Commissione sanitaria: nullità per composizione illegittima

Un medico, radiato dall’albo professionale per gravi illeciti, ha impugnato la decisione della Commissione Centrale Esercenti le Professioni Sanitarie (CCEPS). La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, annullando la decisione a causa della composizione illegittima della commissione sanitaria. La presenza di membri legati al Ministero della Salute è stata ritenuta una violazione del principio di imparzialità, rendendo nulla la sanzione. Il caso è stato rinviato alla stessa commissione, ma in diversa composizione, per un nuovo giudizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Commissione sanitaria: quando la composizione illegittima rende nulla la decisione

Il principio di imparzialità e indipendenza degli organi giudicanti è un pilastro del nostro ordinamento. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha ribadito con forza questo concetto, annullando una sanzione disciplinare emessa da una commissione sanitaria a causa della sua composizione illegittima. Vediamo come la presenza di membri legati al potere esecutivo possa viziare irrimediabilmente una decisione giurisdizionale.

I Fatti di Causa

Un medico era stato sottoposto a un procedimento disciplinare dall’Ordine provinciale di appartenenza per fatti di eccezionale gravità: aver procurato un aborto clandestino a una minorenne, cagionandole lesioni gravissime, e aver falsificato una cartella clinica. Al termine di un lungo iter, la Commissione Medici Chirurghi dell’Ordine aveva deliberato la sanzione più severa: la radiazione dall’albo.

Il professionista aveva impugnato tale decisione dinanzi alla Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie (CCEPS), la quale, tuttavia, aveva rigettato il ricorso, confermando la radiazione. Contro quest’ultima decisione, il medico ha proposto ricorso per Cassazione, basandolo su tre motivi principali.

I Motivi del Ricorso e la Composizione della Commissione Sanitaria

Il ricorrente lamentava tre vizi:
1. Nullità della decisione per composizione illegittima della Commissione (Error in procedendo): alcuni membri dell’organo giudicante erano alle dirette dipendenze del Ministero della Salute, violando i principi di imparzialità e terzietà.
2. Prescrizione dell’azione disciplinare (Error in iudicando): il tempo trascorso tra l’interruzione della prescrizione e la decisione finale era eccessivo.
3. Abnormità della sanzione (Error in iudicando): la radiazione era una misura sproporzionata e immotivata.

La Corte di Cassazione ha focalizzato la sua attenzione sul primo motivo, ritenendolo fondato e assorbente rispetto agli altri.

La questione di costituzionalità e il ruolo del Ministero

Il cuore della questione risiede nella composizione della CCEPS. Già nel 2016, la Corte Costituzionale (sent. n. 215/2016) aveva dichiarato l’incostituzionalità delle norme che prevedevano la nomina di componenti della CCEPS da parte del potere esecutivo (ministeriale). Tale ingerenza, secondo la Consulta, minava l’indipendenza e l’imparzialità dell’organo, che svolge funzioni giurisdizionali.

Nel caso di specie, la Cassazione ha rilevato che, nonostante i tentativi di adeguare la normativa, la composizione della CCEPS che aveva giudicato il medico era ancora viziata. In particolare, uno dei suoi componenti, peraltro estensore della decisione, svolgeva funzioni di direttore generale presso il Ministero della Salute. La Corte ha sottolineato come anche una designazione formale da parte di un organo tecnico come il Consiglio Superiore di Sanità non sana il vizio, se il componente rimane un alto dirigente del Ministero. Questi soggetti sono infatti parte necessaria del procedimento davanti alla Commissione e sono soggetti al potere disciplinare dello stesso Ministero, una condizione incompatibile con la funzione di giudice terzo.

Le Motivazioni della Decisione

La Suprema Corte ha ritenuto il primo motivo di ricorso fondato, accogliendolo. Richiamando la propria giurisprudenza consolidata, ha affermato che la decisione assunta da una commissione sanitaria formata anche da componenti di nomina ministeriale (o comunque in una posizione di dipendenza da esso) è affetta da nullità. Questo vizio, sebbene riferito solo ad alcuni membri, si trasferisce per “osmosi” all’intero organo, privandolo dei requisiti indispensabili per l’esercizio del potere giurisdizionale.

L’indipendenza e l’imparzialità sono state definite “connotazioni imprescindibili dell’azione giurisdizionale”. Una decisione presa da un organo la cui composizione è stata dichiarata non conforme a Costituzione non può essere considerata valida. Non è possibile, secondo la Corte, che la funzione giurisdizionale sia esercitata attraverso “dinamiche radicalmente viziate” dalla presenza di soggetti privi delle necessarie garanzie di terzietà.

Di conseguenza, l’accoglimento del primo motivo ha determinato la perdita di efficacia degli altri due, che sono stati dichiarati assorbiti.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha cassato la decisione impugnata e ha rinviato la causa alla Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie, affinché proceda a un nuovo esame in diversa composizione. Questa sentenza riafferma un principio cruciale: la giustizia, anche quella disciplinare, deve essere amministrata da organi la cui indipendenza e imparzialità siano al di sopra di ogni sospetto. Qualsiasi forma di dipendenza o legame con il potere esecutivo costituisce un vizio insanabile che conduce alla nullità della decisione.

La presenza di membri del Ministero della Salute in una commissione disciplinare sanitaria è legittima?
No. La Corte di Cassazione, richiamando una sentenza della Corte Costituzionale, ha stabilito che la presenza di componenti di derivazione ministeriale compromette i requisiti di indipendenza e imparzialità dell’organo, rendendone illegittima la composizione.

Cosa succede se una decisione è presa da una commissione con una composizione illegittima?
La decisione è affetta da nullità. Anche se la mancanza di imparzialità riguarda solo alcuni componenti, il vizio si estende all’intero organo, rendendo la statuizione emessa non valida.

Perché il principio di imparzialità è così importante per le commissioni disciplinari?
Perché queste commissioni esercitano una funzione giurisdizionale. L’imparzialità e l’indipendenza sono, come affermato dalla Corte, “connotazioni imprescindibili dell’azione giurisdizionale”, necessarie per garantire un giudizio equo e giusto.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 11802 Anno 2023

Civile Sent. Sez. 2 Num. 11802 Anno 2023

AVV_NOTAIO: COGNOME PASQUALE

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/05/2023

SENTENZA

sul ricorso iscritto al R.G.N. 31451-2018 proposto da:

COGNOME NOME , elettivamente domiciliato in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME, giusta procura speciale in atti;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , elettivamente domiciliato in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso lo studio

dell’avvocato NOME AVV_NOTAIO, che lo rappresenta e difende, giusta procura speciale in atti;

– controricorrente –

nonchè contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Ministro pro tempore;

PROCURATORE RAGIONE_SOCIALE REPUBBLICA DI RAGIONE_SOCIALE ; PREFETTO RAGIONE_SOCIALE PROVINCIA DI RAGIONE_SOCIALE ;

– intimati – avverso la decisione n. 5/2018 RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE DI RAGIONE_SOCIALE, depositata il 12/07/2018;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta dal AVV_NOTAIO. NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del P.M., redatte dal AVV_NOTAIO, che ha concluso per l’accoglimento del primo motivo di ricorso, con assorbimento dei restanti;

FATTI DI CAUSA

1. In data 19.6.2001 la RAGIONE_SOCIALE comunicava al l’ RAGIONE_SOCIALE che il COGNOME NOME COGNOME era stato sottoposto alla misura cautelare RAGIONE_SOCIALE custodia in carcere perché, in concorso con altro sanitario, aveva procurato l’aborto clandestino ad una minorenne, cagionandole lesioni personali gravissime e, sempre in concorso, aveva falsificato la cartella clinica relativa al ricovero e ad un intervento chirurgico di altra minorenne.
RAGIONE_SOCIALE istituita ex art. 6 legge 409/1985 presso l’RAGIONE_SOCIALE , dopo un lungo ed articolato iter istruttorio e tenuto conto delle risultanze penali derivanti dalla vicenda, condannava il dottor COGNOME alla radiazione dall’albo.

Con ricorso n. 11326/2015 il COGNOME adiva la RAGIONE_SOCIALE per ottenere l’annullamento RAGIONE_SOCIALE citata decisione.

Con decisione n. 5/2018, depositata il 12.07.2018, la RAGIONE_SOCIALE rigettava il ricorso.

Avverso tale provvedimento il AVV_NOTAIO COGNOME ha proposto ricorso per cassazione articolato in tre motivi.

Ha resistito con controricorso l’RAGIONE_SOCIALE che ha chiesto la dichiarazione di inammissibilità e, in subordine, il rigetto del ricorso.

In prossimità dell’udienza, trattata in camera di consiglio in base alla disciplina dettata dall’art. 23, comma 8-bis, del decreto-legge n. 137 del 2020, inserito dalla legge di conversione n. 176 del 2020, senza l’ intervento del AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO e dei difensori delle parti, non avendo nessuno RAGIONE_SOCIALE interessati fatto richiesta di discussione orale, il ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

-Il primo motivo è così rubricato: ‘ Error in procedend o: vizio di nullità RAGIONE_SOCIALE decisione RAGIONE_SOCIALE CCEPS -illegittima composizione dei membri RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEviolazione del principio di imparzialità’.

Il provvedimento emesso dalla RAGIONE_SOCIALE sarebbe inficiato

dalla mancanza del requisito RAGIONE_SOCIALE indipendenza di giudizio, poiché alcuni membri RAGIONE_SOCIALE commissione risultano essere alle dipendenze dirette del RAGIONE_SOCIALE. Pertanto, pertanto lo stesso sarebbe stato emanato in violazione dei principi di imparzialità e terzietà di cui agli artt. 108 e 111 RAGIONE_SOCIALE Costituzione.

2.Con il secondo motivo, titolato ‘ Error in iudicando : violazione di legge, violazione e falsa applicazione dell’art. 51 DPR n. 221/1950 -violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cos t. -eccesso di potere -omessa pronuncia’ , il ricorrente eccepisce l’intervenuta prescrizione dell’azione disciplinare di cui è stato oggetto. L’ordine aveva avuto piena contezza del casellario giudiziario del COGNOME sin dal 2002. Alla luce di tali evidenze, la adita RAGIONE_SOCIALE disciplinare avrebbe dovuto dichiarare l’intervenuta prescrizione dell’azione discip 4 linare, a norma dell’art. 51 DPR n. 221/1950, in forza del tempo decorso tra la data dell’interruzione del termine prescrizionale (avvenuta nel 2003 con la convocazione del medico davanti al AVV_NOTAIO ex art. 39 DPR n. 221/50) e quella di decisione del RAGIONE_SOCIALE dell’ordine (2015).
3.Il terzo motivo è rubricato come segue: ‘ Error in iudicando : violazione di legge -errore e falsa applicazione dell’art. 41 del DPR n. 221/1950 violazione e falsa applicazione dell’art. 97 Cost. eccesso di potere -omessa pronuncia -abnormità del provvedimento -difetto di motivazione’ .

Con questo mezzo il ricorrente lamenta la abnormità RAGIONE_SOCIALE sanzione RAGIONE_SOCIALE radiazione, che poteva essere evitata con l’applicazione di una sanzione meno lesiva RAGIONE_SOCIALE dignità professionale del medico. Inoltre, nell’irrogare siffatta

sanzione non si è ottemperato all’obbligo di motivazione di cui al combinato disposto dell’art. 47 del DPR 221/1950 e dell’art. 3 RAGIONE_SOCIALE L. 241/90, omettendo di indicare la valutazione dei fatti e delle argomentazioni che hanno determinato l’organo ad emettere la sanzione.

4.Il primo motivo è fondato , ritenendo la Corte di dare continuità al proprio orientamento sul punto (cfr., tra le molte, Cass. n. 17768/2020; n. 1618/2020; n. 3252/2017).

Con sentenza n. 215 del 2016 la Corte Costituzionale ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 17, primo e secondo comma, lettera e), del decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 13 settembre 1946, n. 233, nelle parti in cui si fa riferimento alla nomina dei componenti di derivazione ministeriale e, di conseguenza, la illegittimità costituzionale del predetto art. 17, comma primo e secondo, lettere a), b), c) e d), sempre nelle parti in cui si fa riferimento alle predette nomine.

Tra i componenti RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE che ha adottato la decisione impugnata figura il AVV_NOTAIO NOME COGNOME, peraltro estensore RAGIONE_SOCIALE stessa: proprio in ragione RAGIONE_SOCIALE presenza in commissione di tale componente, la sentenza del RAGIONE_SOCIALE di Stato n. 769/2018 ha provveduto ad annullare il d.P.C.M. del 27 dicembre 2016, con il quale il AVV_NOTAIO del RAGIONE_SOCIALE dei Ministri, su proposta del Ministro RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, di concerto con il Ministro RAGIONE_SOCIALE Giustizia, aveva proceduto al rinnovo RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE nel dichiarato intento di adeguarne la composizione alla sentenza RAGIONE_SOCIALE Consulta sopra citata, in quanto il componente, benchè non più nominato dal RAGIONE_SOCIALE ma designato dal RAGIONE_SOCIALE
di RAGIONE_SOCIALE, svolgeva le funzioni di direttore generale del RAGIONE_SOCIALE, parte necessaria del procedimento davanti alla RAGIONE_SOCIALE, come tale legittimato ad impugnarne le decisioni ed era anche soggetto ai provvedimenti disciplinari adottabili dal RAGIONE_SOCIALE.

Il RAGIONE_SOCIALE di Stato ha rilevato che la presenza dei due dirigenti del RAGIONE_SOCIALE (il COGNOME NOME COGNOME quale membro effettivo e il COGNOME NOME COGNOME quale membro supplente), per quanto designati dal RAGIONE_SOCIALE e non più nominati dal RAGIONE_SOCIALE, riproponeva sostanzialmente immutati, in via amministrativa, gli stessi vizi già stigmatizzati dalla Corte costituzionale a livello legislativo, con la conseguenza che la nomina dei dirigenti del RAGIONE_SOCIALE effettuata con il d.P.C.M., ancorché designati dal RAGIONE_SOCIALE ai sensi dell’art. 17, comma 1, del d. lgs. C.p.S. n. 233 del 1946, è illegittima per l’assenza, ancora una volta e per le stesse ragioni di sostanza evidenziate dalla Corte nella sentenza sopra citata, delle necessarie garanzie atte ad assic urare, per detti componenti, l’autonomia e l’imparzialità decisoria, potendo essi essere anche assoggettati a revoca del loro mandato o, indubitabilmente, ad azione disciplinare da parte del RAGIONE_SOCIALE per eventuali voti o giudizi espressi in seno alla RAGIONE_SOCIALE.
Questa Corte ha già avuto modo di affrontare analoga questione relativa alla legittimità dell’organo giudicante composto da componenti di derivazione ministeriale dopo la sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte Costituzionale n. 215 del 2016, e prima ancora RAGIONE_SOCIALE sentenza del RAGIONE_SOCIALE di Stato n. 769 del 2018, affermando il seguente principio di diritto: « In

tema di procedimento disciplinare a carico di esercenti le professioni sanitarie, a seguito RAGIONE_SOCIALE sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte Cost. n. 215 del 1016, che ha dichiarato illegittimo l’art. 17, commi 1 e 2, lett. a), b), c), d), e), del d.lgs. del Capo provvisorio dello Stato n. 233 del 1946, la decisione assunta dalla RAGIONE_SOCIALE centrale, che sia formata anche da componenti di nomina ministeriale, è affetta da nullità, rilevabile anche d’ufficio, sebbene l’assenza di indipendenza ed imparzialità si riferisca solo a detti componenti, il vizio si trasferisce da questi ultimi all’organo, il quale risulta pertanto privo dei requisiti che costituiscono il substrato indispensabile dell’esercizio del potere giurisdizionale » (Cass. Sez. 2, Ord. n. 3525/2017; conf. n. 3524/2017).
Altre pronunce di questo Collegio hanno confermato questo orientamento anche dopo la sentenza n. 769/2018 del RAGIONE_SOCIALE di Stato di annullamento del DPCM del 27 dicembre 2016 (Cass. Sez. 2, n. 29892/2018, Cass. Sez. 2, Sentenza n. 22301/2019).

Deve, dunque, ribadirsi che per effetto delle suddette pronunce l’impugnata decisione è stata assunta da un organo privo dei requisiti di indipendenza e imparzialità che sono -come ha affermato la Corte costituzionale -” connotazioni imprescindibili dell’azione giurisdizionale, sia essa esercitata dalla magistratura ordinaria ovvero dagli organi di giurisdizione speciale “.

La statuizione emessa da organo la cui composizione è stata dichiarata non conforme a Costituzione per assenza di indipendenza e imparzialità, anche se riferita ad alcuni suoi componenti, si riflette dunque in termini osmotici dai partecipanti all’int ero organo, rendendo nulle le decisioni assunte dalla RAGIONE_SOCIALE, ‘ non potendosi consentire che

l’organo eserciti la funzione giurisdizionale attraverso dinamiche radicalmente viziate dalla interlocuzione, nel percorso che porta alla decisione, di soggetti privi delle citate caratteristiche ‘ ( Cass., Sez. 2, n. 29892/2018; Cass. n. 22301/2019).

5.L’acc oglimento del primo motivo determina, all’evidenza, la perdita di efficacia decisoria RAGIONE_SOCIALE altri due motivi, che vanno dichiarati assorbiti.

6.La decisione impugnata deve quindi essere cassata in relazione ai motivi accolti, con rinvio per nuovo esame alla RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione.

7.Avuto riguardo alla circostanza che la declaratoria di illegittimità RAGIONE_SOCIALE composizione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE a seguito RAGIONE_SOCIALE designazione dei nuovi componenti è frutto di una sentenza del RAGIONE_SOCIALE di Stato intervenuta in prossimità dell’avvio del presente giudizio, e che le ragioni che hanno portato all’annullamento RAGIONE_SOCIALE decisione impugnata prescindono dal merito e non sono obiettivamente imputabili al controricorrente, si ritiene che ricorrano i presupposti per compensare le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte, per quanto in motivazione, accoglie il primo motivo di ricorso, dichiara assorbiti i restanti; cassa la decisione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE impugnata e rinvia alla stessa RAGIONE_SOCIALE in diversa composizione.

Compensa tra le parti le spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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