimento, per il suo carattere sussidiario (art. 2042 c.c.), non competeva in favore di chi poteva recuperare la subita diminuzione patrimoniale con l’azione prevista dall’art. 23, comma 3 del d.l. n. 66/1989 dato che il corrispettivo della prestazione medesima è reclamabile nei confronti dell’amministratore o del funzionario
responsabili dell’acquisizione del bene o del servizio nonostante il difetto di deliberazione e contabilizzazione dell’impegno di spesa (Cass. 24 settembre 1997 n. 9373; Cass. 14 maggio 2003 n. 7369; Cass. 15 luglio 2003 n. 11067; Cass. 20 agosto 2003 n. 12208; Cass. 4 agosto 2004 n. 14928; Cass. n. 10640 del 2007; Cass. 2 gennaio 2014 n.1391).

Tuttavia, rimane inalterata la necessità che perché la delibera comunale contempli indefettibilmente l’impegno contabile e la relativa registrazione, in assenza del quale soltanto insorge la responsabilità ex lege dei soggetti incardinati nell’amministrazione che hanno dato luogo all’acquisizione dei beni, è necessario accertarne il presupposto della valida costituzione del titolo negoziale, come già ritenuto da questa Corte (Cass. n. 14928 del 2004; Cass. n. 8534 del 2006; Cass. n. 5693 del 2011). In altri termini, non può profilarsi l’azione diretta nei confronti di amministratori e funzionari in caso di assenza di un valido titolo negoziale. Del resto, non può sfuggire che la disciplina relativa all’impegno di spesa viene presa in considerazione in via autonoma dalle disposizioni che regolano, all’interno del T.U.E.L., gli effetti dell’assenza dell’impegno contabile, alla stessa agganciandosi specifiche forme rimediali che presuppongono comunque l’esistenza ab origine di un valido contratto concluso dall’ente locale
Di ciò vi è conferma esplicita nel successivo art. 194 del T.U.E.L., ove si prevede la possibilità di delibere in tema di debiti fuori bilancio da parte dell’ente comunale per le ipotesi (fra l’altro) di ‘…e) acquisizione di beni e servizi, in violazione degli obblighi di cui ai commi 1, 2 e 3 dell’articolo 191, nei limiti degli accertati e dimostrati utilità ed arricchimento per l’ente, nell’ambito dell’espletamento di pubbliche funzioni e servizi di competenza.’ Operatività che presuppone, anche secondo la giurisprudenza di questa Corte, l’esistenza a monte di un valido titolo negoziale,
pur se privo di impegno contabile (cfr. Cass. n. 510 del 2021; Cass. n. 20689 del 2016). Validità che costituisce, dunque, ancora una volta -pur se nel contesto della specifica disciplina dei debiti fuori bilancio – condizione necessaria e sufficiente ed al contempo requisito indispensabile per l’operatività del detto riconoscimento di debito e per l’operatività di delibera ricognitiva di un debito fuori bilancio in relazione alla violazione dell’impegno contabile, anche qui inidonea a contaminare la validità del titolo negoziale che anzi è presupposta (v. in termini, Cass. n. 5480 del 2024).
Ne consegue che il Tribunale ha errato nel negare tutela alla COGNOME fondando il proprio convincimento sulla sola circostanza che non vi fosse per i 278 giudizi ulteriori di cui chiedeva il pagamento l’impegno contabile registrato, senza neanche verificare se il contratto di mandato fosse nullo per mancanza di forma (ossia che fosse stato rilasciato per ognuno dei 278 giudizi la procura, come previsto nel disciplinare), facendone poi discendere l’assenza d i ogni requisito rispetto alla domanda proposta nei confronti del RAGIONE_SOCIALE.
Errore consistito anche nel non avere considerato -quanto alla registrazione dell’impegno contabile -la normativa sul l’armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti locali, applicata agli enti territoriali a decorrere dal 2015 (la cui piena entrata a regime è avvenuta nel 2016), per rappresentare contabilmente la copertura finanziaria di spese impegnate nel corso di un determinato anno di esercizio (c.d. bilancio di previsione), come nella specie (sulla base dell’accordo quadro dell’11.03.2016), ma da imputare agli esercizi successivi, al concreto maturare della pretesa creditoria, sulla base del nuovo principio della competenza finanziaria (cioè del criterio di imputazione agli esercizi finanziari delle obbligazioni giuridicamente perfezionate attive e passive che danno luogo ad
entrate e spese ), che prevede nell’allegato 5/2 al d.lgs. n. 118/2011 il riaccertamento straordinario dei residui. L’articolo 2 del decreto legislativo 23 giugno 2011 n. 118 stabilisce, infatti, per gli enti in contabilità finanziaria, l’adozione di un sistema contabile integrato che garantisca la rilevazione unitaria dei fatti gestionali nei loro profili finanziario ed economico-patrimoniale, con l’introduzione di un sistema ‘duale di contabilizzazione’ che consente agli enti territoriali e ai loro enti strumentali che adottano un regime di contabilità finanziaria autorizzatoria, di rilevare, a fini conoscitivi, contestualmente, le voci di entrata e le voci di spesa, anche in termini di contabilità economico patrimoniale.
Tanto è sufficiente per ritenere fondato il ricorso nei termini illustrati e a superare la questione di legittimità costituzionale prospettata dalla parte ricorrente.

Sulla base di tali considerazioni, l’ordinanza va cassata con rinvio allo stesso Tribunale di Napoli Nord, in persona di diverso magistrato, che dovrà riesaminare la vicenda ed accertare se la parte ricorrente abbia fornito la prova del rilascio di specifico mandato per ciascuno dei 278 giudizi ulteriori rispetto agli iniziali 308 procedimenti previsti specificamente nella convenzione, e solo a seguito della esistenza di tali requisiti , ai sensi dell’art. 191 T.U.E.L., verificare se la delibera comunale, alla luce del tenore del contratto quadro, sia priva dell’impegno contabile e della sua registrazione sul competente capitolo di bilancio relativamente agli anni in cui i singoli mandati sono stati conferiti.
Al giudice del rinvio è demandato anche il regolamento delle spese del presente giudizio.

P . Q . M .

La Corte accoglie il ricorso nei limiti di cui in motivazione; cassa la sentenza impugnata e rinvia al Tribunale di Napoli Nord, in persona di diverso magistrato, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Così deciso nella camera di consiglio della Seconda Sezione civile

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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